论文部分内容阅读
摘 要：公共财政支出是政府活动的一个重要方面，教育支出作为公共财政支出的重要组成部分。然而，我国公共财政对教育经费投入不足，所形成的投入缺口已经成为影响我国义务教育的普及和教育质量提高的主要因素。因此，本文通过分析公共支出对教育投入的现状，总结了当下我国教育投入存在的问题，并提出相应的调整和优化措施。
关键词：公共财政；教育投入；调整优化
一、教育支出现状分析
（一）财政教育支出规模分析
财政教育支出规模通常用财政教育支出占GDP的比重和财政教育支出占财政支出的比重来衡量。根据国家统计局网站数据显示，我国的财政教育支出规模是随着GDP的增长而不断增加的，财政教育支出也是一直增加的。这说明我国的财政教育支出以较快的速度增长，也侧面说明我们逐渐注重发展教育事业，加大对教育的投入。
一直以来，我国财政教育支出占GDP的比重都很低，直至2009年才首次突破3%，2012年的比重最高为399%，基本上达到4%。我国的财政教育支出比重远低于世界平均水平。发达国家的为51%，欠发达国家为41%，而我国的比重长期徘徊在3%左右，远远低于这些比例，与我国经济发展形成鲜明的反差。
（二）财政教育支出结构分析
1、教育支出在中央和地方政府间分配的结构分析。中央政府的教育支出占国家教育支出的比重很低，且增长缓慢。这说明我国的教育支出主要是由地方政府负担的，教育的事权集中于地方政府。
图1 中央和地方教育支出
数据来源于中国统计局网站：http：//www.stats.gov.cn
2、地区间教育结构分析。本文从3个地区中各抽取一个省份代表本地区教育支出水平来分析教育支出的地区差异。东部地区以江苏省为例，中部地区以河南省为例，西部地区以青海省为例。从图1可以看出，三个省份的教育支出都是逐年增加的。江苏省的教育支出水平最高，河南省次之，青海的教育支出水平最低。
图1 江苏、河南和青海教育支出水平
数据来源于中国统计局网站：http：//www.stats.gov.cn
3、不同教育阶段的教育支出分析。据2013年全国教育经费执行情况统计公告，2013年，各级教育生均公共财政预算教育事业费支出增长情况是全国普通小学支出690177元，全国普通初中支出925837元，全国普通高中支出844814元全国普通高等学校为1559172元。这说明在我国教育投入不足的情况下，高等教育比重偏高，初等教育投入比重偏低。
二、我国教育支出的问题
（一）公共支出对教育投入总量不足，教育支出占GDP的比重明显过低
1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”也就是2000年，这一目标仅仅在2012基本得以实现。这些年来，我国教育支出既没有实现优于GDP高速增长的势头，也没有实现与之同步增长。
（二）公共财政教育支出结构失衡
1、中央政府和省级支出责任不到位。我国的教育支出体制是基础教育投入以地方为主，高等教育以省为主。自1994分税以来，财权划分事权划分模式是不对称的。教育支出的事权在地方政府不在中央政府。且在四层级的地方政府也出现了财权上移，事权下移的情况。因为按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供，县、乡两级政府就成了义务教育支出承担者。这说明，我国中央政府和省级政府的教育支出责任不到位。
2、财政教育支出在三级教育经费投入比例不合理。在我国能够进入高等教育阶段的人在总人口中所占的比例还是很低的，目前，对教育的要求首先是普及义务教育，其次才是高等教育。但从教育经费的分配来看，明显高等教育支出偏高，初等和低等教育投入不足，同时体现了教育不公。
3、区域配置差异显著。经济发展水平最高的东部地区财力充足，可以给教育的发展提供更多财力支持，财政教育支出占比相对较高。而中西部地区，特别是西部地区，由于经济发展落后，财力对教育支出的支持力度比东部地区小很多。
（三）缺乏有效引导民间资本流入的政府激励机制
在政府投入是高等教育经费主要来源的前提下，能否开辟非政府渠道，关键在于政府的政策引导。我国教育经费来源缺乏应有的系统性和针对性，难以适应深化教育体制改革的需求。相比国外私人投资大学，我国大学教育基本上是由政府提供的。
三、优化财政教育支出的对策分析
由前文对财政教育支出的现状及问题的分析，本文给出一些建议。
（一）增加教育的投入，进一步提高教育支出水平
