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作者简介：徐小琪，辽宁营口市人，南开大学法学院本科生，研究方向：法学理论。
南开大学，天津 300071
【摘要】我国正处在环境敏感时期，群体性事件屡屡发生。本文以四川省什邡PX事件为切入点，试分析现行环评制度中的缺失与内在冲突。
【关键词】公众参与；项目环评；规划环评
2012年11月12日，环保部部长在回应启东问题、厦门PX事件、宁波PX事件等环境群体性事件时表示，中国经济社会事业大为发展，在环境方面正处在敏感时期①。纵观我国近年来的环境群体性事件，环境影响评价制度于其中扮演着举足轻重的角色。本文即以四川省什邡事件为视点，对我国现行的环评制度加以剖析。
一、环评中信息公开与公众参与的缺位
对于四川宏达股份有限公司高达104亿元的“钼铜多金属资源深加工综合利用项目”，自2011年5月项目向社会公示征求意见，到2012年6月钼铜项目开工典礼前后②，民众于一年多的时间内处于严重的程序下的不知情状态。据什邡市政府新闻办公室的通报称，开工典礼前后，民众获取信息并发表议论的途径主要为百度贴吧、QQ群等网络手段③，造成了严重的信息不对称的后果。事实上，什邡钼铜项目存在的问题④，正是我国环评制度中信息公开、公众参与缺失问题的真实写照：
（一）公示的信息内容有限
《环境影响评价公众参与暂行办法》第11条规定，建设单位或其委托的环评机构，可以采取包括在特定场所提供环境影响报告书的简本在内的一种或者多种方式，公开便于公众理解的环评报告书的简本。据此，钼铜项目公示的环评报告并不是完整的版本，重要的数据均未加以披露，导致民众对报告的准确性产生极大怀疑，进而发表一些偏激的言论与观点。
（二）公示信息的可获取性差
《暂行办法》第10条规定，建设单位或者其委托的环评机构，可以采取包括在建设项目所在地的公共媒体上发布公告在内的任何一种方式发布信息公告。这项较为宽松的规定为建设单位及环评机构隐瞒环境信息、虚置公众参与大开方便之门——钼铜项目的环评报告仅公示在什邡市人民政府政务服务中心网站的二级子目录下，该做法虽在形式上符合了法定要求，但在事实上却很难起到公示告知的重要作用，违背了立法的初衷。
（三）公众的参与方式不明确
《暂行办法》第12条规定，建设单位或者其委托的环评机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。如此概括性的规定，缺乏具体的适用条件，给建设单位、环评机构留下了巨大的可操作空間⑤。宏达公司称，该项目曾对洛水镇渔江村等地的村民发放过《环境影响评价意见表》，完成了征询民意的程序，但民众无不对该调查的全面性与代表性提出质疑。
由上可知，我国环评制度中信息公开与公众参与的规定存在着立法上笼统、实践上恣意的问题。在我国环境敏感时期的大背景下，若没有一种合法的、畅通的渠道来实现民众的利益表达，民众便只能诉诸于不利于社会稳定的群体性活动，或采取更急极端的行动取向⑥。
二、项目环评与规划环评的尴尬处境
（一）项目环评的是与非
2012年7月3日，什邡市政府在面对突发的群体性事件及巨大的舆论压力下，未经任何程序，决定对已获得合法审批的钼铜项目立刻停建⑦。这看似是民意的胜利，实则是法律人与环评制度的悲哀。建设项目开工与否的决定性因素，应取决于相关环评的审查结果，而非当地政府一拍大腿所做出的决定。根据我国《环评法》的规定，项目只有在违反相关环评规定的情形下，才能由国家环保部门责令其停止建设。显然，什邡政府的决定背离了建设项目环评制度，违背了法定程序。
事实上，什邡市政府的行为更折射出实践中环评程序流于形式的问题。如北京市海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目、厦门市海沧PX项目、上海磁悬浮列车项目，均存在着选址不当的问题，但却都顺利地获得了环保部门的批准⑧。由于环评机构的意见易于被出资方的建设单位左右、环评审批过程中权力寻租现象屡屡发生，环评审批通过率非常之高，而环评的质量则相对较差⑨。由此导致了环评的公信力严重受损，其结果的准确性屡屡遭到质疑，纵使是建设项目已通过合法审批也仍旧无法使民众信服。
