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今年7月8日,海南省委通过《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》(下称《意见》),拟向全省市县下放197项行政权力。作为地方政府改革的重要尝试,文件甫一出炉,就引起社会各界关注。
现实的忧虑是,随着197项行政权力从省级政府下放到市县级政府,省政府各部门和市县之间利益如何协调?市县扩权后如何有效控制和监督其行政权力?现有政治体制约束下,能否达到预期的目的?这些都考验着海南此项改革的成败。
强县扩权
《意见》对海南省政府和市县政府职责重点给予明确定位:省政府应“重点加强规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管等宏观管理职能”,而“市县政府则集中精力于推动经济社会发展的职责”。
对于省政府,其职责具体包括:“制定和实施全省发展战略、发展规划和配套政策措施;负责统筹全省城乡、区域协调发展;负责全省重大产业布局安排,重大基础设施建设等。”
市县政府的具体职责包括:“负责规划指导区域产业布局,推动区域经济发展;负责依法管理本区域的各项经济社会事务,特别是直接面对社会、企业、公众的事务;负责社会主义新农村建设等”。
以上述职责划分为出发点,“最大限度地向市县下放管理权限是一个核心”。放权范围有三:一是将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权还权于市县;二是将地级市政府及其所属部门行使的行政管理权下放给市县;三是将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权,“通过行使特别立法授权等法定程序,下放市县政府行使”。
上述三类行政权力,共涉及197项行政管理事项,而放权的标准是“经济管理事项能放则放,社会管理事项考虑到市县承接的能力不同,下放行政管理事项时不搞一刀切,对海口和三亚两个地级市实行区别对待”。
“这次放权的范围和力度非常大。”海南省法制办公室副主任刘登山告诉记者,首批177项行政管理权下放后,还将有第二批、第三批权限的下放。“什么时候下放,下放力度如何,关键是看第一批权限下放后的结果。”
对于已下放的权限,“省人民政府所属部门均不得以任何理由上收”。“此次放权的最终目标是,让市县拥有等同于地级市的权限。”海南省委政策研究室副主任郑锋向记者表示。
放权由来
据记者了解,海南的此项改革,虽然以“完善省直管市县体制”为题,实际上是针对海南省政府特殊的“省—市县”关系的调整。其核心是削弱省直部门的行政权力,强化市县政府的权力。
现行《宪法》规定,中国实现中央—省—县—乡镇四级政府架构,但1982年以来,中国实际上存在五级政府,亦即在省和县之间增加了统称“市级”的政府。海南省是少见的例外,自1988年建省后,海南一直实行“省直管县”体制,并无“市”级政府设置。
可是,尽管海南政府层级较少,基层行政机构却并不因此具有更多的自主权。海南省委政策研究室经济运行处副处长陈彤分析说,海南省的特殊性在于,海南省原属广东省,相当于现广东省的一个“市”;海南建省后,由最初的一个行政区直接升格为省,自然而然地将原先行政区已有的权限带到省政府,这些权限中有许多本该是地级市的权限。
其次,在过去20多年里,许多法律法规规定的市县政府权限,也不断被省厅上收。由此形成省里管得太细、权力过于集中的问题,“甚至开网吧都得由省厅来批”。
多年来,海南各市县对于放权的渴求相当强烈。同时,近几年市县经济的快速发展,也为其承载更多权限夯实了地基。2003年以来,海南经济一直以两位数的速度增长。与此对应,海南各市县要求放权的呼吁日益强烈。
据了解,《意见》从调研、拟定到各部门一致通过,历时一年多。围绕省直各厅局与市县政府的权力划分,各方屡有交锋,几经周折。而该文件的最后出台,与海南省“一把手”、省委书记卫留成的推动关系甚大。
在海南省领导的强力推动下,省直各厅局和县级政府终于达成初步共识。各市县梳理出来需要下放的权限约200多项,而省直各厅局同意下放的权力也有所增加。
2008年6月,海南省委常委会审议通过了《意见》,并于2008年7月8日正式公布。
如何监督权力
对于海南此次强县扩权,最典型的担心是,放权后市县是否会滥用权力?
