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导读：在现今公民意识越来越强烈的时代，政府应强化社会管理职能，提高依法行政和以民为本的服务意识，在减少行政力量越位干涉的同时，推进公民社会的自律和自治，从而促进法治社会的发展。在社区，要重视维护业主委员会和业主的合法权益，并通过系统的制度设计和观念更新，切实破解社区管理中隐性行政干预、公民自律不足、自治机制缺失等交叉矛盾。
关键词：业委会；社区管理；自治困境；依法行政
引言
随着大批商品住宅小区不断涌现，业主委员会也如雨后春笋般地建立起来，与此同时，因业主委员会制度建设、操作过程、监督体系等不完善而引起的各种矛盾纠纷，日益增多，并影响到业主的正常生活和社区的稳定和谐。如何理顺业主委员会与物业公司、居委会、街道等相关部门的关系，提高业主自治能力，完善相关制度，已经成为社区建设中一个迫在眉睫的问题。本研究通过对上海FX小区业主委员会自治的艰难历程的描述，从中分析各社区自治管理主体和行政力量相互作用的状况，理清社区自治管理的核心脉络。
一、自治与制约：社会自主性后果与国家制度设计
（一）不断增强的社会自主性
1994年是中国城市住房制度改革具有划时代意义的一年，国务院发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》全面铺开了我国住宅商品化的进程。自此之后，住房就由国家福利逐步转变为市场流通的商品进行买卖。如果说住房商品化是市场改革深化的结果，那么在市场改革的同时也进一步深化了社区建设的广度和深度。社区内政治社会生活不再是由国家设置的单一的政权代理组织（居委会）来设计和安排，业委会以及物业公司的加入使得社区治理趋于多元化和复杂化。基于此，国家颁布了一系列关于商品房住宅小区的管理办法对小区业主的自治地位和权力范围等进行了规定①。各地方也根据国务院和建设部法规政策文件的精神制定了与地方整体经济社会发展水平相适应的管理办法。
国家制度层面的变化成为中国现代化发展阶段中的关键一环，现代化的一个无法遏制的后果就是社会自主性的不断增强。所谓社会自主性指的是社会具有的在自己的合法空间内自主行动的能力，在业主自治领域社会自主性与业主维权行动呈正相关。这表现在：首先，社区物业纠纷和业主维权事件在数量上呈现大幅攀升的趋势②；其次，维权过程中的矛盾和冲突不断升级；第三，维权过程中涉及到的公共问题日益复杂化，从原来对房屋质量、物业管理的不满到对政府部门不作为、行政干预的投诉甚至诉讼③。
业主自主性的成长激发了新兴的公共空间的产生。国内学者对市民社会在商品房住宅小区中的出现给予了厚望，纷纷将目光投向轰轰烈烈的业主自治和业主维权等集体行动，探讨其对中国公民社会的建构作用。业委会作为业主自治建设的核心力量，在培养城市居民民主意识和公民权益方面起到了积极作用，使得小区的管理过程成为实现基层民主的更为现实的途径④。
（二）具有双重特性的国家制度建设
不过法律作为一种国家制度建设具有双重性的特点，虽然法律规则制度的出台对业主权利的确认和业主的维权行动起到了很大的激励作用，但是法律在实际实践中又给维权行动设置了重重的障碍。这表现在两个方面：第一，物业管理法规有利于房地产商及其相关的物业管理公司，利益集团影响了法规的制定，规则的不完善使得业主的维权活动举步维艰⑤；第二，法律限定了以业委会为代表的业主自治的范围，同时也为上级行政主管部门以及居委会作为国家代理人“进入”小区及对其进行干预提供了合法的渠道⑥。
现代性、市场化以及制度建设催生着业主自主性萌芽，以业主委员会为代表基层公民社会的萌芽，他们在牵涉到小区利益的公共事件处理中担负起重要的作用。虽然行政性力量在商品房社区治理中的重要性在不断下降，但这并不代表行政力量的退出。法律、法规和政策规定成为地方政府重新构建国家—社会关系的重要手段和方式。相关的研究表明，缺乏公民社会熏陶的广大业主本身是利益分化的群体，他们会因为小区内重大的利益而聚集，也会为此而分化，因此中国的商品房小区建设仍然需要行政性力量的干预，如果没有行政的支持与干预，社区自治可能会走向社会无序。不过，问题的关键是基层权力的进一步下移，可能会导致区政府—街道办—居委会的行政链条更加稳固，业主的自治意愿和能力在这个过程中被消磨，这会加剧基层行政权力内卷化的困境，一方面健康的市民社会无法自然发育，另一方面基层行政改革由于部门利益的绑架而陷入困境⑦。
二、聚合与分化：业委会沉浮中的业主自治
（一）业主委员会筹备3年终获成立
FX小区是一个1998年建成的坐落于上海市中心的商品房小区，小区共381户。小区自建成后由开发商下属的F物业公司进行管理，物业费按照1.55元/m2计算。按照当时的标准，该小区属于中高档楼盘，因此1.55元/m2的物业管理费在当时算是比较高的价格。虽然物业管理费的价格是由F物业公司单方面制定的，但由于当时并没有成立业委会，入住的居民也都接受了这个标准，缴纳时间长达十年之久。