（二）规划环评的局限
2007年厦门PX事件中，厦门市政府委托中国环境科学院进行了厦门市城市总体规划环评，因环评的结论为厦门市城市布局存在冲突⑩，故而做出停止项目建设的决定。然而，反观亦是“影响重大公众利益”的宏达项目，什邡市政府未进行任何区域总体规划环评，未曾将钼铜项目的建设置于宏观规划层面加以考量。这无疑折射出规划环评之重要性与其具体适用范围之局限性的内在冲突。
根据《规划环评条例》第二条，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的专项规划应当进行环境影响评价。而《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》则进一步地对于“一地”、“三域”、“十个专项”进行了具体的规范。然而，规划环评终究局限于政府自身组织编制的规划，这为行政机关留下了巨大的任意作为的空间。什邡事件中，宏达钼铜项目作为投资104亿的四川十二五重点项目，势必会对什邡市工业布局、区域规划乃至城市整体环境状况产生重大影响，因此，将涉及重大公益的建设项目纳入城市总体区域规划环评是极为必要的，规划环评的大范围性与高水平性更利于解决具体项目层次上的、长期性、区域性的环境问题，实现宏观层面的可持续发展。
注 释：
①新华网2012-11-12《环保部回应宁波PX群体事件：环境问题处敏感期》.
②新浪新闻中心《新观察》第75期《“什邡事件”全解构》.
③《东方早报》2012-07-03《什邡钼铜项目遭环保质疑停工》.
④《财经》杂志2012-7-16《什邡钼铜项目环评报告曾获奖 忽视民意被迫关停》.
⑤《环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书（1979—2010）》汪劲主编.
⑥王丈祥.建立底层社会的利益表达机制.
⑦《七星说法》第三十六期《如何将群体性事件转变为法律事件》.
⑧李禾.城市重大建设项目为何被频频叫停？
⑨同注5.
⑩新华网2007-12-13《关于厦门PX项目环评报告的几点说明》.
南开大学，天津 300071
【摘要】我国正处在环境敏感时期，群体性事件屡屡发生。本文以四川省什邡PX事件为切入点，试分析现行环评制度中的缺失与内在冲突。
【关键词】公众参与；项目环评；规划环评
2012年11月12日，环保部部长在回应启东问题、厦门PX事件、宁波PX事件等环境群体性事件时表示，中国经济社会事业大为发展，在环境方面正处在敏感时期①。纵观我国近年来的环境群体性事件，环境影响评价制度于其中扮演着举足轻重的角色。本文即以四川省什邡事件为视点，对我国现行的环评制度加以剖析。
一、环评中信息公开与公众参与的缺位
对于四川宏达股份有限公司高达104亿元的“钼铜多金属资源深加工综合利用项目”，自2011年5月项目向社会公示征求意见，到2012年6月钼铜项目开工典礼前后②，民众于一年多的时间内处于严重的程序下的不知情状态。据什邡市政府新闻办公室的通报称，开工典礼前后，民众获取信息并发表议论的途径主要为百度贴吧、QQ群等网络手段③，造成了严重的信息不对称的后果。事实上，什邡钼铜项目存在的问题④，正是我国环评制度中信息公开、公众参与缺失问题的真实写照：
（一）公示的信息内容有限
《环境影响评价公众参与暂行办法》第11条规定，建设单位或其委托的环评机构，可以采取包括在特定场所提供环境影响报告书的简本在内的一种或者多种方式，公开便于公众理解的环评报告书的简本。据此，钼铜项目公示的环评报告并不是完整的版本，重要的数据均未加以披露，导致民众对报告的准确性产生极大怀疑，进而发表一些偏激的言论与观点。
（二）公示信息的可获取性差
《暂行办法》第10条规定，建设单位或者其委托的环评机构，可以采取包括在建设项目所在地的公共媒体上发布公告在内的任何一种方式发布信息公告。这项较为宽松的规定为建设单位及环评机构隐瞒环境信息、虚置公众参与大开方便之门——钼铜项目的环评报告仅公示在什邡市人民政府政务服务中心网站的二级子目录下，该做法虽在形式上符合了法定要求，但在事实上却很难起到公示告知的重要作用，违背了立法的初衷。
