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[摘 要] 广州市作为改革开放的前沿城市以及对外贸易的窗口，经济突飞猛进，各项事业得到全面的发展。近年来，为构建和谐城市，广州市进行了大量的实践探索，首当其冲的就是公共财政制度的创新实践。笔者拟就广州市公共财政制度创新对构建和谐城市的效果及存在的问题进行分析，为珠三角、长三角等地区发展情况类似的城市的财政制度创新提供参考和借鉴。
[关键词] 和谐城市 公共财政 制度创新
和谐城市是和谐社会的基础与核心,在和谐社会建设中具有举足輕重的地位和作用。广州市作为改革开放的前沿城市以及对外贸易的窗口，经济突飞猛进，各项事业得到全面的发展。近年来，为构建和谐城市，广州市进行了大量的实践探索，首当其冲的就是公共财政制度的创新实践。笔者拟就广州市公共财政制度创新对构建和谐城市的效果及存在的问题进行分析，为珠三角、长三角等地区发展情况类似的城市的财政制度创新提供参考和借鉴。
一、近年来广州市公共财政制度创新的实践及其效果
广州市的公共财政体制改革与创新是在“十五”期间得以启动、铺开和深化，多项改革处于全省乃至全国前列，财政管理的民主化、法制化水平得到显著提高，有效促进了和谐广州的建设。
1.建立了以税收为主体、以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系，为建设和谐广州奠定了坚实的物质基础
一方面积极运用财政政策措施，建立财政收入稳定增长的长效机制;另一方面不断完善非税收入管理。自1998年开始全面清理各项收费和罚没收入，逐步纳入“收支两条线”的管理范围；至2004年，广州市本级行政事业性收费、政府性基金和罚没收入基本实现收支两条线管理和收（罚）缴分离，并规范了对土地出让金、非经营性路桥车辆收费等的征收和使用管理。
经过多年的努力，广州市财政收入实现高速增长的良好态势。2001年以来，广州市一般预算收入从246.19亿元增加到2007年的523.79亿元,增长1.1倍。从收入形式来看,近年来税收收入占一般预算收入的比重均在80%以上,其中2001年最高达87.1%。
2.调整、优化支出结构，逐步建立公共财政基本框架
（1)向新农村建设倾斜，促进城乡协调发展。一是不断加大了补贴政策实施力度;二是大力支持农业生产和农村长远发展，支持农业生产基础设施、生态环境、农业产业龙头企业和农业现代化示范区建设以及农业科研资金的投入;三是实施农村合作医疗制度改革。此外，还实施农村义务教育经费保障机制改革，不断加大市级对区、县级市的转移支付力度。至2006年，农业企业和规模以上农业生产总值占总产值比例、规模化经营面积占农田总面积比例均约为35%，农业综合生产能力显著提高,农民收入和保障水平也明显提高。
（2)向社会事业领域倾斜，促进经济社会协调发展。2004年广州市推出十项“民心工程”、“青山绿地”和“蓝天碧水”工程，开始了财政支出向民生倾斜的步伐。具体包括社会保障、教育、卫生、科技、文化、环保等方面的财政支出明显加大。2007年社会保障和就业支出29.45亿元，比上年增长33.2%;教育支出为18.38亿元，比上年增长11.5%；环境保护支出1.86亿元，比上年增长23.7%。
3.稳步深化财政管理体制改革，促进管理体制创新
（1)部门预算改革。2000年开始制定改革方案，先在市本级五个部门试点，再不断扩大部门预算范围，至2003年市本级137个一级预算单位及677个基层预算单位已全面编制部门预算，其中15个一级预算单位要上报市人大审议。部门预算改革增强了政府预算的统一性、严肃性、科学性，为完善财政资金的监督管理创造了条件。
（2)政府采购制度改革。2001年建立政府采购联席会议制度，实行政府采购集中支付和编报政府采购预算制度，开通广州市政府采购网站，完善各项管理法规。政府采购范围不断扩大，全市政府集中采购项目从2000年的5个增加到2005年的86个项目，2006年全市全年政府采购额超过70亿元，节约率约为8%。
（3)国库集中收付制度改革。2002年开始推进改革试点，规范了财政供养人员经费和基本建设项目财政性资金的集中支付方式和程序。2005年全面实施，市本级一级预算单位及41个其他拨款单位的所有财政性资金已实行国库集中支付，全年国库集中支付资金335.6亿元，占预算内外综合支出的79.3%。