2008年12月，F物业以因金融危机出现亏损为由要求每户业主多缴纳0.3元/m2物业费，这引起了众多业主的不满，小区内部分业主要求公开物业公司账目，却遭到物业公司拒绝。在多次沟通协商未果的情况下，部分业主集体签名要求召开业主大会并进行组建业委会的筹备工作。
经业主推荐，选举、公示，公告产生由五人组成的FX小区业主委员会筹备小组。业主委员会选举大会由居委会及所在街道，X区住房保障和房屋管理局（简称X区房管局）等部门的相关工作人员以及全体业主参加。业主委员会筹备小组严格按照政府的要求，依法开展相关活动，通过书面通知、上门等方式听取居民意见，完成了相关文件的起草和公示。在2010年3月14日，筹备小组向X房管局请示汇报，请求召开业主大会。X区房管局以部分业主对业主大会议程规则草案有异议为由，迟迟不予明确答复，甚至临时改变决定。根据《业主大会和业主委员会指导规则》⑧第十五条，筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。然而筹备小组成立已经300多天，业主大会仍然迟迟没有召开，业主委员会也没有产生，一直处于真空阶段，给小区居民带来许多不便。在这期间，小区业主先后自发给市、区政府发了50余封信访函，筹备工作组给X区房管局发函30余封，其中仅给X房管局梁局长个人就写了8封挂号信，但除了一份很不专业的《指导意见书》，他们没收到职能部门任何回音。 在万分焦急地等待了300多天后，2010年12月，业主委员会筹备小组递交了行政起诉状，将X区房管局列为被告，起诉其行政不作为，但下属房管办和管辖小区的居委会通过法院向业委会筹备小组转交了一份《FX小区业委会换届改选工作方案》，推翻了全部筹备工作，一切从头开始。
事态的转折点发生在上海一家有影响力的报纸刊登了X区房管局干预FX小区成立业委会的报道之后。迫于舆论的压力，2011年3月14日，X区房管局签发了上海市FX小区业主大会、业主委员会备案证。至此，业主委员会筹备小组自动解散，新业主委员会正式成立。
（二）业主委员会的艰难履职
业主委员会成立后，委员会成员们的履职却遭遇到比之前更大的困难。首先是上级主管部门的“效率低下”和“拖沓”，相关的手续迟迟不办。其次是F物业公司故意阻扰工作交接，一直拒不移交办公场地，不移交帐册、资料给上任的业主委员会。在财务审计方面，F物业公司未向业主委员会换届财务审计工作的审计单位或“FX业主委员会”提供过任何有关审计所需要的资料文件。基于上述原因，业主委员会换届财务审计工作，无法正常进行。
更大的挑战来自于小区的业主，2011年6月业委会上任以来围绕着物业公司服务合同的续约或选聘开展工作。由于F物业在小区的维修基金账目和公益性收入详细账单公开问题上态度强硬并且拒绝审计。业委会希望寻找一个新的物业公司取而代之。“当时已经有一些公司有了初步的意向，但他们一听到是接手F物业公司的楼盘，就拒绝了。”⑨这是因为F物业公司是X区政府的下属单位，在X区各个商业楼盘有一定的垄断性，稍有规模的物业公司都不愿意得罪地方政府部门，因此最终都选择了回避。无奈之下，业主委员会为了改变小区缺乏监督、自治弱的现状，在多次向邻近使用酬金制方式的小区学习经验后，决定将FX小区的物业收费方式转变成酬金制，既能增加业主的自治权，也能为小区业主谋得福利。这样的话，新物业公司的资质就不是问题了，因为在酬金制的管理方式下，物业费是由业委会进行托管，因岗设人，借用物业公司的资质以及个别管理人员，并按照市场标准支付薪酬。业委会选择了一个只有三级资质的公司，而原来F公司的资质是一级。
在找到潜在满意的物业公司后，业委会先后召开了三次业主大会，并在会上对物业公司以及酬金制办法进行投票表决。结果显示，实际参与投票的业主，同意票的数量略微超过反对票，但由于每次投票均有超过一半以上的业主放弃投票，因此投票的结果让投反对票的业主非常不满，这也为以后业主与业委会的冲突埋下了伏笔。
为了实现新老物业公司的顺利过渡，业主委员会在2011年11月初开始了相关的准备工作，并在小区发布了招聘物业工作人员的公告。由于业主对酬金制的认识不深，当他们了解到新物业公司仅有三级资质时，心中反而怀念起F物业公司了，他们忘记了当初成立业委会就是起因于对F公司上涨物业费以及不公开账目的不满。
虽然业主委员会在上台后通过各种方式履行当初的承诺，努力维护业主的权益，但是部分业主却认为业委会做得不如之前的好，让他们没有安全感。于是，矛盾在2011年11月30日新老物业公司交接的当日爆发。“有不少业主情绪激动，千方百计阻挠新物业公司的工作人员进入小区岗位，他们是为了赶走新物业、留下老物业。当小区业委会主任杨女士出来查看新老物业交接情况时，竟然有近30人将她团团围住，进行了长达一小时的围攻、谩骂，并且逼迫杨女士写下‘我不当业委会主任’的字条。”⑩这样的业主冲突实属罕见，也为政府的“择机介入”提供了强而有力的依据和空间。
（三）地方政府“引导”下的业主自治
