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今年7月8日，海南省委通过《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》（下称《意见》），拟向全省市县下放197项行政权力。作为地方政府改革的重要尝试，文件甫一出炉，就引起社会各界关注。
现实的忧虑是，随着197项行政权力从省级政府下放到市县级政府，省政府各部门和市县之间利益如何协调？市县扩权后如何有效控制和监督其行政权力？现有政治体制约束下，能否达到预期的目的？这些都考验着海南此项改革的成败。
强县扩权
《意见》对海南省政府和市县政府职责重点给予明确定位：省政府应“重点加强规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管等宏观管理职能”，而“市县政府则集中精力于推动经济社会发展的职责”。
对于省政府，其职责具体包括：“制定和实施全省发展战略、发展规划和配套政策措施；负责统筹全省城乡、区域协调发展；负责全省重大产业布局安排，重大基础设施建设等。”
市县政府的具体职责包括：“负责规划指导区域产业布局，推动区域经济发展；负责依法管理本区域的各项经济社会事务，特别是直接面对社会、企业、公众的事务；负责社会主义新农村建设等”。
以上述职责划分为出发点，“最大限度地向市县下放管理权限是一个核心”。放权范围有三：一是将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权还权于市县；二是将地级市政府及其所属部门行使的行政管理权下放给市县；三是将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权，“通过行使特别立法授权等法定程序，下放市县政府行使”。
上述三类行政权力，共涉及197项行政管理事项，而放权的标准是“经济管理事项能放则放，社会管理事项考虑到市县承接的能力不同，下放行政管理事项时不搞一刀切，对海口和三亚两个地级市实行区别对待”。
“这次放权的范围和力度非常大。”海南省法制办公室副主任刘登山告诉记者，首批177项行政管理权下放后，还将有第二批、第三批权限的下放。“什么时候下放，下放力度如何，关键是看第一批权限下放后的结果。”
对于已下放的权限，“省人民政府所属部门均不得以任何理由上收”。“此次放权的最终目标是，让市县拥有等同于地级市的权限。”海南省委政策研究室副主任郑锋向记者表示。
放权由来
据记者了解，海南的此项改革，虽然以“完善省直管市县体制”为题，实际上是针对海南省政府特殊的“省—市县”关系的调整。其核心是削弱省直部门的行政权力，强化市县政府的权力。
现行《宪法》规定，中国实现中央—省—县—乡镇四级政府架构，但1982年以来，中国实际上存在五级政府，亦即在省和县之间增加了统称“市级”的政府。海南省是少见的例外，自1988年建省后，海南一直实行“省直管县”体制，并无“市”级政府设置。
可是，尽管海南政府层级较少，基层行政机构却并不因此具有更多的自主权。海南省委政策研究室经济运行处副处长陈彤分析说，海南省的特殊性在于，海南省原属广东省，相当于现广东省的一个“市”；海南建省后，由最初的一个行政区直接升格为省，自然而然地将原先行政区已有的权限带到省政府，这些权限中有许多本该是地级市的权限。
其次，在过去20多年里，许多法律法规规定的市县政府权限，也不断被省厅上收。由此形成省里管得太细、权力过于集中的问题，“甚至开网吧都得由省厅来批”。
多年来，海南各市县对于放权的渴求相当强烈。同时，近几年市县经济的快速发展，也为其承载更多权限夯实了地基。2003年以来，海南经济一直以两位数的速度增长。与此对应，海南各市县要求放权的呼吁日益强烈。
据了解，《意见》从调研、拟定到各部门一致通过，历时一年多。围绕省直各厅局与市县政府的权力划分，各方屡有交锋，几经周折。而该文件的最后出台，与海南省“一把手”、省委书记卫留成的推动关系甚大。
在海南省领导的强力推动下，省直各厅局和县级政府终于达成初步共识。各市县梳理出来需要下放的权限约200多项，而省直各厅局同意下放的权力也有所增加。
2008年6月，海南省委常委会审议通过了《意见》，并于2008年7月8日正式公布。
如何监督权力