这种担心并非杞人忧天。2005年到2007年,海南省临高县原县委书记吴光华、屯昌县原县委书记徐清学、文昌市原市委书记谢明中,均因滥用职权、贪污受贿接连落马。其中,谢明中贪污的款项主要来源于卖地、政府工程和卖官。据海南省政府人士粗略统计,短短十年间,海南省倒下厅级干部102人,处级干部500余人。
如果说高度集中的权力必然导致腐败,那么,海南省此次把集中于省直厅局的权力下放到市县,如没有有效的监督,市县行政权力的滥用就不可避免。因此,有学者指出,放权的同时,还应加强市县人大和舆论对政府的监督。
海南大学社会科学研究中心主任曹锡仁说:“省直厅级的权力下放到市县,市县人大必然要加强对行使这些权力的部门的监督。虽然人大的监督可能导致决策效率的损失,但有效的监督机制是确保权力不被滥用的关键。”
对于海南改革的主事者而言,目前更倾向于以加强省厅对市县部门的监督,作为现实解决方案。《意见》对于放权后的监督如此表述,要“加强和改进省级政府对市县政府的层级监督,建立健全与市县扩权相适应的执行和执法监管机制”。
“确实,海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就乱、一乱就管的怪圈。”刘登山说,“但无论如何,新的改革已经启动,省厅各部门将在三个月内制订出操作细则,并完成对市县有关人员的培训。三个月后,第一批下放的权力将全部到位。”
复旦大学公共行政系副教授刘晔表示,在统筹城乡发展的今天,实行省直管县是个大趋势。海南只是适应了这一趋势。
对于海南省此次改革的前景,复旦大学公共行政系副教授李春成指出,目前政治体制下,人事权是中国党政体系的核心权力。如果没有人事权的下放,财政、经济管理权限的下放都难以奏效。“饭碗掌握在别人手里,是不可能做出独立决策的。”李春成告诉记者。
但李春成也认为,伴随着地方政府权力的增加,就必然要求对权力的监督。如果海南“省管县”体制能持续发展和完善,其在完善行政管理体制之外,或将推进地方民主政治和社会自治的发展。
“省管县”难点何在
“省直管县”是在中国现有政治体制下,试图降低行政成本的改革。其本意是强化县级政府的行政权力,提高县级政府管理辖区内经济和社会事务的自主性和灵活性。
中央高层推行“市管县”体制的初衷,本是为了解决地市分割,发挥中心城市的作用,加快城乡一体化进程。但由于近十多年来,“市管县”只在一些地方部分实现了预定目标,在更多地方却暴露出许多问题:其一,市管县体制扩大了市的行政“地盘”,一些市随意扩张,市与县重复建设严重,产业结构雷同,浪费大量资源;其二,由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响,中心城市对县域经济的带动并未实现;其三,市县之间普遍存在利益冲突和矛盾,内耗严重,发达地区更甚,个别地方市县关系相当紧张。
于是,改革的诉求首先从民营经济强省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年,浙江省先后四次“强县扩权”,主要做法是“行政市管县,财政省管县”。但记者了解到,目前浙江省的“省直管县”改革也暴露出深层体制约束。其中最为要害者在于,虽然财政上“省直管县”,但从行政体制上看,依然是“市管县”,市级政府依然掌握着县级政府的“人事权”。
其实,从历史看,无论是原“市管县”,还是现“省管县”,如果缺乏配套的政治体制改革,缺乏对权力的制约和监督,仅仅局限于技术层面的改进,可能在一定时间内有积极效果,但最终无法实现行政权力的科学配置。
国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利曾撰文指出,如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制,而在干部人事管理上维持“市管县”,必然导致政府体制内部运转的不协调,甚至会产生矛盾和冲突。因此,完全的省直管县体制,既包括财政权的“省直管县”,也包括社会事务和干部人事的“省直管县”。
