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摘要：本文分析了我国农业废弃物资源化利用中面临的主要问题，对我国现行农业废弃物资源化利用政策进行了梳理，在总结与借鉴国外农业废弃物资源化利用经验的基础上，对农业废弃物资源化利用的政策提出建议。
关键词：农业废弃物利用；研究
一、农业废弃物资源化利用中存在的主要问题
一是系统性普惠性政策缺乏。当前我国没有系统性的农业废弃物资源化利用政策，已出台的大多是项目制，并非年年都有。以农作物秸秆政策为例，现已出台的政策大多集中在秸秆禁烧、秸秆还田、农机补贴、大气污染治理等方面，缺乏普惠性、针对性的资金扶持。个别已出台补贴政策的省市补贴标准也明显偏低，如某些省区秸秆还田试点补贴标准每亩仅为10—20元，相当于还田实际成本的1/3左右，农民要自己承担2/3的还田费用。此外，当前的政策主要是围绕秸秆综合利用产品，对生产企业给予支持，出台了鼓励秸秆综合利用的税收优惠、补贴激励政策，包括对秸秆能源化利用企业消耗秸秆提供专项财政补贴，对使用秸秆生产电力、热力产品给予所得税减免优惠。而在秸秆收储运、终端产品应用等薄弱环节缺乏相应的政策措施，不利于形成完整的产业链。同时，秸秆来源量大面广，遍布全国，缺乏普惠性的扶持政策。
二是关键技术和装备研发滞后。从农作物秸秆的综合利用水平看，在技术规范方面，一些地区普遍存在着秸秆还田“还多少、多久还、怎么还”等技术标准和规范不明确的问题，实际操作中凭感觉、靠经验的现象比较普遍。在肥料化方面，秸秆生物腐熟技术效率低，腐熟过程中还存在养分丢失问题。大马力拖拉机、秸秆抛撒、深翻等专用配套设备普遍缺乏，配套性差，无法实施秸秆深翻还田和高效作业。在饲料化方面，秸秆揉搓、菌剂添加、包膜等一体化饲用收获设备供给能力严重不足。从畜禽粪污处理水平看，近年来，各地涌现出多种针对不同畜种、不同养殖规模的粪污处理模式，形式多样，但真正大面积推广的经济高效的处理模式不多，主要原因是技术模式不成熟、不完备，突出表现在污水难处理，沼气、沼渣、沼液利用技术工艺不配套，技术上的缺陷往往容易造成二次污染。
三是农户参与的积极性不高。许多农业生产者在农业废弃物资源化利用方面的意识及环保意识淡薄，往往只看重眼前利益，加之媒体的宣传力度不够，使得他们对农业废弃物资源化利用的认识程度不足，不愿意对废弃物资源进行深度利用，进而带来农业废弃物资源的大量浪费和环境的严重污染。一方面，农户对农业废弃物资源化利用相关政策的认知程度低，如在问卷调查中，农户对秸秆禁止焚烧政策的了解程度较低，完全不了解的占9.18%，比较不了解的占16.77%，一般了解的占48.3%，比较了解和非常了解的仅占25.75%，另一方面，资源化利用成本高，也是农民利用意愿不强、积极性不高的原因之一，相关调查测算，秸秆还田成本约为单季作物纯收入的9%—15%，离田成本约为15%—30%。
四是收储运体系不健全。特别是农作物秸秆收储运服务机制尚未健全，经纪人、合作社等服务组织发育不足，存在布局不合理，基础设施建设跟不上，加上秸秆集中收集时间短，离田手段落后，储存时间长，占用场地大，进一步增加了收储运成本。在问卷调查中，村庄周边有秸秆收购企业的只有13.07%，仅有7.68%的农户出售过农作物秸秆，出售价格为100—400元/吨。大部分秸秆收购地点到农户家地块的距离是10公里以上，约占全部调查农户的57.25%。购销商上门收购秸秆的也很少，约占7.68%。在选择焚烧处理农作物秸秆的原因中，“没有地方储存秸秆”、“无人收购”是较多的选择，分别占43.89%、27.63%。
二、国外农业废弃物资源化利用经验总结与借鉴
国外农业废弃物资源化利用方式并没有十全十美的模式，但是每一种模式都有其独特的亮点。这些国家起步较早，积累了一定的经验，形成了符合自身特点的循环农业发展模式，为我国农业废弃物的资源化利用和循环农业的发展提供了经验。表1对国外几个典型农业废弃物资源化利用模式进行了总结。
日本人口密度大、土地资源贫乏，在发展生态环保型可持续农业和种养结合型生态农业的过程中，将种养业废料用于复合加工和能源生产。瑞典、德国等西欧国家由于气候土壤条件较好，主要实行绿色生态农业模式，实施过程中农户自觉参与，政府重视并积极投入；在农作物废弃物处理方面，根据当地农业生产模式，充分利用现代技术，德国将农作物秸秆加工成饲料及肥料，瑞典利用垃圾为大约25万户家庭提供能源，为五分之一的集中供热系统提供能量。
三、农业废弃物资源化利用政策梳理
早在12世纪，南宋时期的著名学者朱熹就提出“天无弃物”的观点，是我国废弃物资源化利用思想的萌芽。近年来，我国政府高度重视农业废弃物的资源化利用问题，相关部门出台了诸多政策文件和法律法规（见表2）。
2015年，中央1号文件对“加强农业生态治理”作出专门部署，强调要开展秸秆、畜禽粪便资源化利用和农田残膜回收区域性示范。2015年初，农业部会同国家发改委等部门先后出台了《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018年）》和《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》，印发了《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，对农业废弃物资源化利用工作进行了一系列部署。这些政策的出台，一方面彰显了我国政府开展农业废弃物资源化利用的决心，另一方面也反映了摒弃农业废弃物的传统低效利用方式，促进农业废弃物的资源化利用，已成为我国现代农业发展亟待解决的重要问题之一。
（一）宏观政策规划阶段（1992—2009年）。1992年，国务院办公厅转发《农业部关于大力开发秸秆资源发展农区草食家畜的报告》，对秸秆资源的利用做出了具体的指示。1999年4月，国家六部委联合发布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》中，对秸秆禁烧政策给出了详细的禁烧办法和秸秆综合利用率的任务指标。