（4)财政监督制度改革。自2003年起，除年度预算报市人大审议外，还向市人大常委会上报了预算外资金执行情况及计划安排，对预算重要调整事项也严格按程序报批；推行政务公开，开通和完善了广州财政网和各专业网，召开专题新闻发布会，按规定公开财政预算及执行、重要专项经费使用、重要项目招投标等情况，接受社会监督。
二、目前财政中还存在的影响社会和谐的矛盾和问题
1.市区、县级市间财力不均衡，区域协调发展面临财政障碍
虽然近年来广州市财政收入高速增长，但区域发展不平衡，尤其是市区与县级市间财力极不均衡，严重影响区域协调发展（见表1）。
数据来源：根据广州市统计年鉴中一般预算收入和年末常住人口的相关数据计算取得
从纵向来看，2001年以来，市区与增城、从化两个县级市的人均财政收入都呈现逐步增长的态势，而且两个县级市财力的增速明显快于市区，财力差距在不断缩小，这充分证实了近年来公共财政制度创新的效果。但是从横向比较来看，县级市的财力水平仍然大大低于市区，2001年市区与县级市之间的财力差距为7.2倍，至2006年仍有5.4倍。而且，增城、从化两市之间的财力差距不断扩大，由2001年的1.1倍增加到2006年的1.7倍。
2.公共服务性财政支出所占比重仍显偏低
虽然近年来广州市财政支出结构不断优化，公共服务性支出占财政支出的比重在逐步增加。但与北京、上海等发展较快的地区相比，广州市财政支出结构仍需要进一步优化（见表2）。以2006年财政支出情况来看，广州市财政对农业、教育等方面的支出明显低于北京、上海两市；广州市科技支出比重虽然高于两市，但其效果并不明显，有资料显示，2007年广州市规模以上工业高新技术产品产值占规模以上工业总产值的比重仍为32.8%，可见其自主创新能力仍然比较落后。与公共服务性支出相对应，行政管理费开支则广州明显高于另外两市。
与国外相比，广州市公共服务性支出所占比重也处于较低水平，如1992年美国州和地方政府一般支出中，教育所占比重达到32.2％，公共福利所占比重达到15.9％。
注：各项支出所占财政支出的比重为各项支出占一般预算支出的比重。
资料来源：广州统计年鉴、中国统计年鉴
3.各项财政管理体制改革仍需进一步深化
一是部门理财观念与总体改革要求存在一定差距。目前仍存在政府采购的规模小、范围窄、采购队伍专业化水平不高等问题，缺乏统一的政府采购操作规程，政府采购工作计划性不强等。二是各项管理措施需要进一步细化，如部门预算中预算单位的人员经费、办公经费的标准。三是一些重要支出的保障方式仍以短期安排为主，如教育支出等，缺乏财政资金保障的长效机制。四是财政监督方式有待改进，监督的覆盖面和实际效果有待提升。譬如，现在虽有财政预算要经人大审议的程序，但由于其本身的专业性较强，业外人士难以深入理解，导致这种做法仅仅流于一种形式，没有真正起到监督的效能。
三、进一步创新公共财政体制，构建和谐广州
1.转变政府职能，构建公共财政基本框架
在广州这样一个较大的经济总量平台上，应把完善公共财政制度作为制度创新的首要领域，为构建和谐城市奠定基础。通过创新公共财政体制，能够化解经济、社会中存在的诸多问题，如环保问题、生态平衡问题以及教育質量问题等。这就要求首先要转变政府职能，对于市场化程度较高的广州市来说，经济和社会各项事业已发展到一个较高的水平，政府的主要职责是为全社会提供更加优质的服务，满足社会可持续发展的需要，适合建立服务型公共财政。
2.建立公共财政收入体系，促进经济发展，增加财政收入
首先要在目前税收为主体的公共财政收入体系中，进一步规范非税收入管理，清理各项收费，分阶段、分步骤地将“收支两条线”管理的各项政府性收入全部纳入预算管理，形成完整统一的全口径财政收入管理体系。其次要灵活运用财政政策措施，积极推动经济结构调整和产业升级，鼓励自主创新和关键领域科研突破，促进经济持续较快增长，建立和完善财政收入与经济增长相协调的稳定增长机制，确保财政收入的稳定增长。第三要完善区、县财政体制和管理方式，规范市级对区、县级市的转移支付制度，建立各级政府财力与事权相匹配的财政体制，特别是县、乡公共财政体制，逐步缩小辖区内各区、县乡间的财力差距，促进城乡协调发展。
3.继续调整财政支出结构，体现财政的公共性原则