业主在物业公司交接时引发如此大的冲突，政府相关部门自然不能“视而不见”。在冲突发生的次日，即2011年12月1日，X区下属房管办和居委召开业主座谈会，并在业主的提议下当场产生了五人临时管理小组。12日19日，FX小区五人临时管理小组在房管办、居委会人员的见证下，将“召开FX小区业主大会临时会议的提议”和118位业主签字复印件当面交给了业主委员会主任杨女士签收。
2012年1月16日，业委会就“提议”做出告示：因提议不符合有关法规的规定，业主委员会已于2012年1月1日用特快专递退回，并告知提议人将提议修正后，连同118位业主房地产权证复印件一同提交。同日，X区下属房管办、小区所在街道办事处以及居民委员会以书面形式告知业委会，认为2011年12月19日业主发起人向业委会提交的《关于召开业主大会临时会议的决议》是符合《上海市住宅物业管理规定》第二十二条、《上海市FX小区业主大会议事规则》第六条第五项之规定的，在给业主委员会发出敦促意见后，房管办于2012年2月3日告知全体业主，现将由街道办事处组织召开业主大会临时会议，议题为“表决是否罢免FX现任业主委员会全体委员”。
2012年2月19日，业主大会临时会议表决结果表明，占建筑物总面积过半数的业主和占总人数过半数的业主同意罢免FX小区业主委员会全体委员，因此，FX小区业主委员会换届改选工作重新启动。
2012年3月15日，通过听取业主意见、开展业主座谈会、先期公示等环节后，产生了FX小区业主委员会换届改选小组，共9名，其中，相关部门的工作人员3名，业主代表6名。
三、“隐性”和“显性”：业主博弈中的国家力量
FX小区业主委员会从成立到罢免的过程就像过山车一般上下曲折，历经三年，艰难成立，却不到一年时间就陷于被罢免的窘境之中。我们暂且不讨论罢免业委会的程序是否合法，这不是本文讨论的关键，本文关注的是在这一过程中，为什么业主的态度转变如此之快，是什么力量在发挥着关键性的作用？
尽管表面上地方政府从社区自治中逐步退场，业主委员会在社区治理中发挥着越来越重要的作用，但是地方政府还是在实际的社区权力博弈中起到了关键性的作用。我们可以从FX小区第一届业委会自成立到被罢免的过程，以及第二届业委会取而代之的前后对比，看到地方行政性力量所发挥的“显性”和“隐形”作用。 第一届业主委员会从2009年成立筹备小组，到2011年3月6日成立业主委员会，历时两年半，这届业主委员会筹备小组在此期间做了大量的工作，他们按照法律法规以及指导单位的要求，在小区里先后召开了11次235人次的业主座谈会，对《业主大会议事规则》（草案）等文件进行了反复修改。业委会候选人产生后，还安排他们公开亮相和广大业主对话以增进了解。在筹备小组组长老杨提供的几十页小区文件中可以发现从换届工作计划到告知业主的公示、公告，从每次会议的记录到给指导单位的信函，内容之详尽，程序之严密，在各地区业委会选举中都不多见。为什么业委会筹备小组要把工作做得如此之细致？通过访谈，笔者了解到这一方面是筹备小组背负着业主们的期望，希望把这件事情做好；另一方面，也是为了避免上级主管部门的阻扰，相关职能部门的消极态度让他们意识到必须把工作做得没有毛病可挑。
反观X区房管局以及下属房管办的工作却显得非常不专业。根据《业主大会和业主委员会指导规则》！第十五条，筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。由于X区下属房管办以部分业主对业主大会议程规则草案有异议为由，迟迟不予明确答复，甚至要推翻全部的筹备工作。在与房管办沟通多次未果的情况下，筹备组向区政府递交行政复议，而行政复议的时间也是被不断拖延。具有讽刺意味的是，在筹备组束手无策之际，是媒体的报道帮了他们的忙，最终让上级部门妥协。
行政部门的拖沓、不作为是有选择的，也就是说在感觉到部门利益@受损的时候，他们的不作为实际上就是为了维护部门利益而做出的。同样，当行政部门在看到他们的作为是可以重新获得利益的时候，他们的效率却是惊人的。
在部分业主要求罢免第一届业委会之后，第二天（12月1日）房管办和居委会就召开了业主座谈会并选举出五人临时管理小组。12月19日五人小组就拟定好召开业主大会临时会议的提议以及118名业主的房产证复印件。期间，街道房管办、居委会的工作人员专门给五人小组讲解罢免业委会所需材料和流程，物业公司将复印机放在底楼大厅内供业主复印产权证，这些举动可以说明“五人临时管理小组”的行动得到了基层政府的支持，当政府看到业主委员会有机会可以往自己设定的方向去发展时，或者说业主委员会如果被罢免成功更能满足地方政府的利益时，政府会择机进入。