2001年，国家环境保护总局通过了《畜禽养殖污染防治管理办法》，确立了畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化和减量化的原则。该办法要求畜禽养殖场应采取将畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等方法进行综合利用，并且对那些用于直接还田利用的畜禽粪便，应当经处理达到规定的无害化标准，防止病菌传播。 2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》，要求对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用。该法明确要求，农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。这是我国第一次在法律的层面要求农业生产废物的资源化，但采取何种措施实现农业产废物资源化，该法并没有予以明确的规定。
2004年修订后的《固体废物污染环境防治法》增加了农业废弃物资源化综合利用的规定。该法规定：国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。此外，该法还要求各级地方人民政府应制定农村生活垃圾污染环境防治的地方性法规。
2006年，《中华人民共和国可再生能源法》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》的颁布，为秸秆综合利用提供了法律保障，推动了秸秆资源研究、利用与开发等方面工作的进展。但由于国家对秸秆收购没有保护价或补贴，当地政府无能力兑现奖励承诺。
2005年出台的《秸秆综合利用规划》，制定了2020年生物质发电、生物质固体成型燃料、沼气利用、非粮原料燃料乙醇、生物柴油等生物质能源的重点发展技术领域及分别达到的总量目标，为秸秆能源化利用制定了总体发展目标。2008年，国家发改委发布了《可再生能源中长期发展规划》，同年，国务院办公厅发布了《关于加快推进农作物秸秆综合利用意见的通知》。
2008年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《循环经济促进法》。该法对“循环经济”、“减量化”、“再利用”和“资源化”都进行了界定。该法认为，国家应鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废旧农膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。
这一阶段，相关部门对农业废弃物污染问题的解决经历了从“堵”到“疏”的认识过程。以农作物秸秆政策为例，政策指导思想由单一的秸秆禁烧，发展到促进秸秆综合利用，再发展到根据区域资源禀赋的差异，制定区域秸秆利用策略。
（二）具体政策与技术指标阶段（2010—2011年）。在秸秆综合利用政策方面，明确了引导秸秆利用方式的多元化发展，并给出了详细具体的技术类别和参数。2010年，国家六部委联合发布了《中国资源综合利用技术政策大纲》（2010年第14号公告），总结了农林废弃物、生活废弃物、养殖废弃物等23 项综合利用技术，尤其是可再生资源农作物秸秆的综合利用技术。2011年11月，《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》（发改环资[2011]2615 号）印发，提出基本建立较完善的秸秆田间处理、收储运体系，形成布局合理、多元利用的综合利用产业化格局，并提出了2015年重点发展的秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化和燃料化利用等产业的具体目标。2011年12月，发改委发布了《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》的通知（发改环资[2011]2919号）。《“十二五”资源综合利用指导意见》提出农林废物是重要的废弃物利用行业之一，要求建立秸秆收储运体系，推广秸秆肥料、饲料、基料、原料和燃料化利用，推进畜禽养殖废弃物的综合利用，将农作物秸秆的利用作为实施资源综合利用的重点工程之一。
在禽畜粪便利用方面，2010年3月，农业部发布《农业部关于加快推进畜禽标准化规模养殖的意见》，提出了具体发展目标：对2015年畜禽规模养殖比重、标准化规模养殖比重、排泄物的达标排放或资源化利用做了详细规定，要求各地按照《关于促进规模化畜禽养殖用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）和《草原法》的有关规定，在畜禽标准化生产建设在场址布局、栏舍建设、生产设施配备、卫生防疫、粪污处理等方面严格执行相关的法律法规和标准，达到畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、粪污处理无害化和监管常态化等“六化”目标。对畜禽养殖污染的无害化处理和畜禽养殖标准化示范创建活动给予政策、资金的倾斜，重点扶持落实好标准化规模养殖场（小区）建设和大中型沼气建设等项目，以提高畜禽粪污集约化处理和利用能力。
2011年9月，农业部发布《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》，提出要推进农作物秸秆畜禽粪便等农业废弃物无害化处理和资源化利用，并通过农村清洁工程推进农村有机废弃物处理利用和无机废弃物收集转运；要建设畜禽标准化规模养殖场（小区），重点加强养殖场（小区）的畜禽舍标准化改造和养殖废弃物处理利用设施建设；要因地制宜开展农业废弃物循环利用，重点实施农村沼气、农村清洁和秸秆能源化利用等工程。在“十二五”规划的引导下，沼气等能源化利用模式是政策主推的农业废弃物利用模式。2011年11月，《绿色能源示范县建设补助资金管理暂行办法》、《绿色能源示范县建设管理办法》和《绿色能源示范县建设技术管理暂行办法》，对绿色能源示范县沼气集中供气、生物质气化、生物质成型等工程建设的范围、资格、方针、工程技术规范、技术支持服务体系网络建设等方面做了详细具体的规定。