随着政府职能向公共服务型转变，财政支出就要向公共财政调整。针对广州实际，一是针对农业支出的薄弱，要继续加大农业支出，一方面要采劝“存量调整”和“增量投入”的方式，继续加大对农业和农村的投入，促进农村经济发展和改善农民生活，逐步实现城乡公共服务的均等化和缩小城乡差距；另一方面要优化财政支农资金投向，从支持粮食增产向改善农民生产生活条件、集中财力重点解决农村教育、医疗和困难救助等基础社会事业发展滞后问题，逐步提高农村公共服务能力，促进城乡协调发展。二是为支持和谐社会建设，要继续加大对教育、医疗、社会保障等的改革力度与投入力度，扩大公共财政覆盖面，促进城乡、区域和社会成员之间的公共服务均衡，保障全体人民共享改革发展的成果。三是针对广州市生态环境的恶化，要尽快建立财政对环境保护的政策支持体系，达到“人与自然和谐”的目标。四是在加大公共性支出的同时，相应地通过人员、机构的精简和整合，压缩行政管理费开支。
4.创新公共财政管理制度和监督机制
根据社会和谐发展的要求，要完善公共财政管理制度。要不断拓展各项财政改革的广度和深度，积极推进财政管理的规范化、科学化、公开化、民主化。就广州而言，主要包括四点：一是要加强法规制度建设，依法规范政府采购工作，进一步扩大政府采购范围和规范操作。要逐步纳入预算管理和实现国库集中支付，积极研究开发政府采购网络系统，建立信息窗、采购服务库和电子商务等。同时，还要建立、规范政府采购信息系统和信息公告制度，落实政府采购的公开、公正、公平原则。二是扩大国库集中收付的范围，要将国库集中收付制度全面推进到所有基层预算单位和全部财政性资金，有效防止财政资金被贪污、挤占和挪用加快深化财政支出绩效评价改革，建立以绩效为导向的预算编制、审批和执行模式，完善预算编制和执行的制衡机制，提高财政资金的使用效益，确保各项公共财政政策、制度落到实处。三是加强外部监督力度。在重点落实人大对财政预算的监督的同时，建立健全社会公示、社会听证制度，如对大额财政支出项目预算实行“听证会”制度等做法，探索对其他财政资金分配的公开方式，疏通监督渠道，完善政府信息披露和民意反馈机制。
参考文献：
[1]郑建国 申长平:建立地方公共财政体系的思考[J].地方财政研究，2007年第4期
[2]吕 炜:公共财政在和谐社会构建中的制度创新与绩效评价[J].财经问题研究，2007年第12期
[3]贾 康:对公共财政的基本认识[J].税务研究，2008年第2期
[关键词] 和谐城市 公共财政 制度创新
和谐城市是和谐社会的基础与核心,在和谐社会建设中具有举足輕重的地位和作用。广州市作为改革开放的前沿城市以及对外贸易的窗口，经济突飞猛进，各项事业得到全面的发展。近年来，为构建和谐城市，广州市进行了大量的实践探索，首当其冲的就是公共财政制度的创新实践。笔者拟就广州市公共财政制度创新对构建和谐城市的效果及存在的问题进行分析，为珠三角、长三角等地区发展情况类似的城市的财政制度创新提供参考和借鉴。
一、近年来广州市公共财政制度创新的实践及其效果
广州市的公共财政体制改革与创新是在“十五”期间得以启动、铺开和深化，多项改革处于全省乃至全国前列，财政管理的民主化、法制化水平得到显著提高，有效促进了和谐广州的建设。
1.建立了以税收为主体、以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系，为建设和谐广州奠定了坚实的物质基础
一方面积极运用财政政策措施，建立财政收入稳定增长的长效机制;另一方面不断完善非税收入管理。自1998年开始全面清理各项收费和罚没收入，逐步纳入“收支两条线”的管理范围；至2004年，广州市本级行政事业性收费、政府性基金和罚没收入基本实现收支两条线管理和收（罚）缴分离，并规范了对土地出让金、非经营性路桥车辆收费等的征收和使用管理。
经过多年的努力，广州市财政收入实现高速增长的良好态势。2001年以来，广州市一般预算收入从246.19亿元增加到2007年的523.79亿元,增长1.1倍。从收入形式来看,近年来税收收入占一般预算收入的比重均在80%以上,其中2001年最高达87.1%。
2.调整、优化支出结构，逐步建立公共财政基本框架