从五人临时小组递交提议到2012年3月14日第二次业主委员会筹备小组成立，只用了短短80天的时间，与第一次业主委员会筹备小组罢免上届业主委员会的情形形成鲜明反差。在这其中，我们不难可以看出政府的态度有了很大的转变，在工作效率上有了很大的提高，积极地参与协调多方面的关系，严格按照相关法律规定的时间节点，及时地履行自己的行政权利。虽然业主委员会成员质疑这次临时业主大会的合法性，并通过行政复议和行政诉讼等方式进行权利诉求，但政府依然宣布组织并召开临时业主大会。之后，街道和居委会的工作人员便挨家挨户发放选票，派人24小时驻守在投票箱旁，召开大规模的业主咨询会，这些举动难免会让人感到“兴师动众”，从侧面反映出政府在这次协助业主罢免业主委员会所作出的努力。“虽然结果未知，但定会在90天内完成业主委员会的改选工作”，这是街道办事处市政科肖科长和居委会单主任都曾在公开场合表示过的态度。的确，这次业主委员会筹备小组一定能在规定时间内成立，从之前的业主委员会被罢免的过程中可以看出一二。
四、结论与意义
从FX小区的业主维权事件中，我们可以看到，在中国目前的城市基层社会管理制度架构中，行政力量依然处于强势地位，他们可以在部门利益与公共利益之间自由切换。由于没有形成真正的独立于政府之外的居民自治组织，即使有业主或居民短暂的聚合，也无法形成持久社会团结，因此民主压力也就无从形成。另一方面，居民或业主在社区自治的参与中处于弱势地位，他们不但在行政力量面前是弱者，而且他们内部也存在着利益的分化，往往难以调和，最终需要行政力量的介入来解决。
FX小区业主自治难的背后是业主与多方力量在社区自治管理问题上的博弈和妥协过程，是国家和社会的互动在城市基层社会的真实体现。在这过程中，我们可以看到，国家依然起着举足轻重的作用，相关政府职能部门超越权限的管辖和在法律法规上的滞后在一定程度上主导着业主自治的进程。
住房改革后的房屋私有化产生了业主这样一个新的身份，如何确保他们在新的公共空间中积极参与社区自治，需要相关利益方的协调和配合。作为政府，应创新社会管理方式和强化相关职能，依法行政，实践执政为民的理念。作为相关职能部门不必事事躬亲，而是集中精力于制定公正的制度规则及法律法规并确保其及时有效地修订和实施，使之成为解决物业纠纷和社区自治管理矛盾的基本准则，从而促进法治社会的发展。作为居委会，现有体制下的双重角色会使其在业主进行自治时陷入两难的境地，重新明确自己的定位，逐渐从准行政单位的功能中退出，真正实现群众性的自治，将在一定程度上决定着社区自治的发展。作为社区参与的主体和核心，业主的维权和自我管理彰显公民精神，是社会进步的体现，但这过程从伊始就意味着是漫长而充满挑战的过程，采取的行动策略是否行之有效直接关系到自治的成败，这极其考验业主维权的智慧。可见，业主如何借助多方资源维护社区和自身的合法利益，成为社区自治管理的核心所在。随着经济适用房的推进，商品房和经济适用房的混合小区日益增多，这些混合型小区今后如何进行业主委员会自治，也必将考验着政府管理的谋略和业主自治管理的智慧。
说明：本文系上海市浦江人才计划（11PJC050）系列成果之一。
注释：
①全国性的法律法规主要有《城市新建住宅小区管理办法》（建设部，1994）、《物业管理条例》（国务院，2003）《国务院关于修改〈物业管理条例〉的决定》（国务院，2007）、《业主大会章程》（建设部，2003）和《物权法》（全国人民代表大会，2007）。
②某项对北京市物业管理类诉讼的数据显示，2003年《物业管理条例》颁布之后，北京市某区案件数量从2003年192件在2004年一跃上升至1700件，其他被调查的区也至少有3倍以上上升。2007年《物权法》实施后，此类案件同比增长了33.3%。（参见：刘子曦：《激励与扩展：B市业主维权运动中的法律与社会关系》，社会学研究，2010年第5期。）
③陈文、黄卫平：《公共治理视阈下的城市社区业主维权》，深圳大学学报，2009年第2期。
④张静：《成长中的城市空间之社会基础——一个上海社区纠纷案件的分析》，“社会转型与社区发展”研讨会，上海社会科学联合会（2001年版）；桂勇：《略论城市基层民主发展的可能及其实现途径》，华中科技大学学报（社会科学版），2001年第15期；王汉生、卢莹：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个故事》，社会学研究，2011年第1期。
⑤张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制》，社会学研究，2005年第5期。
⑥王汉生、卢莹：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个故事》，社会学研究，2011年第1期。
⑦王星：《利益分化与居民参与——转型期中国城市基层社会管理的困境及其理论转向》，社会学研究，2012年第2期。
⑧建房〔2009〕274号《业主大会和业主委员会指导规则》。
⑨在与业主委员会主任杨女士访谈中得到的信息。
⑩匿名：《围逼业委会主任为哪般——FX新老物业交替遭部分业主强烈反对》，《新民晚报（社区版）》，2011年12月15日（A1）。