我们应该清楚地意识到政府应在教育财政的投入中占发挥主体作用，确保教育经费的来源和途径。因此，政府要加大财政性教育经费的支出，再使其占GDP的比例达到4%，实现当初的目标。还要强化对教育居于我国战略地位的认知，明白政府在财政支出中应该优先保证对教育的投入。对教育的投入实行法律层面上的调控，从法律上规范教育投入，把教育支出占GDP的比重视作衡量教育投入水平的核心指标之一。在有限的财力中确保教育支出的优先增长，确保教育支出的稳定增长。
（二）优化公共教育资金的配置
1、政府应当在基础教育的投入方面起到主导作用，使基础教育经费在公共教育经费中的比例更高。鉴于基础教育特别是初等教育具有很强的正外部性，推动基础教育的发展能够进一步促进社会公平。所以，公共教育支出倾斜于基础教育，不仅能实现教育公平，还能提高公共教育经费使用的效率。目前高等教育中公共教育经费的使用其实存在一些浪费现象，因而，对高等教育的投入可以选择保持零增长。促使高等教育机构控制自己的成本，从而实现效率的提高，同时也会更有动力采取措施吸引私人资本进入，实现自己的发展壮大。
2、教育作为公共物品有比较强的地方性，也就是说地方政府更接近教育消费者，且能提供更合需求的教育服务。要更好地确保基础教育应得到的资源，应该让财力充足的中央和省级政府在基础教育投入上承担更多责任，加大专项转移支付的力度，使各级政府的教育支出责任匹配其财权。一是通过一般性转移支付使地方财力得以增强，从而保证地方政府对基础教育（特别是义务教育）的投入力度；二是中央政府可以直接担负占据在义务教育经费占最大比例的教师工资的发放；三可以建立基础教育专项转移支付，即规定下级政府直接将该项资金用于基础教育。
3、将教育资源合理配置以缩小区域间差距。关注不同区域在财政拨款、教师配置和学校建设等方面的差距，将这些资源向贫困地区、农村地区、少数民族地区适当倾斜。也可以让发达地区向欠发达地区交流办学经验，鼓励发达地区援助欠发达地区。
（三）建立政府教育支出与民间教育支出的新关系
首先根据不同的类型和层次来区别教育的社会获益程度大小，再相应决定教育的投资方法。对于中小学基础教育，笔者认为应采取公共财政投入为主的模式，使各级政府来承担对义务教育的应尽责任；至于普通高等教育，可以采用“民办公助”或“公办民助”兴办模式，把民间力量拉进来，达到政府和民间共同承担教育责任的目标。对于农村的基础教育经费投入，可以制定政策保障民间办学的利益，来吸取社会力量办学。同时利用现存的教育财政的示范和导向作用，将更多的民间资本引入到农村基础教育当中来。（作者单位：苏州大学）
关键词：公共财政；教育投入；调整优化
一、教育支出现状分析
（一）财政教育支出规模分析
财政教育支出规模通常用财政教育支出占GDP的比重和财政教育支出占财政支出的比重来衡量。根据国家统计局网站数据显示，我国的财政教育支出规模是随着GDP的增长而不断增加的，财政教育支出也是一直增加的。这说明我国的财政教育支出以较快的速度增长，也侧面说明我们逐渐注重发展教育事业，加大对教育的投入。
一直以来，我国财政教育支出占GDP的比重都很低，直至2009年才首次突破3%，2012年的比重最高为399%，基本上达到4%。我国的财政教育支出比重远低于世界平均水平。发达国家的为51%，欠发达国家为41%，而我国的比重长期徘徊在3%左右，远远低于这些比例，与我国经济发展形成鲜明的反差。
（二）财政教育支出结构分析
1、教育支出在中央和地方政府间分配的结构分析。中央政府的教育支出占国家教育支出的比重很低，且增长缓慢。这说明我国的教育支出主要是由地方政府负担的，教育的事权集中于地方政府。
图1 中央和地方教育支出
数据来源于中国统计局网站：http：//www.stats.gov.cn
2、地区间教育结构分析。本文从3个地区中各抽取一个省份代表本地区教育支出水平来分析教育支出的地区差异。东部地区以江苏省为例，中部地区以河南省为例，西部地区以青海省为例。从图1可以看出，三个省份的教育支出都是逐年增加的。江苏省的教育支出水平最高，河南省次之，青海的教育支出水平最低。
图1 江苏、河南和青海教育支出水平
数据来源于中国统计局网站：http：//www.stats.gov.cn
3、不同教育阶段的教育支出分析。据2013年全国教育经费执行情况统计公告，2013年，各级教育生均公共财政预算教育事业费支出增长情况是全国普通小学支出690177元，全国普通初中支出925837元，全国普通高中支出844814元全国普通高等学校为1559172元。这说明在我国教育投入不足的情况下，高等教育比重偏高，初等教育投入比重偏低。
二、我国教育支出的问题