（1)向新农村建设倾斜，促进城乡协调发展。一是不断加大了补贴政策实施力度;二是大力支持农业生产和农村长远发展，支持农业生产基础设施、生态环境、农业产业龙头企业和农业现代化示范区建设以及农业科研资金的投入;三是实施农村合作医疗制度改革。此外，还实施农村义务教育经费保障机制改革，不断加大市级对区、县级市的转移支付力度。至2006年，农业企业和规模以上农业生产总值占总产值比例、规模化经营面积占农田总面积比例均约为35%，农业综合生产能力显著提高,农民收入和保障水平也明显提高。
（2)向社会事业领域倾斜，促进经济社会协调发展。2004年广州市推出十项“民心工程”、“青山绿地”和“蓝天碧水”工程，开始了财政支出向民生倾斜的步伐。具体包括社会保障、教育、卫生、科技、文化、环保等方面的财政支出明显加大。2007年社会保障和就业支出29.45亿元，比上年增长33.2%;教育支出为18.38亿元，比上年增长11.5%；环境保护支出1.86亿元，比上年增长23.7%。
3.稳步深化财政管理体制改革，促进管理体制创新
（1)部门预算改革。2000年开始制定改革方案，先在市本级五个部门试点，再不断扩大部门预算范围，至2003年市本级137个一级预算单位及677个基层预算单位已全面编制部门预算，其中15个一级预算单位要上报市人大审议。部门预算改革增强了政府预算的统一性、严肃性、科学性，为完善财政资金的监督管理创造了条件。
（2)政府采购制度改革。2001年建立政府采购联席会议制度，实行政府采购集中支付和编报政府采购预算制度，开通广州市政府采购网站，完善各项管理法规。政府采购范围不断扩大，全市政府集中采购项目从2000年的5个增加到2005年的86个项目，2006年全市全年政府采购额超过70亿元，节约率约为8%。
（3)国库集中收付制度改革。2002年开始推进改革试点，规范了财政供养人员经费和基本建设项目财政性资金的集中支付方式和程序。2005年全面实施，市本级一级预算单位及41个其他拨款单位的所有财政性资金已实行国库集中支付，全年国库集中支付资金335.6亿元，占预算内外综合支出的79.3%。
（4)财政监督制度改革。自2003年起，除年度预算报市人大审议外，还向市人大常委会上报了预算外资金执行情况及计划安排，对预算重要调整事项也严格按程序报批；推行政务公开，开通和完善了广州财政网和各专业网，召开专题新闻发布会，按规定公开财政预算及执行、重要专项经费使用、重要项目招投标等情况，接受社会监督。
二、目前财政中还存在的影响社会和谐的矛盾和问题
1.市区、县级市间财力不均衡，区域协调发展面临财政障碍
虽然近年来广州市财政收入高速增长，但区域发展不平衡，尤其是市区与县级市间财力极不均衡，严重影响区域协调发展（见表1）。
数据来源：根据广州市统计年鉴中一般预算收入和年末常住人口的相关数据计算取得
从纵向来看，2001年以来，市区与增城、从化两个县级市的人均财政收入都呈现逐步增长的态势，而且两个县级市财力的增速明显快于市区，财力差距在不断缩小，这充分证实了近年来公共财政制度创新的效果。但是从横向比较来看，县级市的财力水平仍然大大低于市区，2001年市区与县级市之间的财力差距为7.2倍，至2006年仍有5.4倍。而且，增城、从化两市之间的财力差距不断扩大，由2001年的1.1倍增加到2006年的1.7倍。
2.公共服务性财政支出所占比重仍显偏低
虽然近年来广州市财政支出结构不断优化，公共服务性支出占财政支出的比重在逐步增加。但与北京、上海等发展较快的地区相比，广州市财政支出结构仍需要进一步优化（见表2）。以2006年财政支出情况来看，广州市财政对农业、教育等方面的支出明显低于北京、上海两市；广州市科技支出比重虽然高于两市，但其效果并不明显，有资料显示，2007年广州市规模以上工业高新技术产品产值占规模以上工业总产值的比重仍为32.8%，可见其自主创新能力仍然比较落后。与公共服务性支出相对应，行政管理费开支则广州明显高于另外两市。
与国外相比，广州市公共服务性支出所占比重也处于较低水平，如1992年美国州和地方政府一般支出中，教育所占比重达到32.2％，公共福利所占比重达到15.9％。
注：各项支出所占财政支出的比重为各项支出占一般预算支出的比重。
资料来源：广州统计年鉴、中国统计年鉴
3.各项财政管理体制改革仍需进一步深化