！建房〔2009〕274号《业主大会和业主委员会指导规则》。
@比如说经济利益，F物业公司是X区下属产业；对小区的管辖权，第一届业委会筹备小组与居委会关系紧张以及对上级主管部门权威的挑战。这些都是让上级部门选择不作为的重要原因。
责任编辑：张炜
关键词：业委会；社区管理；自治困境；依法行政
引言
随着大批商品住宅小区不断涌现，业主委员会也如雨后春笋般地建立起来，与此同时，因业主委员会制度建设、操作过程、监督体系等不完善而引起的各种矛盾纠纷，日益增多，并影响到业主的正常生活和社区的稳定和谐。如何理顺业主委员会与物业公司、居委会、街道等相关部门的关系，提高业主自治能力，完善相关制度，已经成为社区建设中一个迫在眉睫的问题。本研究通过对上海FX小区业主委员会自治的艰难历程的描述，从中分析各社区自治管理主体和行政力量相互作用的状况，理清社区自治管理的核心脉络。
一、自治与制约：社会自主性后果与国家制度设计
（一）不断增强的社会自主性
1994年是中国城市住房制度改革具有划时代意义的一年，国务院发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》全面铺开了我国住宅商品化的进程。自此之后，住房就由国家福利逐步转变为市场流通的商品进行买卖。如果说住房商品化是市场改革深化的结果，那么在市场改革的同时也进一步深化了社区建设的广度和深度。社区内政治社会生活不再是由国家设置的单一的政权代理组织（居委会）来设计和安排，业委会以及物业公司的加入使得社区治理趋于多元化和复杂化。基于此，国家颁布了一系列关于商品房住宅小区的管理办法对小区业主的自治地位和权力范围等进行了规定①。各地方也根据国务院和建设部法规政策文件的精神制定了与地方整体经济社会发展水平相适应的管理办法。
国家制度层面的变化成为中国现代化发展阶段中的关键一环，现代化的一个无法遏制的后果就是社会自主性的不断增强。所谓社会自主性指的是社会具有的在自己的合法空间内自主行动的能力，在业主自治领域社会自主性与业主维权行动呈正相关。这表现在：首先，社区物业纠纷和业主维权事件在数量上呈现大幅攀升的趋势②；其次，维权过程中的矛盾和冲突不断升级；第三，维权过程中涉及到的公共问题日益复杂化，从原来对房屋质量、物业管理的不满到对政府部门不作为、行政干预的投诉甚至诉讼③。
业主自主性的成长激发了新兴的公共空间的产生。国内学者对市民社会在商品房住宅小区中的出现给予了厚望，纷纷将目光投向轰轰烈烈的业主自治和业主维权等集体行动，探讨其对中国公民社会的建构作用。业委会作为业主自治建设的核心力量，在培养城市居民民主意识和公民权益方面起到了积极作用，使得小区的管理过程成为实现基层民主的更为现实的途径④。
（二）具有双重特性的国家制度建设
不过法律作为一种国家制度建设具有双重性的特点，虽然法律规则制度的出台对业主权利的确认和业主的维权行动起到了很大的激励作用，但是法律在实际实践中又给维权行动设置了重重的障碍。这表现在两个方面：第一，物业管理法规有利于房地产商及其相关的物业管理公司，利益集团影响了法规的制定，规则的不完善使得业主的维权活动举步维艰⑤；第二，法律限定了以业委会为代表的业主自治的范围，同时也为上级行政主管部门以及居委会作为国家代理人“进入”小区及对其进行干预提供了合法的渠道⑥。
现代性、市场化以及制度建设催生着业主自主性萌芽，以业主委员会为代表基层公民社会的萌芽，他们在牵涉到小区利益的公共事件处理中担负起重要的作用。虽然行政性力量在商品房社区治理中的重要性在不断下降，但这并不代表行政力量的退出。法律、法规和政策规定成为地方政府重新构建国家—社会关系的重要手段和方式。相关的研究表明，缺乏公民社会熏陶的广大业主本身是利益分化的群体，他们会因为小区内重大的利益而聚集，也会为此而分化，因此中国的商品房小区建设仍然需要行政性力量的干预，如果没有行政的支持与干预，社区自治可能会走向社会无序。不过，问题的关键是基层权力的进一步下移，可能会导致区政府—街道办—居委会的行政链条更加稳固，业主的自治意愿和能力在这个过程中被消磨，这会加剧基层行政权力内卷化的困境，一方面健康的市民社会无法自然发育，另一方面基层行政改革由于部门利益的绑架而陷入困境⑦。
二、聚合与分化：业委会沉浮中的业主自治
（一）业主委员会筹备3年终获成立
FX小区是一个1998年建成的坐落于上海市中心的商品房小区，小区共381户。小区自建成后由开发商下属的F物业公司进行管理，物业费按照1.55元/m2计算。按照当时的标准，该小区属于中高档楼盘，因此1.55元/m2的物业管理费在当时算是比较高的价格。虽然物业管理费的价格是由F物业公司单方面制定的，但由于当时并没有成立业委会，入住的居民也都接受了这个标准，缴纳时间长达十年之久。
2008年12月，F物业以因金融危机出现亏损为由要求每户业主多缴纳0.3元/m2物业费，这引起了众多业主的不满，小区内部分业主要求公开物业公司账目，却遭到物业公司拒绝。在多次沟通协商未果的情况下，部分业主集体签名要求召开业主大会并进行组建业委会的筹备工作。