2011年12月，农业部发布《农业部关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》，指出“十二五”期间农业和农村节能减排的努力方向，要求积极防治农业面源污染，主要包括推广畜禽生态养殖技术、适度规模养殖、畜禽养殖排泄物治理、规模化养殖场或养殖小区养殖企业（户）粪污处理利用设施建设及补贴；大力推进农村废弃物资源化利用，重点在农村沼气、大中型沼气集中供气、农村清洁等工程的建设和沼气高值利用等方面；同时，大力推广秸秆的还田、肥料化、能源化、饲料化和基料化等方式的综合利用。 （三）综合政策阶段（2012年至今）。2012年11月，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，提出发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化，为农业可持续发展指明了方向。2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，全面促进资源节约利用，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。2015年10月，党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，把“绿色发展”作为五大发展理念之一，强调农业生态环境保护与治理。
2013年，国家发改委要求杜绝秸秆露天焚烧造成的资源浪费和环境污染问题，推动秸秆综合利用规模化、产业化发展，强调在禁烧的同时进行农机补贴和技术支持。2014年11月，国家发改委、农业部印发《秸秆综合利用技术目录（2014）》，指导各地推广实用成熟的秸秆综合利用技术，推动秸秆综合利用产业化发展。2015年11月，国家发改委、财政部、农业部、环境保护部要求通过推动产业化发展拓宽秸秆利用渠道，推行秸秆机械化还田作业和留茬高度等标准，促进秸秆就地还田或应收尽收；积极扶持秸秆收储运服务组织发展，建立规范的秸秆储存场所，促进秸秆后续利用；支持秸秆代木、纤维原料、清洁制浆、生物质能、商品有机肥等新技术的产业化发展，完善配套产业及下游产品开发，延伸秸秆综合利用产业链。
2014年1月1日施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》赋予农牧部门“畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务”的职责，明确了一系列畜禽养殖废弃物综合利用政策扶持和激励引导措施。2014年5月，国务院办公厅印发《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，进一步硬化节能减排降碳指标、量化任务、强化措施。
2015年2月，农业部发布《关于扎实做好2015年农业农村经济工作的意见》，指出要认真实施《全国农业可持续发展规划》和《农业环境突出问题治理总体规划》，大力发展农业循环经济，开展秸秆、畜禽粪便资源化利用和农田残膜回收区域性示范，推动落实相关财税政策，开展病虫害绿色防控和农药废弃物回收补贴试点。2015年4月，农业部印发《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》（农科教发[2015] 1号），提出打好农业面源污染防治攻坚战的工作目标是实现“一控两减三基本”，其中，“三基本”即畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用。2015年5月，《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》提出到2020年国家现代农业示范区和粮食主产县基本实现区域内农业资源循环利用，到2030年全国基本实现农业废弃物趋零排放。
四、农业废弃物资源化利用的政策设计
根据《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》和相关部门的要求，农业废弃物资源化利用的总体目标是：到2020年，全国秸秆综合利用率达到85%以上，当季农膜回收和综合利用率达到80%以上，养殖废弃物综合利用率达到75%以上，75%以上的规模畜禽养殖场（区）配套建设废弃物贮存处理利用设施；到2030年，农业主产区农作物秸秆得到全面利用，农业主产区农膜和农药包装废弃物实现基本回收利用，养殖废弃物综合利用率达到90%以上，规模化养殖场畜禽粪污基本资源化利用，实现生态消纳或达标排放。
为实现上述目标，需要加强顶层设计和政策创设，建立更加完善的农业废弃物资源化利用的政策体系。
1.强化政策扶持力度，建立长效机制。梳理现有法律法规、政策，统筹考虑、综合施策，促进各种政策措施协调配套。把已有的农作物秸秆综合利用、秸秆还田、标准化规模养殖、农村沼气等项目和政策结合起来，配套实施、协同推进。在政策制定与实施过程中，不仅要关注短期目标，更要兼顾长期目标，探索建立农业废弃物资源化利用的长效机制。
具体而言，对于农作物秸秆的资源化利用，重点要加强六个方面的政策创设力度：一是在落实好现有秸秆综合利用政策的基础上，进一步加大示范和政策引导力度，大力开展秸秆还田和秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化和能源化利用；二是研究出台对以秸秆为原料的沼气、沼渣沼液、饲料、成型燃料、生物炭、电力等终端产品的补贴制度；三是研究出台秸秆初加工用电享受农用电价格、收储用地纳入农用地管理、扩大税收优惠范围、信贷扶持等政策措施；四是加大农机购置补贴支持力度，对秸秆综合利用亟须的农机装备尽量做到应补尽补，同时要加大对新型机具的支持力度，积极争取秸秆还田和农机作业补贴；五是切实抓好秸秆饲料化利用，在发展草牧业和开展粮改饲试点方面出台扶持政策，推进农作物秸秆和籽实的全株利用；六是探索建立秸秆综合利用绩效奖补机制，依据秸秆综合利用率年度增幅等指标，对相关地区给予财政奖补。
对于畜禽粪便的资源化利用，一是要探索通过基础设施建设、财政补贴、金融扶持等手段，支持养殖场户开展畜禽粪污综合利用；二是要加大畜禽粪污处理设施设备的农机购置补贴力度，提高畜禽粪污处理利用的设施化水平；三是要推动建立有机肥生产和使用补贴制度，激励引导农民使用有机肥，既能解决畜禽粪污的出路问题，又能提升耕地有机质含量。
对于废旧农膜的资源化利用，一是要加大旱作农业技术补助资金支持；二是对加厚地膜的使用和回收加工利用给予补贴，扩大新标准地膜推广的补贴试点范围；三是要扶持农膜回收网点和废旧农膜加工能力建设，逐步健全回收加工网络，创新农膜回收与再利用机制。
2.加大投入力度，健全利益联结机制。