一是部门理财观念与总体改革要求存在一定差距。目前仍存在政府采购的规模小、范围窄、采购队伍专业化水平不高等问题，缺乏统一的政府采购操作规程，政府采购工作计划性不强等。二是各项管理措施需要进一步细化，如部门预算中预算单位的人员经费、办公经费的标准。三是一些重要支出的保障方式仍以短期安排为主，如教育支出等，缺乏财政资金保障的长效机制。四是财政监督方式有待改进，监督的覆盖面和实际效果有待提升。譬如，现在虽有财政预算要经人大审议的程序，但由于其本身的专业性较强，业外人士难以深入理解，导致这种做法仅仅流于一种形式，没有真正起到监督的效能。
三、进一步创新公共财政体制，构建和谐广州
1.转变政府职能，构建公共财政基本框架
在广州这样一个较大的经济总量平台上，应把完善公共财政制度作为制度创新的首要领域，为构建和谐城市奠定基础。通过创新公共财政体制，能够化解经济、社会中存在的诸多问题，如环保问题、生态平衡问题以及教育質量问题等。这就要求首先要转变政府职能，对于市场化程度较高的广州市来说，经济和社会各项事业已发展到一个较高的水平，政府的主要职责是为全社会提供更加优质的服务，满足社会可持续发展的需要，适合建立服务型公共财政。
2.建立公共财政收入体系，促进经济发展，增加财政收入
首先要在目前税收为主体的公共财政收入体系中，进一步规范非税收入管理，清理各项收费，分阶段、分步骤地将“收支两条线”管理的各项政府性收入全部纳入预算管理，形成完整统一的全口径财政收入管理体系。其次要灵活运用财政政策措施，积极推动经济结构调整和产业升级，鼓励自主创新和关键领域科研突破，促进经济持续较快增长，建立和完善财政收入与经济增长相协调的稳定增长机制，确保财政收入的稳定增长。第三要完善区、县财政体制和管理方式，规范市级对区、县级市的转移支付制度，建立各级政府财力与事权相匹配的财政体制，特别是县、乡公共财政体制，逐步缩小辖区内各区、县乡间的财力差距，促进城乡协调发展。
3.继续调整财政支出结构，体现财政的公共性原则
随着政府职能向公共服务型转变，财政支出就要向公共财政调整。针对广州实际，一是针对农业支出的薄弱，要继续加大农业支出，一方面要采劝“存量调整”和“增量投入”的方式，继续加大对农业和农村的投入，促进农村经济发展和改善农民生活，逐步实现城乡公共服务的均等化和缩小城乡差距；另一方面要优化财政支农资金投向，从支持粮食增产向改善农民生产生活条件、集中财力重点解决农村教育、医疗和困难救助等基础社会事业发展滞后问题，逐步提高农村公共服务能力，促进城乡协调发展。二是为支持和谐社会建设，要继续加大对教育、医疗、社会保障等的改革力度与投入力度，扩大公共财政覆盖面，促进城乡、区域和社会成员之间的公共服务均衡，保障全体人民共享改革发展的成果。三是针对广州市生态环境的恶化，要尽快建立财政对环境保护的政策支持体系，达到“人与自然和谐”的目标。四是在加大公共性支出的同时，相应地通过人员、机构的精简和整合，压缩行政管理费开支。
4.创新公共财政管理制度和监督机制
根据社会和谐发展的要求，要完善公共财政管理制度。要不断拓展各项财政改革的广度和深度，积极推进财政管理的规范化、科学化、公开化、民主化。就广州而言，主要包括四点：一是要加强法规制度建设，依法规范政府采购工作，进一步扩大政府采购范围和规范操作。要逐步纳入预算管理和实现国库集中支付，积极研究开发政府采购网络系统，建立信息窗、采购服务库和电子商务等。同时，还要建立、规范政府采购信息系统和信息公告制度，落实政府采购的公开、公正、公平原则。二是扩大国库集中收付的范围，要将国库集中收付制度全面推进到所有基层预算单位和全部财政性资金，有效防止财政资金被贪污、挤占和挪用加快深化财政支出绩效评价改革，建立以绩效为导向的预算编制、审批和执行模式，完善预算编制和执行的制衡机制，提高财政资金的使用效益，确保各项公共财政政策、制度落到实处。三是加强外部监督力度。在重点落实人大对财政预算的监督的同时，建立健全社会公示、社会听证制度，如对大额财政支出项目预算实行“听证会”制度等做法，探索对其他财政资金分配的公开方式，疏通监督渠道，完善政府信息披露和民意反馈机制。
参考文献：
[1]郑建国 申长平:建立地方公共财政体系的思考[J].地方财政研究，2007年第4期
[2]吕 炜:公共财政在和谐社会构建中的制度创新与绩效评价[J].财经问题研究，2007年第12期
[3]贾 康:对公共财政的基本认识[J].税务研究，2008年第2期