对于海南此次强县扩权，最典型的担心是，放权后市县是否会滥用权力？
这种担心并非杞人忧天。2005年到2007年，海南省临高县原县委书记吴光华、屯昌县原县委书记徐清学、文昌市原市委书记谢明中，均因滥用职权、贪污受贿接连落马。其中，谢明中贪污的款项主要来源于卖地、政府工程和卖官。据海南省政府人士粗略统计，短短十年间，海南省倒下厅级干部102人，处级干部500余人。
如果说高度集中的权力必然导致腐败，那么，海南省此次把集中于省直厅局的权力下放到市县，如没有有效的监督，市县行政权力的滥用就不可避免。因此，有学者指出，放权的同时，还应加强市县人大和舆论对政府的监督。
海南大学社会科学研究中心主任曹锡仁说：“省直厅级的权力下放到市县，市县人大必然要加强对行使这些权力的部门的监督。虽然人大的监督可能导致决策效率的损失，但有效的监督机制是确保权力不被滥用的关键。”
对于海南改革的主事者而言，目前更倾向于以加强省厅对市县部门的监督，作为现实解决方案。《意见》对于放权后的监督如此表述，要“加强和改进省级政府对市县政府的层级监督，建立健全与市县扩权相适应的执行和执法监管机制”。
“确实，海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就乱、一乱就管的怪圈。”刘登山说，“但无论如何，新的改革已经启动，省厅各部门将在三个月内制订出操作细则，并完成对市县有关人员的培训。三个月后，第一批下放的权力将全部到位。”
复旦大学公共行政系副教授刘晔表示，在统筹城乡发展的今天，实行省直管县是个大趋势。海南只是适应了这一趋势。
对于海南省此次改革的前景，复旦大学公共行政系副教授李春成指出，目前政治体制下，人事权是中国党政体系的核心权力。如果没有人事权的下放，财政、经济管理权限的下放都难以奏效。“饭碗掌握在别人手里，是不可能做出独立决策的。”李春成告诉记者。
但李春成也认为，伴随着地方政府权力的增加，就必然要求对权力的监督。如果海南“省管县”体制能持续发展和完善，其在完善行政管理体制之外，或将推进地方民主政治和社会自治的发展。
“省管县”难点何在
“省直管县”是在中国现有政治体制下，试图降低行政成本的改革。其本意是强化县级政府的行政权力，提高县级政府管理辖区内经济和社会事务的自主性和灵活性。
中央高层推行“市管县”体制的初衷，本是为了解决地市分割，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化进程。但由于近十多年来，“市管县”只在一些地方部分实现了预定目标，在更多地方却暴露出许多问题：其一，市管县体制扩大了市的行政“地盘”，一些市随意扩张，市与县重复建设严重，产业结构雷同，浪费大量资源；其二，由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，中心城市对县域经济的带动并未实现；其三，市县之间普遍存在利益冲突和矛盾，内耗严重，发达地区更甚，个别地方市县关系相当紧张。
于是，改革的诉求首先从民营经济强省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“强县扩权”，主要做法是“行政市管县，财政省管县”。但记者了解到，目前浙江省的“省直管县”改革也暴露出深层体制约束。其中最为要害者在于，虽然财政上“省直管县”，但从行政体制上看，依然是“市管县”，市级政府依然掌握着县级政府的“人事权”。
其实，从历史看，无论是原“市管县”，还是现“省管县”，如果缺乏配套的政治体制改革，缺乏对权力的制约和监督，仅仅局限于技术层面的改进，可能在一定时间内有积极效果，但最终无法实现行政权力的科学配置。
国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利曾撰文指出，如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制，而在干部人事管理上维持“市管县”，必然导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。因此，完全的省直管县体制，既包括财政权的“省直管县”，也包括社会事务和干部人事的“省直管县”。
