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过去十年以单纯经济增长拉动就业取得极大成效，但现在面临挑战
今年就业工作面临前所未有的压力，其中原因之一即是高校毕业生数量达历史新高
在通胀加剧和经济增速放缓双重阴影笼罩下，近几个月来，舆论对今后就业形势的忧虑逐渐升温。
7月7日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在一次内部视频会议上坦言，今年就业工作面临前所未有的压力。
压力主要来自五个方面：一是高校毕业生数量达历史新高；二是今年连续自然灾害造成企业停产、停业和个体工商户歇业，由此出现大批失业人员；三是国有企业政策性关闭破产和完成今年节能减排、淘汰落后产能目标，需要安置大批职工；四是劳动力素质与岗位不适应矛盾突出，劳动者就业难和部分地区招工难并存；五是影响经济发展的不确定性因素增多，拉动就业增长，创造更多就业岗位面临更大难度。
这是近两年来，主管部门官员对就业形势发表的最为严峻的判断。
不少专家、学者对《财经》记者表达了类似的担忧。在他们看来，最直接的影响有可能来自经济增长速度的减缓。同时，人民币升值导致出口不畅、企业开工不足，通胀和《劳动合同法》的实施令企业成本上升，加之自然灾害频发，必然要影响就业形势。
当然，从统计数字看，这种担忧到目前为止尚未成为现实。《财经》记者了解到，今年上半年城镇登记失业率为4.05％，虽然比一季度4％的城镇登记失业率有所增加，但总体并不算高。
从人力资源和社会保障部公布的另一组数字看，今年上半年，全国累计实现城镇新增就业岗位达640万个，为全年目标任务的64％，已经提前完成了半年任务。
但随着对未来经济增长减缓甚至“刹车”的强烈预期，忧虑的情绪在蔓延。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉说：“我本来预计今年就业形势应该是最好的一年。但宏观经济带来了不良影响，今年整体情况比较严峻。”
一些有关政府部门官员则向《财经》记者表示，目前的统计数字和去年相比基本持平。由于宏观经济形势对就业的影响相对滞后，现在对下半年就业形势还不好做出准确判断，但预计会比较紧迫。人力资源和社会保障部有关人士也透露，目前正密切跟踪有关投资规模的数据。
就业形势是否将出现“拐点”，目前尚不得而知。然而，在目前的宏观经济形势下，以强劲经济增长来拉动就业的决策路径，或许正面临巨大挑战。
积极就业政策得失
其实，从人力资源长期供需情况看，作为人口大国，中国的就业形势一直不让人乐观。
劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要预测，到2010年，中国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而从需求情况看，劳动力就业岗位预计只能新增4000万个，劳动力供求缺口高达1000万个左右。
回溯上世纪80年代，中国逐步进行了劳动就业领域的市场化改革，就业不再延续计划经济时代的统包统配模式。几乎从那时起，人力资源供大于求的总体情况就开始凸显。至上世纪90年代中期，中国开始国企改革，又导致大量企业职工下岗失业。
市场经济体系下就业政策的建立也始于此。为分流庞大的“下岗”人群，开始探讨并逐步实施积极的就业政策。但最初的政策着力点，主要在于为下岗或失业职工创造再就业机会。至2002年9月，国务院召开改革开放以来规格最高的再就业工作会议，将以往零散的政策系统化，并下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，推出一系列促进就业的再就业新政，由此正式确立中国积极就业政策的基本框架。
具体而言，这一政策框架包括五大支柱。首要内容为提高经济增长对就业拉动能力的宏观经济政策，即以经济增长拉动劳动力需求持续增长，增加就业岗位；其余内容包括提供就业优惠政策、强化就业服务和职业培训、建立失业预警制度、对下岗再就业人员实施社会保障政策等。
到目前为止，这一政策思路发挥了重要作用。政策实施以后的几年，恰是中国经济保持超高速增长的几年。高增长必然带动就业岗位的增加。原劳动和社会保障部统计数据表明，自2003年以来，中国的城镇登记失业率已连续几年呈下降趋势。
不可否认，这些令人乐观的数字很大程度上受益于经济的增长。实际上，就业岗位连年增加的背后，是就业增长无法与经济增长同步的事实。近几年，中国GDP增速高达10％左右，就业增长率却一直在4％以下徘徊。
数据表明，经济增长对就业的拉动作用在逐步下降。比较而言，“九五”期间中国GDP年均增长8.6％，年均增加就业人数804万人；“十五”期间GDP年均增长9.5％，年均增加就业人数只有748万人，比“九五”时期少56万人。