值得注意的是,据行政管理学者研究,实行“省直管县”体制,还需要行政区划体制改革配套。一般认为,省直接管理的县市数量以40个左右为宜。如在中国实行省直管县,则有25个省份超过了该控制幅度。
现实的忧虑是,随着197项行政权力从省级政府下放到市县级政府,省政府各部门和市县之间利益如何协调?市县扩权后如何有效控制和监督其行政权力?现有政治体制约束下,能否达到预期的目的?这些都考验着海南此项改革的成败。
强县扩权
《意见》对海南省政府和市县政府职责重点给予明确定位:省政府应“重点加强规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管等宏观管理职能”,而“市县政府则集中精力于推动经济社会发展的职责”。
对于省政府,其职责具体包括:“制定和实施全省发展战略、发展规划和配套政策措施;负责统筹全省城乡、区域协调发展;负责全省重大产业布局安排,重大基础设施建设等。”
市县政府的具体职责包括:“负责规划指导区域产业布局,推动区域经济发展;负责依法管理本区域的各项经济社会事务,特别是直接面对社会、企业、公众的事务;负责社会主义新农村建设等”。
以上述职责划分为出发点,“最大限度地向市县下放管理权限是一个核心”。放权范围有三:一是将市县政府及其所属部门应该行使的行政管理权还权于市县;二是将地级市政府及其所属部门行使的行政管理权下放给市县;三是将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权,“通过行使特别立法授权等法定程序,下放市县政府行使”。
上述三类行政权力,共涉及197项行政管理事项,而放权的标准是“经济管理事项能放则放,社会管理事项考虑到市县承接的能力不同,下放行政管理事项时不搞一刀切,对海口和三亚两个地级市实行区别对待”。
“这次放权的范围和力度非常大。”海南省法制办公室副主任刘登山告诉记者,首批177项行政管理权下放后,还将有第二批、第三批权限的下放。“什么时候下放,下放力度如何,关键是看第一批权限下放后的结果。”
对于已下放的权限,“省人民政府所属部门均不得以任何理由上收”。“此次放权的最终目标是,让市县拥有等同于地级市的权限。”海南省委政策研究室副主任郑锋向记者表示。
放权由来
据记者了解,海南的此项改革,虽然以“完善省直管市县体制”为题,实际上是针对海南省政府特殊的“省—市县”关系的调整。其核心是削弱省直部门的行政权力,强化市县政府的权力。
现行《宪法》规定,中国实现中央—省—县—乡镇四级政府架构,但1982年以来,中国实际上存在五级政府,亦即在省和县之间增加了统称“市级”的政府。海南省是少见的例外,自1988年建省后,海南一直实行“省直管县”体制,并无“市”级政府设置。
可是,尽管海南政府层级较少,基层行政机构却并不因此具有更多的自主权。海南省委政策研究室经济运行处副处长陈彤分析说,海南省的特殊性在于,海南省原属广东省,相当于现广东省的一个“市”;海南建省后,由最初的一个行政区直接升格为省,自然而然地将原先行政区已有的权限带到省政府,这些权限中有许多本该是地级市的权限。
其次,在过去20多年里,许多法律法规规定的市县政府权限,也不断被省厅上收。由此形成省里管得太细、权力过于集中的问题,“甚至开网吧都得由省厅来批”。
多年来,海南各市县对于放权的渴求相当强烈。同时,近几年市县经济的快速发展,也为其承载更多权限夯实了地基。2003年以来,海南经济一直以两位数的速度增长。与此对应,海南各市县要求放权的呼吁日益强烈。
据了解,《意见》从调研、拟定到各部门一致通过,历时一年多。围绕省直各厅局与市县政府的权力划分,各方屡有交锋,几经周折。而该文件的最后出台,与海南省“一把手”、省委书记卫留成的推动关系甚大。
在海南省领导的强力推动下,省直各厅局和县级政府终于达成初步共识。各市县梳理出来需要下放的权限约200多项,而省直各厅局同意下放的权力也有所增加。
2008年6月,海南省委常委会审议通过了《意见》,并于2008年7月8日正式公布。
如何监督权力
对于海南此次强县扩权,最典型的担心是,放权后市县是否会滥用权力?