值得注意的是，据行政管理学者研究，实行“省直管县”体制，还需要行政区划体制改革配套。一般认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜。如在中国实行省直管县，则有25个省份超过了该控制幅度。
现实的忧虑是，随着197项行政权力从省级政府下放到市县级政府，省政府各部门和市县之间利益如何协调？市县扩权后如何有效控制和监督其行政权力？现有政治体制约束下，能否达到预期的目的？这些都考验着海南此项改革的成败。
强县扩权
《意见》对海南省政府和市县政府职责重点给予明确定位：省政府应“重点加强规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管等宏观管理职能”，而“市县政府则集中精力于推动经济社会发展的职责”。
对于省政府，其职责具体包括：“制定和实施全省发展战略、发展规划和配套政策措施；负责统筹全省城乡、区域协调发展；负责全省重大产业布局安排，重大基础设施建设等。”
市县政府的具体职责包括：“负责规划指导区域产业布局，推动区域经济发展；负责依法管理本区域的各项经济社会事务，特别是直接面对社会、企业、公众的事务；负责社会主义新农村建设等”。
以上述职责划分为出发点，“最大限度地向市县下放管理权限是一个核心”。放权范围有三：一是将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权还权于市县；二是将地级市政府及其所属部门行使的行政管理权下放给市县；三是将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权，“通过行使特别立法授权等法定程序，下放市县政府行使”。
上述三类行政权力，共涉及197项行政管理事项，而放权的标准是“经济管理事项能放则放，社会管理事项考虑到市县承接的能力不同，下放行政管理事项时不搞一刀切，对海口和三亚两个地级市实行区别对待”。
“这次放权的范围和力度非常大。”海南省法制办公室副主任刘登山告诉记者，首批177项行政管理权下放后，还将有第二批、第三批权限的下放。“什么时候下放，下放力度如何，关键是看第一批权限下放后的结果。”
对于已下放的权限，“省人民政府所属部门均不得以任何理由上收”。“此次放权的最终目标是，让市县拥有等同于地级市的权限。”海南省委政策研究室副主任郑锋向记者表示。
放权由来
据记者了解，海南的此项改革，虽然以“完善省直管市县体制”为题，实际上是针对海南省政府特殊的“省—市县”关系的调整。其核心是削弱省直部门的行政权力，强化市县政府的权力。
现行《宪法》规定，中国实现中央—省—县—乡镇四级政府架构，但1982年以来，中国实际上存在五级政府，亦即在省和县之间增加了统称“市级”的政府。海南省是少见的例外，自1988年建省后，海南一直实行“省直管县”体制，并无“市”级政府设置。
可是，尽管海南政府层级较少，基层行政机构却并不因此具有更多的自主权。海南省委政策研究室经济运行处副处长陈彤分析说，海南省的特殊性在于，海南省原属广东省，相当于现广东省的一个“市”；海南建省后，由最初的一个行政区直接升格为省，自然而然地将原先行政区已有的权限带到省政府，这些权限中有许多本该是地级市的权限。
其次，在过去20多年里，许多法律法规规定的市县政府权限，也不断被省厅上收。由此形成省里管得太细、权力过于集中的问题，“甚至开网吧都得由省厅来批”。
多年来，海南各市县对于放权的渴求相当强烈。同时，近几年市县经济的快速发展，也为其承载更多权限夯实了地基。2003年以来，海南经济一直以两位数的速度增长。与此对应，海南各市县要求放权的呼吁日益强烈。
据了解，《意见》从调研、拟定到各部门一致通过，历时一年多。围绕省直各厅局与市县政府的权力划分，各方屡有交锋，几经周折。而该文件的最后出台，与海南省“一把手”、省委书记卫留成的推动关系甚大。
在海南省领导的强力推动下，省直各厅局和县级政府终于达成初步共识。各市县梳理出来需要下放的权限约200多项，而省直各厅局同意下放的权力也有所增加。
2008年6月，海南省委常委会审议通过了《意见》，并于2008年7月8日正式公布。
如何监督权力
对于海南此次强县扩权，最典型的担心是，放权后市县是否会滥用权力？