就业弹性系数也呈下降趋势。经济每增长1个百分点带动的就业增加量，由“九五”时期的94万人，减少到“十五”时期的80万人。其中，2005年就业弹性系数仅为0.08，经济每增长1个百分点带动的就业增加量只有63万人。
个中原因，很大程度在于增长方式本身。蔡昉等学者均指出，这是因为中国1998年以来实施的扩张性财政和货币政策，虽然显著拉动了经济增长，但其引导的投资方向，主要是资本密集度高的行业。这些行业的就业吸纳能力实际上相对较低。
原则上，决策层已有共识，将扩大就业作为优先目标。但政策实施过程中，不同地区、不同部门条块分割，各自为政，把GDP和财政收入视为第一要务的政治文化，常与就业最大化原则背道而驰。 由此看来，即便没有通胀和增长放缓的双重煎熬，既有就业政策及其执行体系也已经走到了反思和调整的十字路口。
着力劳动力市场建设
积极就业政策效果渐弱，还与中国就业领域市场建设滞后之间存在因果关系。在目前宏观经济形势下，解决就业问题不应再过于依赖高速增长，而应致力于改善劳动力市场的功能，完善政策并有效落实，政府对此应有所作为。
一个显而易见的例子是，中国到目前为止，仍没有公开发布与国际接轨的调查失业率数据。按照国际标准来衡量，中国的真实失业率到底有多高，一直成谜。官方公布的城镇登记失业率，仅把那些到就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，真实失业率因此有可能被大大低估，难以作为决策的可靠依据。而有关信息披露的真实和权威性，无疑是一个完善人力市场的基本要素。
其实，近年来决策层在市场建设和制度完善的领域已做出不少重要的努力。去年此时，《就业促进法》获得人大常委会通过。该法律规定了政府、企业和社会促进就业的责任，这意味着中国劳动力市场的法律框架进一步健全。
继中共十六大提出“千方百计扩大就业”之后，十七大报告在第八章第二节进一步提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”。报告还较为细化地指出了落实这一思路的政策方向，即完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者。
对此，中央党校学者周天勇认为，以政府引导扶持和完善市场机制解决就业问题的思路虽然已经逐渐形成，但实践中仍然存在相当多的制度障碍有待化解。
例如，从创业的角度看，目前的工商登记制度过于严苛，一些就业和创业因注册障碍而受到巨大约束；个体工商和中小企业的税费负担也相对沉重，优惠政策很难落实到位。
更重要的是，中国在创业方面的融资环境远未成熟，创业者往往很难从稳定可靠的渠道获得资金支持。虽然在各地政府推动下，部分金融机构也陆续推出一些有针对性的小额信贷，但实施范围极其有限，限制条件也非常繁杂。
此外，户籍政策和社保政策的局限也客观上无助于创业环境的改善。周天勇表示，应尽快将此政策转化为可操作的措施。
国家发改委经济社会发展研究所所长、中国劳动协会副秘书长杨宜勇则指出，应深化体制改革，促进城乡劳动力市场一体化；应拆除妨碍劳动力流动“制度性藩篱”，令全国劳动力得以合理流动和自主择业，让劳动力市场成为资源配置的基础和主要手段。
他还表示，为更好协调就业政策的制定和实施，还应借鉴西方经验，完善政府、雇主和工人的三方协商机制，全面促进就业。
在产业政策方面，上海社科院副院长左学金则指出，由于人民币升值，国内物价上涨，劳动力成本上升，部分制造业企业遇到了困难。少数企业倒闭，可能对就业带来影响。随着制造业增长趋缓，应着重通过发展服务业，特别是通过城镇化来带动就业。
他分析说，目前就业最重要的渠道是作为第三产业的服务业，而不是作为第二产业的制造业，这个趋势越来越明显。多年以来，第二产业就业人数呈下降趋势，第三产业是就业主要渠道。
他还表示，未来就业政策的方向应当是通过城市化带动就业，让农民进城，在城市中创造更多服务业的就业机会，因此通过工业化来带动就业的想法要改变。
今年2月发布的《国务院关于做好促进就业工作的通知》，是自2002年以来第三份以国务院名义发布的阐明政府就业政策的文件。随着以往下岗职工再就业遗留问题基本解决，与前两份文件所不同的是，这一文件的重点已转向“建立促进就业的长效机制”。
人力资源和社会保障部劳动科学研究所副所长郑东亮指出，2002年以来，政府已经实施了一系列积极的就业政策，但这些政策主要是针对下岗失业人员的，目标人群具有排他性。而就业问题是长期而普遍的，需要将这些政策“普惠化”，要采取长期而相对稳定的法制措施，延续和深化这些政策。
事实上，从具体措施看，该文件提出了若干比较实际的内容。例如，减免登记失业人员和残疾人进行个体经营的有关行政事业性收费，提高小额贷款额度和贷款范围，对各类失业人员职业技能培训发放政府补贴等。