经业主推荐，选举、公示，公告产生由五人组成的FX小区业主委员会筹备小组。业主委员会选举大会由居委会及所在街道，X区住房保障和房屋管理局（简称X区房管局）等部门的相关工作人员以及全体业主参加。业主委员会筹备小组严格按照政府的要求，依法开展相关活动，通过书面通知、上门等方式听取居民意见，完成了相关文件的起草和公示。在2010年3月14日，筹备小组向X房管局请示汇报，请求召开业主大会。X区房管局以部分业主对业主大会议程规则草案有异议为由，迟迟不予明确答复，甚至临时改变决定。根据《业主大会和业主委员会指导规则》⑧第十五条，筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。然而筹备小组成立已经300多天，业主大会仍然迟迟没有召开，业主委员会也没有产生，一直处于真空阶段，给小区居民带来许多不便。在这期间，小区业主先后自发给市、区政府发了50余封信访函，筹备工作组给X区房管局发函30余封，其中仅给X房管局梁局长个人就写了8封挂号信，但除了一份很不专业的《指导意见书》，他们没收到职能部门任何回音。 在万分焦急地等待了300多天后，2010年12月，业主委员会筹备小组递交了行政起诉状，将X区房管局列为被告，起诉其行政不作为，但下属房管办和管辖小区的居委会通过法院向业委会筹备小组转交了一份《FX小区业委会换届改选工作方案》，推翻了全部筹备工作，一切从头开始。
事态的转折点发生在上海一家有影响力的报纸刊登了X区房管局干预FX小区成立业委会的报道之后。迫于舆论的压力，2011年3月14日，X区房管局签发了上海市FX小区业主大会、业主委员会备案证。至此，业主委员会筹备小组自动解散，新业主委员会正式成立。
（二）业主委员会的艰难履职
业主委员会成立后，委员会成员们的履职却遭遇到比之前更大的困难。首先是上级主管部门的“效率低下”和“拖沓”，相关的手续迟迟不办。其次是F物业公司故意阻扰工作交接，一直拒不移交办公场地，不移交帐册、资料给上任的业主委员会。在财务审计方面，F物业公司未向业主委员会换届财务审计工作的审计单位或“FX业主委员会”提供过任何有关审计所需要的资料文件。基于上述原因，业主委员会换届财务审计工作，无法正常进行。
更大的挑战来自于小区的业主，2011年6月业委会上任以来围绕着物业公司服务合同的续约或选聘开展工作。由于F物业在小区的维修基金账目和公益性收入详细账单公开问题上态度强硬并且拒绝审计。业委会希望寻找一个新的物业公司取而代之。“当时已经有一些公司有了初步的意向，但他们一听到是接手F物业公司的楼盘，就拒绝了。”⑨这是因为F物业公司是X区政府的下属单位，在X区各个商业楼盘有一定的垄断性，稍有规模的物业公司都不愿意得罪地方政府部门，因此最终都选择了回避。无奈之下，业主委员会为了改变小区缺乏监督、自治弱的现状，在多次向邻近使用酬金制方式的小区学习经验后，决定将FX小区的物业收费方式转变成酬金制，既能增加业主的自治权，也能为小区业主谋得福利。这样的话，新物业公司的资质就不是问题了，因为在酬金制的管理方式下，物业费是由业委会进行托管，因岗设人，借用物业公司的资质以及个别管理人员，并按照市场标准支付薪酬。业委会选择了一个只有三级资质的公司，而原来F公司的资质是一级。
在找到潜在满意的物业公司后，业委会先后召开了三次业主大会，并在会上对物业公司以及酬金制办法进行投票表决。结果显示，实际参与投票的业主，同意票的数量略微超过反对票，但由于每次投票均有超过一半以上的业主放弃投票，因此投票的结果让投反对票的业主非常不满，这也为以后业主与业委会的冲突埋下了伏笔。
为了实现新老物业公司的顺利过渡，业主委员会在2011年11月初开始了相关的准备工作，并在小区发布了招聘物业工作人员的公告。由于业主对酬金制的认识不深，当他们了解到新物业公司仅有三级资质时，心中反而怀念起F物业公司了，他们忘记了当初成立业委会就是起因于对F公司上涨物业费以及不公开账目的不满。
虽然业主委员会在上台后通过各种方式履行当初的承诺，努力维护业主的权益，但是部分业主却认为业委会做得不如之前的好，让他们没有安全感。于是，矛盾在2011年11月30日新老物业公司交接的当日爆发。“有不少业主情绪激动，千方百计阻挠新物业公司的工作人员进入小区岗位，他们是为了赶走新物业、留下老物业。当小区业委会主任杨女士出来查看新老物业交接情况时，竟然有近30人将她团团围住，进行了长达一小时的围攻、谩骂，并且逼迫杨女士写下‘我不当业委会主任’的字条。”⑩这样的业主冲突实属罕见，也为政府的“择机介入”提供了强而有力的依据和空间。
（三）地方政府“引导”下的业主自治
业主在物业公司交接时引发如此大的冲突，政府相关部门自然不能“视而不见”。在冲突发生的次日，即2011年12月1日，X区下属房管办和居委召开业主座谈会，并在业主的提议下当场产生了五人临时管理小组。12日19日，FX小区五人临时管理小组在房管办、居委会人员的见证下，将“召开FX小区业主大会临时会议的提议”和118位业主签字复印件当面交给了业主委员会主任杨女士签收。