一是要逐步探索建立中央、地方、经营主体、农户等多方筹资机制。农业废弃物的资源化利用具有公益性特征，成本高、投入大，不能让单个主体完全承担相应的成本。要深入研究总结农业废弃物资源化利用的路径，尊重市场规律，遵照有关法律法规，厘清政府、企业、农户等主体各自应承担的责任，形成多元化的筹资机制。具体而言，对于废弃物处理设施（有机肥加工厂、沼气池、集粪池等）建设、资源化产品标准制定等基础性、公益性事项，各级政府应大力支持；对于农作物秸秆还田、饲料化、基料化利用可继续采用政府补贴方式鼓励农户利用；对于资源化产品（有机肥、沼气等）的使用则采用政府补贴的方式鼓励农户使用。对于资源化产品的生产等经营性事项可以由企业按照市场规则承担，引导和鼓励工商企业投资农业废弃物利用产业，带动农业废弃物资源化利用的产业化发展，通过构建利益共同体，实现利润共享、风险共担。 二是创新投入方式，引导社会资本。综合运用财税、信贷等政策手段，调节和影响农业投资主体的经营行为，建立自觉节约资源和保护环境的激励机制，构建政府推动、市场驱动和公众参与相结合的农业废弃物资源化利用长效机制。在秸秆还田离田、收储利用体系建设方面，可由政府安排专项资金，引导社会和企业自筹资金，用于秸秆收贮运技术和设备的研发、设施购置、体系建设和示范点项目的建设，加快建立秸秆收储运输市场化机制，降低收储运输成本。在畜禽粪污综合利用方面，积极探索采取PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私营合作制），建立专业化生产、公司化运营的畜禽粪污集中处理中心，引导社会资本参与粪污综合利用。
三是建立开发性金融支持平台，强化资本市场化运营。积极与银行等金融机构合作，按照风险可控、商业可持续原则，遴选技术成熟、规模较大、产业化程度高、实现商业化运作的企业，给予信贷支持，扶持培育农业废弃物综合利用的龙头企业。探索建立全国性的秸秆综合利用产业基金，吸引社会资本，促进技术研发、产业化商业模式创新，支持“高、新、智、特”的秸秆利用项目和企业，引领秸秆综合利用行业发展。通过推动产业化发展拓宽农业废弃物利用渠道，完善配套产业及下游产品开发，延伸农业废弃物综合利用产业链。
3.强化科技支撑，提高利用水平。科学技术是第一生产力，农业废弃物资源化利用的发展离不开科技的支撑。在秸秆利用技术方面，一是要针对秸秆综合利用科技创新与设施装备滞后的实际，加强对关键技术、关键设施装备的研发，取得重要突破。二是要引进消化一批适合我国国情的国外先进技术和装备，提升秸秆综合利用的产业化水平和升值空间。三是要创新研发一批秸秆综合利用产业链中的通用型和实用性技术装备，着力提高秸秆综合利用集成技术、工艺和装备水平。四是要科学制定一批秸秆还田、收储运、肥料、饲料和基料等相关技术规范和标准，逐步建立秸秆综合利用产品标准以及质量检测体系。五是要培养集聚一批秸秆综合利用的技术骨干和推广人员，为秸秆综合利用技术指导、装备研发、标准制定、科学管理提供人才和智力支持。六是要转化推广一批适合不同区域的秸秆综合利用的成熟技术和设施装备，鼓励开展多种形式的产学研合作，构建各具特色的秸秆综合利用产业技术和模式，提高秸秆综合利用的经济效益。
在粪污处理技术方面，一是要支持开展标准化规模养殖场改造，推广干清粪方式和节水工艺，推进畜禽清洁养殖，实行固液分离、雨污分离，最大限度减少粪污特别是污水产生量，降低后端粪污综合利用难度。二是要支持规模养殖场配套建设粪污无害化处理和综合利用设施，加快研发畜禽粪污肥料化、能源化利用技术，推广投资少、处理效果好、运行费用低的畜禽粪污综合利用模式。三是积极探索养殖废水深度处理、安全回用技术，节约养殖用水量。四是要加强典型示范，提高有机肥使用的积极性，推行种养结合、循环利用。
在农膜回收利用技术方面，一是要加快地膜标准修订，严格规定地膜厚度和拉伸强度，严禁生产和使用不符合标准的地膜，从源头保证农田残膜可回收。二是要加快生态友好型可降解地膜及地膜残留捡拾与加工机械的研发，建立健全可降解地膜评估评价体系。三是通过立法来提高地膜质量标准、提高回收率，加强地膜应用的全过程监督管理。四是要加快地膜处理相关技术研发与推广。
4.开展试点示范，探索成熟模式。我国地域辽阔，农业自然资源状况和生产力水平差异很大，各地区发展农业废弃物资源化利用要坚持因地制宜的原则，根据当地的资源禀赋条件、生产传统、农民的可接受程度等因素，确定自己的发展模式，不能强求一律。要以试点示范为引领和抓手，加快已有技术集成和体系的配套完善，总结探索可持续、可复制、可推广的成熟模式。
一是加强示范和政策引导，加大秸秆深翻还田、秸秆炭化还田改土、秸秆生物腐熟还田、秸秆生物燃油和航空燃料、以村为单位的成型燃料代煤并配套智能炉具等方面试点，切实解决技术瓶颈和商业模式的问题。在大气污染重点区域，启动秸秆综合利用示范县建设，从根本上解决秸秆露天焚烧问题。
二是因地制宜推广畜禽粪污综合利用技术模式，探索规模养殖粪污的第三方治理、PPP模式等新机制，继续实施畜禽粪污资源化利用试点项目，积极争取扩大项目实施区域，围绕生猪、奶牛等主要畜种，加强典型示范引导，总结推广一批可复制的商业化畜禽粪污综合利用模式。在畜禽养殖优势省区，以县为单位建设一批规模化畜禽养殖场废弃物处理与资源化利用示范点、养殖密集区畜禽粪污处理和有机肥生产设施。
三是在农膜覆盖量大、残膜问题突出的地区，加快推广使用加厚地膜和可降解农膜，集成示范推广农田残膜捡拾、回收相关技术，建设废旧地膜回收网点和再利用加工厂，建设一批农田残膜回收与再利用示范县。持续做好农用地膜清洁生产试点示范项目，充分总结推广各地的好经验好做法，加强试点示范引领。
5.加大宣传力度， 引导公众参与。加强舆论引导，广泛宣传农业废弃物资源化利用的法律法规、政策措施、实用技术等。通过多渠道、多形式的宣传方式，鼓励公众积极参与，营造良好的社会氛围。要把宣传农业废弃物资源化利用的重要意义和相关常用知识结合起来，在宣传教育中普及农业环境保护、生态农业发展、农村资源综合利用的科学与法律知识，比如介绍农业废弃物如何利用、宣传农作物秸秆和沼气综合利用的相关知识、介绍农家生态系统内物质间的关联等，增强农民合理利用资源、保护环境的意识和责任感，让农民认识到农业废弃物资源化利用的必要性和有效性，提高农民发展生态循环农业的自觉性。
充分利用报纸、广播、电视、新媒体等途径，宣传循环经济和资源节约型社会，引导社会公众保护生态环境，培养绿色生活方式，促进形成绿色生产和消费方式。培养全社会参与发展农业循环经济的意识，将“绿色化”、“减量化”、“再利用”、“资源化”等理念运用到农业生产和日常生活之中。