（三）公众的参与方式不明确
《暂行办法》第12条规定，建设单位或者其委托的环评机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。如此概括性的规定，缺乏具体的适用条件，给建设单位、环评机构留下了巨大的可操作空間⑤。宏达公司称，该项目曾对洛水镇渔江村等地的村民发放过《环境影响评价意见表》，完成了征询民意的程序，但民众无不对该调查的全面性与代表性提出质疑。
由上可知，我国环评制度中信息公开与公众参与的规定存在着立法上笼统、实践上恣意的问题。在我国环境敏感时期的大背景下，若没有一种合法的、畅通的渠道来实现民众的利益表达，民众便只能诉诸于不利于社会稳定的群体性活动，或采取更急极端的行动取向⑥。
二、项目环评与规划环评的尴尬处境
（一）项目环评的是与非
2012年7月3日，什邡市政府在面对突发的群体性事件及巨大的舆论压力下，未经任何程序，决定对已获得合法审批的钼铜项目立刻停建⑦。这看似是民意的胜利，实则是法律人与环评制度的悲哀。建设项目开工与否的决定性因素，应取决于相关环评的审查结果，而非当地政府一拍大腿所做出的决定。根据我国《环评法》的规定，项目只有在违反相关环评规定的情形下，才能由国家环保部门责令其停止建设。显然，什邡政府的决定背离了建设项目环评制度，违背了法定程序。
事实上，什邡市政府的行为更折射出实践中环评程序流于形式的问题。如北京市海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目、厦门市海沧PX项目、上海磁悬浮列车项目，均存在着选址不当的问题，但却都顺利地获得了环保部门的批准⑧。由于环评机构的意见易于被出资方的建设单位左右、环评审批过程中权力寻租现象屡屡发生，环评审批通过率非常之高，而环评的质量则相对较差⑨。由此导致了环评的公信力严重受损，其结果的准确性屡屡遭到质疑，纵使是建设项目已通过合法审批也仍旧无法使民众信服。
（二）规划环评的局限
2007年厦门PX事件中，厦门市政府委托中国环境科学院进行了厦门市城市总体规划环评，因环评的结论为厦门市城市布局存在冲突⑩，故而做出停止项目建设的决定。然而，反观亦是“影响重大公众利益”的宏达项目，什邡市政府未进行任何区域总体规划环评，未曾将钼铜项目的建设置于宏观规划层面加以考量。这无疑折射出规划环评之重要性与其具体适用范围之局限性的内在冲突。
根据《规划环评条例》第二条，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的专项规划应当进行环境影响评价。而《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》则进一步地对于“一地”、“三域”、“十个专项”进行了具体的规范。然而，规划环评终究局限于政府自身组织编制的规划，这为行政机关留下了巨大的任意作为的空间。什邡事件中，宏达钼铜项目作为投资104亿的四川十二五重点项目，势必会对什邡市工业布局、区域规划乃至城市整体环境状况产生重大影响，因此，将涉及重大公益的建设项目纳入城市总体区域规划环评是极为必要的，规划环评的大范围性与高水平性更利于解决具体项目层次上的、长期性、区域性的环境问题，实现宏观层面的可持续发展。
注 释：
①新华网2012-11-12《环保部回应宁波PX群体事件：环境问题处敏感期》.
②新浪新闻中心《新观察》第75期《“什邡事件”全解构》.
③《东方早报》2012-07-03《什邡钼铜项目遭环保质疑停工》.
④《财经》杂志2012-7-16《什邡钼铜项目环评报告曾获奖 忽视民意被迫关停》.
⑤《环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书（1979—2010）》汪劲主编.
⑥王丈祥.建立底层社会的利益表达机制.
⑦《七星说法》第三十六期《如何将群体性事件转变为法律事件》.
⑧李禾.城市重大建设项目为何被频频叫停？
⑨同注5.
⑩新华网2007-12-13《关于厦门PX项目环评报告的几点说明》.