2012年1月16日，业委会就“提议”做出告示：因提议不符合有关法规的规定，业主委员会已于2012年1月1日用特快专递退回，并告知提议人将提议修正后，连同118位业主房地产权证复印件一同提交。同日，X区下属房管办、小区所在街道办事处以及居民委员会以书面形式告知业委会，认为2011年12月19日业主发起人向业委会提交的《关于召开业主大会临时会议的决议》是符合《上海市住宅物业管理规定》第二十二条、《上海市FX小区业主大会议事规则》第六条第五项之规定的，在给业主委员会发出敦促意见后，房管办于2012年2月3日告知全体业主，现将由街道办事处组织召开业主大会临时会议，议题为“表决是否罢免FX现任业主委员会全体委员”。
2012年2月19日，业主大会临时会议表决结果表明，占建筑物总面积过半数的业主和占总人数过半数的业主同意罢免FX小区业主委员会全体委员，因此，FX小区业主委员会换届改选工作重新启动。
2012年3月15日，通过听取业主意见、开展业主座谈会、先期公示等环节后，产生了FX小区业主委员会换届改选小组，共9名，其中，相关部门的工作人员3名，业主代表6名。
三、“隐性”和“显性”：业主博弈中的国家力量
FX小区业主委员会从成立到罢免的过程就像过山车一般上下曲折，历经三年，艰难成立，却不到一年时间就陷于被罢免的窘境之中。我们暂且不讨论罢免业委会的程序是否合法，这不是本文讨论的关键，本文关注的是在这一过程中，为什么业主的态度转变如此之快，是什么力量在发挥着关键性的作用？
尽管表面上地方政府从社区自治中逐步退场，业主委员会在社区治理中发挥着越来越重要的作用，但是地方政府还是在实际的社区权力博弈中起到了关键性的作用。我们可以从FX小区第一届业委会自成立到被罢免的过程，以及第二届业委会取而代之的前后对比，看到地方行政性力量所发挥的“显性”和“隐形”作用。 第一届业主委员会从2009年成立筹备小组，到2011年3月6日成立业主委员会，历时两年半，这届业主委员会筹备小组在此期间做了大量的工作，他们按照法律法规以及指导单位的要求，在小区里先后召开了11次235人次的业主座谈会，对《业主大会议事规则》（草案）等文件进行了反复修改。业委会候选人产生后，还安排他们公开亮相和广大业主对话以增进了解。在筹备小组组长老杨提供的几十页小区文件中可以发现从换届工作计划到告知业主的公示、公告，从每次会议的记录到给指导单位的信函，内容之详尽，程序之严密，在各地区业委会选举中都不多见。为什么业委会筹备小组要把工作做得如此之细致？通过访谈，笔者了解到这一方面是筹备小组背负着业主们的期望，希望把这件事情做好；另一方面，也是为了避免上级主管部门的阻扰，相关职能部门的消极态度让他们意识到必须把工作做得没有毛病可挑。
反观X区房管局以及下属房管办的工作却显得非常不专业。根据《业主大会和业主委员会指导规则》！第十五条，筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。由于X区下属房管办以部分业主对业主大会议程规则草案有异议为由，迟迟不予明确答复，甚至要推翻全部的筹备工作。在与房管办沟通多次未果的情况下，筹备组向区政府递交行政复议，而行政复议的时间也是被不断拖延。具有讽刺意味的是，在筹备组束手无策之际，是媒体的报道帮了他们的忙，最终让上级部门妥协。
行政部门的拖沓、不作为是有选择的，也就是说在感觉到部门利益@受损的时候，他们的不作为实际上就是为了维护部门利益而做出的。同样，当行政部门在看到他们的作为是可以重新获得利益的时候，他们的效率却是惊人的。
在部分业主要求罢免第一届业委会之后，第二天（12月1日）房管办和居委会就召开了业主座谈会并选举出五人临时管理小组。12月19日五人小组就拟定好召开业主大会临时会议的提议以及118名业主的房产证复印件。期间，街道房管办、居委会的工作人员专门给五人小组讲解罢免业委会所需材料和流程，物业公司将复印机放在底楼大厅内供业主复印产权证，这些举动可以说明“五人临时管理小组”的行动得到了基层政府的支持，当政府看到业主委员会有机会可以往自己设定的方向去发展时，或者说业主委员会如果被罢免成功更能满足地方政府的利益时，政府会择机进入。
从五人临时小组递交提议到2012年3月14日第二次业主委员会筹备小组成立，只用了短短80天的时间，与第一次业主委员会筹备小组罢免上届业主委员会的情形形成鲜明反差。在这其中，我们不难可以看出政府的态度有了很大的转变，在工作效率上有了很大的提高，积极地参与协调多方面的关系，严格按照相关法律规定的时间节点，及时地履行自己的行政权利。虽然业主委员会成员质疑这次临时业主大会的合法性，并通过行政复议和行政诉讼等方式进行权利诉求，但政府依然宣布组织并召开临时业主大会。之后，街道和居委会的工作人员便挨家挨户发放选票，派人24小时驻守在投票箱旁，召开大规模的业主咨询会，这些举动难免会让人感到“兴师动众”，从侧面反映出政府在这次协助业主罢免业主委员会所作出的努力。“虽然结果未知，但定会在90天内完成业主委员会的改选工作”，这是街道办事处市政科肖科长和居委会单主任都曾在公开场合表示过的态度。的确，这次业主委员会筹备小组一定能在规定时间内成立，从之前的业主委员会被罢免的过程中可以看出一二。