（作者单位：农业部农村经济研究中心）
责任编辑：洪峰
关键词：农业废弃物利用；研究
一、农业废弃物资源化利用中存在的主要问题
一是系统性普惠性政策缺乏。当前我国没有系统性的农业废弃物资源化利用政策，已出台的大多是项目制，并非年年都有。以农作物秸秆政策为例，现已出台的政策大多集中在秸秆禁烧、秸秆还田、农机补贴、大气污染治理等方面，缺乏普惠性、针对性的资金扶持。个别已出台补贴政策的省市补贴标准也明显偏低，如某些省区秸秆还田试点补贴标准每亩仅为10—20元，相当于还田实际成本的1/3左右，农民要自己承担2/3的还田费用。此外，当前的政策主要是围绕秸秆综合利用产品，对生产企业给予支持，出台了鼓励秸秆综合利用的税收优惠、补贴激励政策，包括对秸秆能源化利用企业消耗秸秆提供专项财政补贴，对使用秸秆生产电力、热力产品给予所得税减免优惠。而在秸秆收储运、终端产品应用等薄弱环节缺乏相应的政策措施，不利于形成完整的产业链。同时，秸秆来源量大面广，遍布全国，缺乏普惠性的扶持政策。
二是关键技术和装备研发滞后。从农作物秸秆的综合利用水平看，在技术规范方面，一些地区普遍存在着秸秆还田“还多少、多久还、怎么还”等技术标准和规范不明确的问题，实际操作中凭感觉、靠经验的现象比较普遍。在肥料化方面，秸秆生物腐熟技术效率低，腐熟过程中还存在养分丢失问题。大马力拖拉机、秸秆抛撒、深翻等专用配套设备普遍缺乏，配套性差，无法实施秸秆深翻还田和高效作业。在饲料化方面，秸秆揉搓、菌剂添加、包膜等一体化饲用收获设备供给能力严重不足。从畜禽粪污处理水平看，近年来，各地涌现出多种针对不同畜种、不同养殖规模的粪污处理模式，形式多样，但真正大面积推广的经济高效的处理模式不多，主要原因是技术模式不成熟、不完备，突出表现在污水难处理，沼气、沼渣、沼液利用技术工艺不配套，技术上的缺陷往往容易造成二次污染。
三是农户参与的积极性不高。许多农业生产者在农业废弃物资源化利用方面的意识及环保意识淡薄，往往只看重眼前利益，加之媒体的宣传力度不够，使得他们对农业废弃物资源化利用的认识程度不足，不愿意对废弃物资源进行深度利用，进而带来农业废弃物资源的大量浪费和环境的严重污染。一方面，农户对农业废弃物资源化利用相关政策的认知程度低，如在问卷调查中，农户对秸秆禁止焚烧政策的了解程度较低，完全不了解的占9.18%，比较不了解的占16.77%，一般了解的占48.3%，比较了解和非常了解的仅占25.75%，另一方面，资源化利用成本高，也是农民利用意愿不强、积极性不高的原因之一，相关调查测算，秸秆还田成本约为单季作物纯收入的9%—15%，离田成本约为15%—30%。
四是收储运体系不健全。特别是农作物秸秆收储运服务机制尚未健全，经纪人、合作社等服务组织发育不足，存在布局不合理，基础设施建设跟不上，加上秸秆集中收集时间短，离田手段落后，储存时间长，占用场地大，进一步增加了收储运成本。在问卷调查中，村庄周边有秸秆收购企业的只有13.07%，仅有7.68%的农户出售过农作物秸秆，出售价格为100—400元/吨。大部分秸秆收购地点到农户家地块的距离是10公里以上，约占全部调查农户的57.25%。购销商上门收购秸秆的也很少，约占7.68%。在选择焚烧处理农作物秸秆的原因中，“没有地方储存秸秆”、“无人收购”是较多的选择，分别占43.89%、27.63%。
二、国外农业废弃物资源化利用经验总结与借鉴
国外农业废弃物资源化利用方式并没有十全十美的模式，但是每一种模式都有其独特的亮点。这些国家起步较早，积累了一定的经验，形成了符合自身特点的循环农业发展模式，为我国农业废弃物的资源化利用和循环农业的发展提供了经验。表1对国外几个典型农业废弃物资源化利用模式进行了总结。
日本人口密度大、土地资源贫乏，在发展生态环保型可持续农业和种养结合型生态农业的过程中，将种养业废料用于复合加工和能源生产。瑞典、德国等西欧国家由于气候土壤条件较好，主要实行绿色生态农业模式，实施过程中农户自觉参与，政府重视并积极投入；在农作物废弃物处理方面，根据当地农业生产模式，充分利用现代技术，德国将农作物秸秆加工成饲料及肥料，瑞典利用垃圾为大约25万户家庭提供能源，为五分之一的集中供热系统提供能量。
三、农业废弃物资源化利用政策梳理
早在12世纪，南宋时期的著名学者朱熹就提出“天无弃物”的观点，是我国废弃物资源化利用思想的萌芽。近年来，我国政府高度重视农业废弃物的资源化利用问题，相关部门出台了诸多政策文件和法律法规（见表2）。
2015年，中央1号文件对“加强农业生态治理”作出专门部署，强调要开展秸秆、畜禽粪便资源化利用和农田残膜回收区域性示范。2015年初，农业部会同国家发改委等部门先后出台了《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018年）》和《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》，印发了《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，对农业废弃物资源化利用工作进行了一系列部署。这些政策的出台，一方面彰显了我国政府开展农业废弃物资源化利用的决心，另一方面也反映了摒弃农业废弃物的传统低效利用方式，促进农业废弃物的资源化利用，已成为我国现代农业发展亟待解决的重要问题之一。
（一）宏观政策规划阶段（1992—2009年）。1992年，国务院办公厅转发《农业部关于大力开发秸秆资源发展农区草食家畜的报告》，对秸秆资源的利用做出了具体的指示。1999年4月，国家六部委联合发布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》中，对秸秆禁烧政策给出了详细的禁烧办法和秸秆综合利用率的任务指标。