（一）公共支出对教育投入总量不足，教育支出占GDP的比重明显过低
1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”也就是2000年，这一目标仅仅在2012基本得以实现。这些年来，我国教育支出既没有实现优于GDP高速增长的势头，也没有实现与之同步增长。
（二）公共财政教育支出结构失衡
1、中央政府和省级支出责任不到位。我国的教育支出体制是基础教育投入以地方为主，高等教育以省为主。自1994分税以来，财权划分事权划分模式是不对称的。教育支出的事权在地方政府不在中央政府。且在四层级的地方政府也出现了财权上移，事权下移的情况。因为按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供，县、乡两级政府就成了义务教育支出承担者。这说明，我国中央政府和省级政府的教育支出责任不到位。
2、财政教育支出在三级教育经费投入比例不合理。在我国能够进入高等教育阶段的人在总人口中所占的比例还是很低的，目前，对教育的要求首先是普及义务教育，其次才是高等教育。但从教育经费的分配来看，明显高等教育支出偏高，初等和低等教育投入不足，同时体现了教育不公。
3、区域配置差异显著。经济发展水平最高的东部地区财力充足，可以给教育的发展提供更多财力支持，财政教育支出占比相对较高。而中西部地区，特别是西部地区，由于经济发展落后，财力对教育支出的支持力度比东部地区小很多。
（三）缺乏有效引导民间资本流入的政府激励机制
在政府投入是高等教育经费主要来源的前提下，能否开辟非政府渠道，关键在于政府的政策引导。我国教育经费来源缺乏应有的系统性和针对性，难以适应深化教育体制改革的需求。相比国外私人投资大学，我国大学教育基本上是由政府提供的。
三、优化财政教育支出的对策分析
由前文对财政教育支出的现状及问题的分析，本文给出一些建议。
（一）增加教育的投入，进一步提高教育支出水平
我们应该清楚地意识到政府应在教育财政的投入中占发挥主体作用，确保教育经费的来源和途径。因此，政府要加大财政性教育经费的支出，再使其占GDP的比例达到4%，实现当初的目标。还要强化对教育居于我国战略地位的认知，明白政府在财政支出中应该优先保证对教育的投入。对教育的投入实行法律层面上的调控，从法律上规范教育投入，把教育支出占GDP的比重视作衡量教育投入水平的核心指标之一。在有限的财力中确保教育支出的优先增长，确保教育支出的稳定增长。
（二）优化公共教育资金的配置
1、政府应当在基础教育的投入方面起到主导作用，使基础教育经费在公共教育经费中的比例更高。鉴于基础教育特别是初等教育具有很强的正外部性，推动基础教育的发展能够进一步促进社会公平。所以，公共教育支出倾斜于基础教育，不仅能实现教育公平，还能提高公共教育经费使用的效率。目前高等教育中公共教育经费的使用其实存在一些浪费现象，因而，对高等教育的投入可以选择保持零增长。促使高等教育机构控制自己的成本，从而实现效率的提高，同时也会更有动力采取措施吸引私人资本进入，实现自己的发展壮大。
2、教育作为公共物品有比较强的地方性，也就是说地方政府更接近教育消费者，且能提供更合需求的教育服务。要更好地确保基础教育应得到的资源，应该让财力充足的中央和省级政府在基础教育投入上承担更多责任，加大专项转移支付的力度，使各级政府的教育支出责任匹配其财权。一是通过一般性转移支付使地方财力得以增强，从而保证地方政府对基础教育（特别是义务教育）的投入力度；二是中央政府可以直接担负占据在义务教育经费占最大比例的教师工资的发放；三可以建立基础教育专项转移支付，即规定下级政府直接将该项资金用于基础教育。
3、将教育资源合理配置以缩小区域间差距。关注不同区域在财政拨款、教师配置和学校建设等方面的差距，将这些资源向贫困地区、农村地区、少数民族地区适当倾斜。也可以让发达地区向欠发达地区交流办学经验，鼓励发达地区援助欠发达地区。
（三）建立政府教育支出与民间教育支出的新关系
首先根据不同的类型和层次来区别教育的社会获益程度大小，再相应决定教育的投资方法。对于中小学基础教育，笔者认为应采取公共财政投入为主的模式，使各级政府来承担对义务教育的应尽责任；至于普通高等教育，可以采用“民办公助”或“公办民助”兴办模式，把民间力量拉进来，达到政府和民间共同承担教育责任的目标。对于农村的基础教育经费投入，可以制定政策保障民间办学的利益，来吸取社会力量办学。同时利用现存的教育财政的示范和导向作用，将更多的民间资本引入到农村基础教育当中来。（作者单位：苏州大学）