四、结论与意义
从FX小区的业主维权事件中，我们可以看到，在中国目前的城市基层社会管理制度架构中，行政力量依然处于强势地位，他们可以在部门利益与公共利益之间自由切换。由于没有形成真正的独立于政府之外的居民自治组织，即使有业主或居民短暂的聚合，也无法形成持久社会团结，因此民主压力也就无从形成。另一方面，居民或业主在社区自治的参与中处于弱势地位，他们不但在行政力量面前是弱者，而且他们内部也存在着利益的分化，往往难以调和，最终需要行政力量的介入来解决。
FX小区业主自治难的背后是业主与多方力量在社区自治管理问题上的博弈和妥协过程，是国家和社会的互动在城市基层社会的真实体现。在这过程中，我们可以看到，国家依然起着举足轻重的作用，相关政府职能部门超越权限的管辖和在法律法规上的滞后在一定程度上主导着业主自治的进程。
住房改革后的房屋私有化产生了业主这样一个新的身份，如何确保他们在新的公共空间中积极参与社区自治，需要相关利益方的协调和配合。作为政府，应创新社会管理方式和强化相关职能，依法行政，实践执政为民的理念。作为相关职能部门不必事事躬亲，而是集中精力于制定公正的制度规则及法律法规并确保其及时有效地修订和实施，使之成为解决物业纠纷和社区自治管理矛盾的基本准则，从而促进法治社会的发展。作为居委会，现有体制下的双重角色会使其在业主进行自治时陷入两难的境地，重新明确自己的定位，逐渐从准行政单位的功能中退出，真正实现群众性的自治，将在一定程度上决定着社区自治的发展。作为社区参与的主体和核心，业主的维权和自我管理彰显公民精神，是社会进步的体现，但这过程从伊始就意味着是漫长而充满挑战的过程，采取的行动策略是否行之有效直接关系到自治的成败，这极其考验业主维权的智慧。可见，业主如何借助多方资源维护社区和自身的合法利益，成为社区自治管理的核心所在。随着经济适用房的推进，商品房和经济适用房的混合小区日益增多，这些混合型小区今后如何进行业主委员会自治，也必将考验着政府管理的谋略和业主自治管理的智慧。
说明：本文系上海市浦江人才计划（11PJC050）系列成果之一。
注释：
①全国性的法律法规主要有《城市新建住宅小区管理办法》（建设部，1994）、《物业管理条例》（国务院，2003）《国务院关于修改〈物业管理条例〉的决定》（国务院，2007）、《业主大会章程》（建设部，2003）和《物权法》（全国人民代表大会，2007）。
②某项对北京市物业管理类诉讼的数据显示，2003年《物业管理条例》颁布之后，北京市某区案件数量从2003年192件在2004年一跃上升至1700件，其他被调查的区也至少有3倍以上上升。2007年《物权法》实施后，此类案件同比增长了33.3%。（参见：刘子曦：《激励与扩展：B市业主维权运动中的法律与社会关系》，社会学研究，2010年第5期。）
③陈文、黄卫平：《公共治理视阈下的城市社区业主维权》，深圳大学学报，2009年第2期。
④张静：《成长中的城市空间之社会基础——一个上海社区纠纷案件的分析》，“社会转型与社区发展”研讨会，上海社会科学联合会（2001年版）；桂勇：《略论城市基层民主发展的可能及其实现途径》，华中科技大学学报（社会科学版），2001年第15期；王汉生、卢莹：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个故事》，社会学研究，2011年第1期。
⑤张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制》，社会学研究，2005年第5期。
⑥王汉生、卢莹：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个故事》，社会学研究，2011年第1期。
⑦王星：《利益分化与居民参与——转型期中国城市基层社会管理的困境及其理论转向》，社会学研究，2012年第2期。
⑧建房〔2009〕274号《业主大会和业主委员会指导规则》。
⑨在与业主委员会主任杨女士访谈中得到的信息。
⑩匿名：《围逼业委会主任为哪般——FX新老物业交替遭部分业主强烈反对》，《新民晚报（社区版）》，2011年12月15日（A1）。
！建房〔2009〕274号《业主大会和业主委员会指导规则》。
@比如说经济利益，F物业公司是X区下属产业；对小区的管辖权，第一届业委会筹备小组与居委会关系紧张以及对上级主管部门权威的挑战。这些都是让上级部门选择不作为的重要原因。
责任编辑：张炜