2001年，国家环境保护总局通过了《畜禽养殖污染防治管理办法》，确立了畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化和减量化的原则。该办法要求畜禽养殖场应采取将畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等方法进行综合利用，并且对那些用于直接还田利用的畜禽粪便，应当经处理达到规定的无害化标准，防止病菌传播。 2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》，要求对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用。该法明确要求，农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。这是我国第一次在法律的层面要求农业生产废物的资源化，但采取何种措施实现农业产废物资源化，该法并没有予以明确的规定。
2004年修订后的《固体废物污染环境防治法》增加了农业废弃物资源化综合利用的规定。该法规定：国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。此外，该法还要求各级地方人民政府应制定农村生活垃圾污染环境防治的地方性法规。
2006年，《中华人民共和国可再生能源法》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》的颁布，为秸秆综合利用提供了法律保障，推动了秸秆资源研究、利用与开发等方面工作的进展。但由于国家对秸秆收购没有保护价或补贴，当地政府无能力兑现奖励承诺。
2005年出台的《秸秆综合利用规划》，制定了2020年生物质发电、生物质固体成型燃料、沼气利用、非粮原料燃料乙醇、生物柴油等生物质能源的重点发展技术领域及分别达到的总量目标，为秸秆能源化利用制定了总体发展目标。2008年，国家发改委发布了《可再生能源中长期发展规划》，同年，国务院办公厅发布了《关于加快推进农作物秸秆综合利用意见的通知》。
2008年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《循环经济促进法》。该法对“循环经济”、“减量化”、“再利用”和“资源化”都进行了界定。该法认为，国家应鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废旧农膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。
这一阶段，相关部门对农业废弃物污染问题的解决经历了从“堵”到“疏”的认识过程。以农作物秸秆政策为例，政策指导思想由单一的秸秆禁烧，发展到促进秸秆综合利用，再发展到根据区域资源禀赋的差异，制定区域秸秆利用策略。
（二）具体政策与技术指标阶段（2010—2011年）。在秸秆综合利用政策方面，明确了引导秸秆利用方式的多元化发展，并给出了详细具体的技术类别和参数。2010年，国家六部委联合发布了《中国资源综合利用技术政策大纲》（2010年第14号公告），总结了农林废弃物、生活废弃物、养殖废弃物等23 项综合利用技术，尤其是可再生资源农作物秸秆的综合利用技术。2011年11月，《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》（发改环资[2011]2615 号）印发，提出基本建立较完善的秸秆田间处理、收储运体系，形成布局合理、多元利用的综合利用产业化格局，并提出了2015年重点发展的秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化和燃料化利用等产业的具体目标。2011年12月，发改委发布了《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》的通知（发改环资[2011]2919号）。《“十二五”资源综合利用指导意见》提出农林废物是重要的废弃物利用行业之一，要求建立秸秆收储运体系，推广秸秆肥料、饲料、基料、原料和燃料化利用，推进畜禽养殖废弃物的综合利用，将农作物秸秆的利用作为实施资源综合利用的重点工程之一。
在禽畜粪便利用方面，2010年3月，农业部发布《农业部关于加快推进畜禽标准化规模养殖的意见》，提出了具体发展目标：对2015年畜禽规模养殖比重、标准化规模养殖比重、排泄物的达标排放或资源化利用做了详细规定，要求各地按照《关于促进规模化畜禽养殖用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）和《草原法》的有关规定，在畜禽标准化生产建设在场址布局、栏舍建设、生产设施配备、卫生防疫、粪污处理等方面严格执行相关的法律法规和标准，达到畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、粪污处理无害化和监管常态化等“六化”目标。对畜禽养殖污染的无害化处理和畜禽养殖标准化示范创建活动给予政策、资金的倾斜，重点扶持落实好标准化规模养殖场（小区）建设和大中型沼气建设等项目，以提高畜禽粪污集约化处理和利用能力。
2011年9月，农业部发布《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》，提出要推进农作物秸秆畜禽粪便等农业废弃物无害化处理和资源化利用，并通过农村清洁工程推进农村有机废弃物处理利用和无机废弃物收集转运；要建设畜禽标准化规模养殖场（小区），重点加强养殖场（小区）的畜禽舍标准化改造和养殖废弃物处理利用设施建设；要因地制宜开展农业废弃物循环利用，重点实施农村沼气、农村清洁和秸秆能源化利用等工程。在“十二五”规划的引导下，沼气等能源化利用模式是政策主推的农业废弃物利用模式。2011年11月，《绿色能源示范县建设补助资金管理暂行办法》、《绿色能源示范县建设管理办法》和《绿色能源示范县建设技术管理暂行办法》，对绿色能源示范县沼气集中供气、生物质气化、生物质成型等工程建设的范围、资格、方针、工程技术规范、技术支持服务体系网络建设等方面做了详细具体的规定。