这些政策能否真正见效，除有赖于各级财政支持及时到位，还有赖于各地政府的有效落实。■
今年就业工作面临前所未有的压力，其中原因之一即是高校毕业生数量达历史新高
在通胀加剧和经济增速放缓双重阴影笼罩下，近几个月来，舆论对今后就业形势的忧虑逐渐升温。
7月7日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在一次内部视频会议上坦言，今年就业工作面临前所未有的压力。
压力主要来自五个方面：一是高校毕业生数量达历史新高；二是今年连续自然灾害造成企业停产、停业和个体工商户歇业，由此出现大批失业人员；三是国有企业政策性关闭破产和完成今年节能减排、淘汰落后产能目标，需要安置大批职工；四是劳动力素质与岗位不适应矛盾突出，劳动者就业难和部分地区招工难并存；五是影响经济发展的不确定性因素增多，拉动就业增长，创造更多就业岗位面临更大难度。
这是近两年来，主管部门官员对就业形势发表的最为严峻的判断。
不少专家、学者对《财经》记者表达了类似的担忧。在他们看来，最直接的影响有可能来自经济增长速度的减缓。同时，人民币升值导致出口不畅、企业开工不足，通胀和《劳动合同法》的实施令企业成本上升，加之自然灾害频发，必然要影响就业形势。
当然，从统计数字看，这种担忧到目前为止尚未成为现实。《财经》记者了解到，今年上半年城镇登记失业率为4.05％，虽然比一季度4％的城镇登记失业率有所增加，但总体并不算高。
从人力资源和社会保障部公布的另一组数字看，今年上半年，全国累计实现城镇新增就业岗位达640万个，为全年目标任务的64％，已经提前完成了半年任务。
但随着对未来经济增长减缓甚至“刹车”的强烈预期，忧虑的情绪在蔓延。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉说：“我本来预计今年就业形势应该是最好的一年。但宏观经济带来了不良影响，今年整体情况比较严峻。”
一些有关政府部门官员则向《财经》记者表示，目前的统计数字和去年相比基本持平。由于宏观经济形势对就业的影响相对滞后，现在对下半年就业形势还不好做出准确判断，但预计会比较紧迫。人力资源和社会保障部有关人士也透露，目前正密切跟踪有关投资规模的数据。
就业形势是否将出现“拐点”，目前尚不得而知。然而，在目前的宏观经济形势下，以强劲经济增长来拉动就业的决策路径，或许正面临巨大挑战。
积极就业政策得失
其实，从人力资源长期供需情况看，作为人口大国，中国的就业形势一直不让人乐观。
劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要预测，到2010年，中国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而从需求情况看，劳动力就业岗位预计只能新增4000万个，劳动力供求缺口高达1000万个左右。
回溯上世纪80年代，中国逐步进行了劳动就业领域的市场化改革，就业不再延续计划经济时代的统包统配模式。几乎从那时起，人力资源供大于求的总体情况就开始凸显。至上世纪90年代中期，中国开始国企改革，又导致大量企业职工下岗失业。
市场经济体系下就业政策的建立也始于此。为分流庞大的“下岗”人群，开始探讨并逐步实施积极的就业政策。但最初的政策着力点，主要在于为下岗或失业职工创造再就业机会。至2002年9月，国务院召开改革开放以来规格最高的再就业工作会议，将以往零散的政策系统化，并下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，推出一系列促进就业的再就业新政，由此正式确立中国积极就业政策的基本框架。
具体而言，这一政策框架包括五大支柱。首要内容为提高经济增长对就业拉动能力的宏观经济政策，即以经济增长拉动劳动力需求持续增长，增加就业岗位；其余内容包括提供就业优惠政策、强化就业服务和职业培训、建立失业预警制度、对下岗再就业人员实施社会保障政策等。
到目前为止，这一政策思路发挥了重要作用。政策实施以后的几年，恰是中国经济保持超高速增长的几年。高增长必然带动就业岗位的增加。原劳动和社会保障部统计数据表明，自2003年以来，中国的城镇登记失业率已连续几年呈下降趋势。
不可否认，这些令人乐观的数字很大程度上受益于经济的增长。实际上，就业岗位连年增加的背后，是就业增长无法与经济增长同步的事实。近几年，中国GDP增速高达10％左右，就业增长率却一直在4％以下徘徊。
数据表明，经济增长对就业的拉动作用在逐步下降。比较而言，“九五”期间中国GDP年均增长8.6％，年均增加就业人数804万人；“十五”期间GDP年均增长9.5％，年均增加就业人数只有748万人，比“九五”时期少56万人。