这种担心并非杞人忧天。2005年到2007年,海南省临高县原县委书记吴光华、屯昌县原县委书记徐清学、文昌市原市委书记谢明中,均因滥用职权、贪污受贿接连落马。其中,谢明中贪污的款项主要来源于卖地、政府工程和卖官。据海南省政府人士粗略统计,短短十年间,海南省倒下厅级干部102人,处级干部500余人。
如果说高度集中的权力必然导致腐败,那么,海南省此次把集中于省直厅局的权力下放到市县,如没有有效的监督,市县行政权力的滥用就不可避免。因此,有学者指出,放权的同时,还应加强市县人大和舆论对政府的监督。
海南大学社会科学研究中心主任曹锡仁说:“省直厅级的权力下放到市县,市县人大必然要加强对行使这些权力的部门的监督。虽然人大的监督可能导致决策效率的损失,但有效的监督机制是确保权力不被滥用的关键。”
对于海南改革的主事者而言,目前更倾向于以加强省厅对市县部门的监督,作为现实解决方案。《意见》对于放权后的监督如此表述,要“加强和改进省级政府对市县政府的层级监督,建立健全与市县扩权相适应的执行和执法监管机制”。
“确实,海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就乱、一乱就管的怪圈。”刘登山说,“但无论如何,新的改革已经启动,省厅各部门将在三个月内制订出操作细则,并完成对市县有关人员的培训。三个月后,第一批下放的权力将全部到位。”
复旦大学公共行政系副教授刘晔表示,在统筹城乡发展的今天,实行省直管县是个大趋势。海南只是适应了这一趋势。
对于海南省此次改革的前景,复旦大学公共行政系副教授李春成指出,目前政治体制下,人事权是中国党政体系的核心权力。如果没有人事权的下放,财政、经济管理权限的下放都难以奏效。“饭碗掌握在别人手里,是不可能做出独立决策的。”李春成告诉记者。
但李春成也认为,伴随着地方政府权力的增加,就必然要求对权力的监督。如果海南“省管县”体制能持续发展和完善,其在完善行政管理体制之外,或将推进地方民主政治和社会自治的发展。
“省管县”难点何在
“省直管县”是在中国现有政治体制下,试图降低行政成本的改革。其本意是强化县级政府的行政权力,提高县级政府管理辖区内经济和社会事务的自主性和灵活性。
中央高层推行“市管县”体制的初衷,本是为了解决地市分割,发挥中心城市的作用,加快城乡一体化进程。但由于近十多年来,“市管县”只在一些地方部分实现了预定目标,在更多地方却暴露出许多问题:其一,市管县体制扩大了市的行政“地盘”,一些市随意扩张,市与县重复建设严重,产业结构雷同,浪费大量资源;其二,由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响,中心城市对县域经济的带动并未实现;其三,市县之间普遍存在利益冲突和矛盾,内耗严重,发达地区更甚,个别地方市县关系相当紧张。
于是,改革的诉求首先从民营经济强省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年,浙江省先后四次“强县扩权”,主要做法是“行政市管县,财政省管县”。但记者了解到,目前浙江省的“省直管县”改革也暴露出深层体制约束。其中最为要害者在于,虽然财政上“省直管县”,但从行政体制上看,依然是“市管县”,市级政府依然掌握着县级政府的“人事权”。
其实,从历史看,无论是原“市管县”,还是现“省管县”,如果缺乏配套的政治体制改革,缺乏对权力的制约和监督,仅仅局限于技术层面的改进,可能在一定时间内有积极效果,但最终无法实现行政权力的科学配置。
国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利曾撰文指出,如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制,而在干部人事管理上维持“市管县”,必然导致政府体制内部运转的不协调,甚至会产生矛盾和冲突。因此,完全的省直管县体制,既包括财政权的“省直管县”,也包括社会事务和干部人事的“省直管县”。
值得注意的是,据行政管理学者研究,实行“省直管县”体制,还需要行政区划体制改革配套。一般认为,省直接管理的县市数量以40个左右为宜。如在中国实行省直管县,则有25个省份超过了该控制幅度。