2011年12月，农业部发布《农业部关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》，指出“十二五”期间农业和农村节能减排的努力方向，要求积极防治农业面源污染，主要包括推广畜禽生态养殖技术、适度规模养殖、畜禽养殖排泄物治理、规模化养殖场或养殖小区养殖企业（户）粪污处理利用设施建设及补贴；大力推进农村废弃物资源化利用，重点在农村沼气、大中型沼气集中供气、农村清洁等工程的建设和沼气高值利用等方面；同时，大力推广秸秆的还田、肥料化、能源化、饲料化和基料化等方式的综合利用。 （三）综合政策阶段（2012年至今）。2012年11月，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，提出发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化，为农业可持续发展指明了方向。2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，全面促进资源节约利用，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。2015年10月，党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，把“绿色发展”作为五大发展理念之一，强调农业生态环境保护与治理。
2013年，国家发改委要求杜绝秸秆露天焚烧造成的资源浪费和环境污染问题，推动秸秆综合利用规模化、产业化发展，强调在禁烧的同时进行农机补贴和技术支持。2014年11月，国家发改委、农业部印发《秸秆综合利用技术目录（2014）》，指导各地推广实用成熟的秸秆综合利用技术，推动秸秆综合利用产业化发展。2015年11月，国家发改委、财政部、农业部、环境保护部要求通过推动产业化发展拓宽秸秆利用渠道，推行秸秆机械化还田作业和留茬高度等标准，促进秸秆就地还田或应收尽收；积极扶持秸秆收储运服务组织发展，建立规范的秸秆储存场所，促进秸秆后续利用；支持秸秆代木、纤维原料、清洁制浆、生物质能、商品有机肥等新技术的产业化发展，完善配套产业及下游产品开发，延伸秸秆综合利用产业链。
2014年1月1日施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》赋予农牧部门“畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务”的职责，明确了一系列畜禽养殖废弃物综合利用政策扶持和激励引导措施。2014年5月，国务院办公厅印发《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，进一步硬化节能减排降碳指标、量化任务、强化措施。
2015年2月，农业部发布《关于扎实做好2015年农业农村经济工作的意见》，指出要认真实施《全国农业可持续发展规划》和《农业环境突出问题治理总体规划》，大力发展农业循环经济，开展秸秆、畜禽粪便资源化利用和农田残膜回收区域性示范，推动落实相关财税政策，开展病虫害绿色防控和农药废弃物回收补贴试点。2015年4月，农业部印发《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》（农科教发[2015] 1号），提出打好农业面源污染防治攻坚战的工作目标是实现“一控两减三基本”，其中，“三基本”即畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用。2015年5月，《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》提出到2020年国家现代农业示范区和粮食主产县基本实现区域内农业资源循环利用，到2030年全国基本实现农业废弃物趋零排放。
四、农业废弃物资源化利用的政策设计
根据《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》和相关部门的要求，农业废弃物资源化利用的总体目标是：到2020年，全国秸秆综合利用率达到85%以上，当季农膜回收和综合利用率达到80%以上，养殖废弃物综合利用率达到75%以上，75%以上的规模畜禽养殖场（区）配套建设废弃物贮存处理利用设施；到2030年，农业主产区农作物秸秆得到全面利用，农业主产区农膜和农药包装废弃物实现基本回收利用，养殖废弃物综合利用率达到90%以上，规模化养殖场畜禽粪污基本资源化利用，实现生态消纳或达标排放。
为实现上述目标，需要加强顶层设计和政策创设，建立更加完善的农业废弃物资源化利用的政策体系。
1.强化政策扶持力度，建立长效机制。梳理现有法律法规、政策，统筹考虑、综合施策，促进各种政策措施协调配套。把已有的农作物秸秆综合利用、秸秆还田、标准化规模养殖、农村沼气等项目和政策结合起来，配套实施、协同推进。在政策制定与实施过程中，不仅要关注短期目标，更要兼顾长期目标，探索建立农业废弃物资源化利用的长效机制。
具体而言，对于农作物秸秆的资源化利用，重点要加强六个方面的政策创设力度：一是在落实好现有秸秆综合利用政策的基础上，进一步加大示范和政策引导力度，大力开展秸秆还田和秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化和能源化利用；二是研究出台对以秸秆为原料的沼气、沼渣沼液、饲料、成型燃料、生物炭、电力等终端产品的补贴制度；三是研究出台秸秆初加工用电享受农用电价格、收储用地纳入农用地管理、扩大税收优惠范围、信贷扶持等政策措施；四是加大农机购置补贴支持力度，对秸秆综合利用亟须的农机装备尽量做到应补尽补，同时要加大对新型机具的支持力度，积极争取秸秆还田和农机作业补贴；五是切实抓好秸秆饲料化利用，在发展草牧业和开展粮改饲试点方面出台扶持政策，推进农作物秸秆和籽实的全株利用；六是探索建立秸秆综合利用绩效奖补机制，依据秸秆综合利用率年度增幅等指标，对相关地区给予财政奖补。
对于畜禽粪便的资源化利用，一是要探索通过基础设施建设、财政补贴、金融扶持等手段，支持养殖场户开展畜禽粪污综合利用；二是要加大畜禽粪污处理设施设备的农机购置补贴力度，提高畜禽粪污处理利用的设施化水平；三是要推动建立有机肥生产和使用补贴制度，激励引导农民使用有机肥，既能解决畜禽粪污的出路问题，又能提升耕地有机质含量。
对于废旧农膜的资源化利用，一是要加大旱作农业技术补助资金支持；二是对加厚地膜的使用和回收加工利用给予补贴，扩大新标准地膜推广的补贴试点范围；三是要扶持农膜回收网点和废旧农膜加工能力建设，逐步健全回收加工网络，创新农膜回收与再利用机制。
2.加大投入力度，健全利益联结机制。