就业弹性系数也呈下降趋势。经济每增长1个百分点带动的就业增加量，由“九五”时期的94万人，减少到“十五”时期的80万人。其中，2005年就业弹性系数仅为0.08，经济每增长1个百分点带动的就业增加量只有63万人。
个中原因，很大程度在于增长方式本身。蔡昉等学者均指出，这是因为中国1998年以来实施的扩张性财政和货币政策，虽然显著拉动了经济增长，但其引导的投资方向，主要是资本密集度高的行业。这些行业的就业吸纳能力实际上相对较低。
原则上，决策层已有共识，将扩大就业作为优先目标。但政策实施过程中，不同地区、不同部门条块分割，各自为政，把GDP和财政收入视为第一要务的政治文化，常与就业最大化原则背道而驰。 由此看来，即便没有通胀和增长放缓的双重煎熬，既有就业政策及其执行体系也已经走到了反思和调整的十字路口。
着力劳动力市场建设
积极就业政策效果渐弱，还与中国就业领域市场建设滞后之间存在因果关系。在目前宏观经济形势下，解决就业问题不应再过于依赖高速增长，而应致力于改善劳动力市场的功能，完善政策并有效落实，政府对此应有所作为。
一个显而易见的例子是，中国到目前为止，仍没有公开发布与国际接轨的调查失业率数据。按照国际标准来衡量，中国的真实失业率到底有多高，一直成谜。官方公布的城镇登记失业率，仅把那些到就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，真实失业率因此有可能被大大低估，难以作为决策的可靠依据。而有关信息披露的真实和权威性，无疑是一个完善人力市场的基本要素。
其实，近年来决策层在市场建设和制度完善的领域已做出不少重要的努力。去年此时，《就业促进法》获得人大常委会通过。该法律规定了政府、企业和社会促进就业的责任，这意味着中国劳动力市场的法律框架进一步健全。
继中共十六大提出“千方百计扩大就业”之后，十七大报告在第八章第二节进一步提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”。报告还较为细化地指出了落实这一思路的政策方向，即完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者。
对此，中央党校学者周天勇认为，以政府引导扶持和完善市场机制解决就业问题的思路虽然已经逐渐形成，但实践中仍然存在相当多的制度障碍有待化解。
例如，从创业的角度看，目前的工商登记制度过于严苛，一些就业和创业因注册障碍而受到巨大约束；个体工商和中小企业的税费负担也相对沉重，优惠政策很难落实到位。
更重要的是，中国在创业方面的融资环境远未成熟，创业者往往很难从稳定可靠的渠道获得资金支持。虽然在各地政府推动下，部分金融机构也陆续推出一些有针对性的小额信贷，但实施范围极其有限，限制条件也非常繁杂。
此外，户籍政策和社保政策的局限也客观上无助于创业环境的改善。周天勇表示，应尽快将此政策转化为可操作的措施。
国家发改委经济社会发展研究所所长、中国劳动协会副秘书长杨宜勇则指出，应深化体制改革，促进城乡劳动力市场一体化；应拆除妨碍劳动力流动“制度性藩篱”，令全国劳动力得以合理流动和自主择业，让劳动力市场成为资源配置的基础和主要手段。
他还表示，为更好协调就业政策的制定和实施，还应借鉴西方经验，完善政府、雇主和工人的三方协商机制，全面促进就业。
在产业政策方面，上海社科院副院长左学金则指出，由于人民币升值，国内物价上涨，劳动力成本上升，部分制造业企业遇到了困难。少数企业倒闭，可能对就业带来影响。随着制造业增长趋缓，应着重通过发展服务业，特别是通过城镇化来带动就业。
他分析说，目前就业最重要的渠道是作为第三产业的服务业，而不是作为第二产业的制造业，这个趋势越来越明显。多年以来，第二产业就业人数呈下降趋势，第三产业是就业主要渠道。
他还表示，未来就业政策的方向应当是通过城市化带动就业，让农民进城，在城市中创造更多服务业的就业机会，因此通过工业化来带动就业的想法要改变。
今年2月发布的《国务院关于做好促进就业工作的通知》，是自2002年以来第三份以国务院名义发布的阐明政府就业政策的文件。随着以往下岗职工再就业遗留问题基本解决，与前两份文件所不同的是，这一文件的重点已转向“建立促进就业的长效机制”。
人力资源和社会保障部劳动科学研究所副所长郑东亮指出，2002年以来，政府已经实施了一系列积极的就业政策，但这些政策主要是针对下岗失业人员的，目标人群具有排他性。而就业问题是长期而普遍的，需要将这些政策“普惠化”，要采取长期而相对稳定的法制措施，延续和深化这些政策。
事实上，从具体措施看，该文件提出了若干比较实际的内容。例如，减免登记失业人员和残疾人进行个体经营的有关行政事业性收费，提高小额贷款额度和贷款范围，对各类失业人员职业技能培训发放政府补贴等。
这些政策能否真正见效，除有赖于各级财政支持及时到位，还有赖于各地政府的有效落实。■