这种担心并非杞人忧天。2005年到2007年，海南省临高县原县委书记吴光华、屯昌县原县委书记徐清学、文昌市原市委书记谢明中，均因滥用职权、贪污受贿接连落马。其中，谢明中贪污的款项主要来源于卖地、政府工程和卖官。据海南省政府人士粗略统计，短短十年间，海南省倒下厅级干部102人，处级干部500余人。
如果说高度集中的权力必然导致腐败，那么，海南省此次把集中于省直厅局的权力下放到市县，如没有有效的监督，市县行政权力的滥用就不可避免。因此，有学者指出，放权的同时，还应加强市县人大和舆论对政府的监督。
海南大学社会科学研究中心主任曹锡仁说：“省直厅级的权力下放到市县，市县人大必然要加强对行使这些权力的部门的监督。虽然人大的监督可能导致决策效率的损失，但有效的监督机制是确保权力不被滥用的关键。”
对于海南改革的主事者而言，目前更倾向于以加强省厅对市县部门的监督，作为现实解决方案。《意见》对于放权后的监督如此表述，要“加强和改进省级政府对市县政府的层级监督，建立健全与市县扩权相适应的执行和执法监管机制”。
“确实，海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就乱、一乱就管的怪圈。”刘登山说，“但无论如何，新的改革已经启动，省厅各部门将在三个月内制订出操作细则，并完成对市县有关人员的培训。三个月后，第一批下放的权力将全部到位。”
复旦大学公共行政系副教授刘晔表示，在统筹城乡发展的今天，实行省直管县是个大趋势。海南只是适应了这一趋势。
对于海南省此次改革的前景，复旦大学公共行政系副教授李春成指出，目前政治体制下，人事权是中国党政体系的核心权力。如果没有人事权的下放，财政、经济管理权限的下放都难以奏效。“饭碗掌握在别人手里，是不可能做出独立决策的。”李春成告诉记者。
但李春成也认为，伴随着地方政府权力的增加，就必然要求对权力的监督。如果海南“省管县”体制能持续发展和完善，其在完善行政管理体制之外，或将推进地方民主政治和社会自治的发展。
“省管县”难点何在
“省直管县”是在中国现有政治体制下，试图降低行政成本的改革。其本意是强化县级政府的行政权力，提高县级政府管理辖区内经济和社会事务的自主性和灵活性。
中央高层推行“市管县”体制的初衷，本是为了解决地市分割，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化进程。但由于近十多年来，“市管县”只在一些地方部分实现了预定目标，在更多地方却暴露出许多问题：其一，市管县体制扩大了市的行政“地盘”，一些市随意扩张，市与县重复建设严重，产业结构雷同，浪费大量资源；其二，由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，中心城市对县域经济的带动并未实现；其三，市县之间普遍存在利益冲突和矛盾，内耗严重，发达地区更甚，个别地方市县关系相当紧张。
于是，改革的诉求首先从民营经济强省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“强县扩权”，主要做法是“行政市管县，财政省管县”。但记者了解到，目前浙江省的“省直管县”改革也暴露出深层体制约束。其中最为要害者在于，虽然财政上“省直管县”，但从行政体制上看，依然是“市管县”，市级政府依然掌握着县级政府的“人事权”。
其实，从历史看，无论是原“市管县”，还是现“省管县”，如果缺乏配套的政治体制改革，缺乏对权力的制约和监督，仅仅局限于技术层面的改进，可能在一定时间内有积极效果，但最终无法实现行政权力的科学配置。
国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利曾撰文指出，如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制，而在干部人事管理上维持“市管县”，必然导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。因此，完全的省直管县体制，既包括财政权的“省直管县”，也包括社会事务和干部人事的“省直管县”。
值得注意的是，据行政管理学者研究，实行“省直管县”体制，还需要行政区划体制改革配套。一般认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜。如在中国实行省直管县，则有25个省份超过了该控制幅度。