一是要逐步探索建立中央、地方、经营主体、农户等多方筹资机制。农业废弃物的资源化利用具有公益性特征，成本高、投入大，不能让单个主体完全承担相应的成本。要深入研究总结农业废弃物资源化利用的路径，尊重市场规律，遵照有关法律法规，厘清政府、企业、农户等主体各自应承担的责任，形成多元化的筹资机制。具体而言，对于废弃物处理设施（有机肥加工厂、沼气池、集粪池等）建设、资源化产品标准制定等基础性、公益性事项，各级政府应大力支持；对于农作物秸秆还田、饲料化、基料化利用可继续采用政府补贴方式鼓励农户利用；对于资源化产品（有机肥、沼气等）的使用则采用政府补贴的方式鼓励农户使用。对于资源化产品的生产等经营性事项可以由企业按照市场规则承担，引导和鼓励工商企业投资农业废弃物利用产业，带动农业废弃物资源化利用的产业化发展，通过构建利益共同体，实现利润共享、风险共担。 二是创新投入方式，引导社会资本。综合运用财税、信贷等政策手段，调节和影响农业投资主体的经营行为，建立自觉节约资源和保护环境的激励机制，构建政府推动、市场驱动和公众参与相结合的农业废弃物资源化利用长效机制。在秸秆还田离田、收储利用体系建设方面，可由政府安排专项资金，引导社会和企业自筹资金，用于秸秆收贮运技术和设备的研发、设施购置、体系建设和示范点项目的建设，加快建立秸秆收储运输市场化机制，降低收储运输成本。在畜禽粪污综合利用方面，积极探索采取PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私营合作制），建立专业化生产、公司化运营的畜禽粪污集中处理中心，引导社会资本参与粪污综合利用。
三是建立开发性金融支持平台，强化资本市场化运营。积极与银行等金融机构合作，按照风险可控、商业可持续原则，遴选技术成熟、规模较大、产业化程度高、实现商业化运作的企业，给予信贷支持，扶持培育农业废弃物综合利用的龙头企业。探索建立全国性的秸秆综合利用产业基金，吸引社会资本，促进技术研发、产业化商业模式创新，支持“高、新、智、特”的秸秆利用项目和企业，引领秸秆综合利用行业发展。通过推动产业化发展拓宽农业废弃物利用渠道，完善配套产业及下游产品开发，延伸农业废弃物综合利用产业链。
3.强化科技支撑，提高利用水平。科学技术是第一生产力，农业废弃物资源化利用的发展离不开科技的支撑。在秸秆利用技术方面，一是要针对秸秆综合利用科技创新与设施装备滞后的实际，加强对关键技术、关键设施装备的研发，取得重要突破。二是要引进消化一批适合我国国情的国外先进技术和装备，提升秸秆综合利用的产业化水平和升值空间。三是要创新研发一批秸秆综合利用产业链中的通用型和实用性技术装备，着力提高秸秆综合利用集成技术、工艺和装备水平。四是要科学制定一批秸秆还田、收储运、肥料、饲料和基料等相关技术规范和标准，逐步建立秸秆综合利用产品标准以及质量检测体系。五是要培养集聚一批秸秆综合利用的技术骨干和推广人员，为秸秆综合利用技术指导、装备研发、标准制定、科学管理提供人才和智力支持。六是要转化推广一批适合不同区域的秸秆综合利用的成熟技术和设施装备，鼓励开展多种形式的产学研合作，构建各具特色的秸秆综合利用产业技术和模式，提高秸秆综合利用的经济效益。
在粪污处理技术方面，一是要支持开展标准化规模养殖场改造，推广干清粪方式和节水工艺，推进畜禽清洁养殖，实行固液分离、雨污分离，最大限度减少粪污特别是污水产生量，降低后端粪污综合利用难度。二是要支持规模养殖场配套建设粪污无害化处理和综合利用设施，加快研发畜禽粪污肥料化、能源化利用技术，推广投资少、处理效果好、运行费用低的畜禽粪污综合利用模式。三是积极探索养殖废水深度处理、安全回用技术，节约养殖用水量。四是要加强典型示范，提高有机肥使用的积极性，推行种养结合、循环利用。
在农膜回收利用技术方面，一是要加快地膜标准修订，严格规定地膜厚度和拉伸强度，严禁生产和使用不符合标准的地膜，从源头保证农田残膜可回收。二是要加快生态友好型可降解地膜及地膜残留捡拾与加工机械的研发，建立健全可降解地膜评估评价体系。三是通过立法来提高地膜质量标准、提高回收率，加强地膜应用的全过程监督管理。四是要加快地膜处理相关技术研发与推广。
4.开展试点示范，探索成熟模式。我国地域辽阔，农业自然资源状况和生产力水平差异很大，各地区发展农业废弃物资源化利用要坚持因地制宜的原则，根据当地的资源禀赋条件、生产传统、农民的可接受程度等因素，确定自己的发展模式，不能强求一律。要以试点示范为引领和抓手，加快已有技术集成和体系的配套完善，总结探索可持续、可复制、可推广的成熟模式。
一是加强示范和政策引导，加大秸秆深翻还田、秸秆炭化还田改土、秸秆生物腐熟还田、秸秆生物燃油和航空燃料、以村为单位的成型燃料代煤并配套智能炉具等方面试点，切实解决技术瓶颈和商业模式的问题。在大气污染重点区域，启动秸秆综合利用示范县建设，从根本上解决秸秆露天焚烧问题。
二是因地制宜推广畜禽粪污综合利用技术模式，探索规模养殖粪污的第三方治理、PPP模式等新机制，继续实施畜禽粪污资源化利用试点项目，积极争取扩大项目实施区域，围绕生猪、奶牛等主要畜种，加强典型示范引导，总结推广一批可复制的商业化畜禽粪污综合利用模式。在畜禽养殖优势省区，以县为单位建设一批规模化畜禽养殖场废弃物处理与资源化利用示范点、养殖密集区畜禽粪污处理和有机肥生产设施。
三是在农膜覆盖量大、残膜问题突出的地区，加快推广使用加厚地膜和可降解农膜，集成示范推广农田残膜捡拾、回收相关技术，建设废旧地膜回收网点和再利用加工厂，建设一批农田残膜回收与再利用示范县。持续做好农用地膜清洁生产试点示范项目，充分总结推广各地的好经验好做法，加强试点示范引领。
5.加大宣传力度， 引导公众参与。加强舆论引导，广泛宣传农业废弃物资源化利用的法律法规、政策措施、实用技术等。通过多渠道、多形式的宣传方式，鼓励公众积极参与，营造良好的社会氛围。要把宣传农业废弃物资源化利用的重要意义和相关常用知识结合起来，在宣传教育中普及农业环境保护、生态农业发展、农村资源综合利用的科学与法律知识，比如介绍农业废弃物如何利用、宣传农作物秸秆和沼气综合利用的相关知识、介绍农家生态系统内物质间的关联等，增强农民合理利用资源、保护环境的意识和责任感，让农民认识到农业废弃物资源化利用的必要性和有效性，提高农民发展生态循环农业的自觉性。
充分利用报纸、广播、电视、新媒体等途径，宣传循环经济和资源节约型社会，引导社会公众保护生态环境，培养绿色生活方式，促进形成绿色生产和消费方式。培养全社会参与发展农业循环经济的意识，将“绿色化”、“减量化”、“再利用”、“资源化”等理念运用到农业生产和日常生活之中。
（作者单位：农业部农村经济研究中心）
责任编辑：洪峰