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摘 要 房屋征收中，房屋承租人是一类不可忽视的权利群体。当前，《征收与补偿条例》 对房屋承租人利益保护缺失，不仅造成了房屋所有权人和房屋承租人之间的权益之争，而且还影响了征收的进度，对社会稳定带来一定的负面影响。在现有的法律框架下，房屋承租人寻求上位法的保护实属权宜之计、明智但无奈之举。本文认为完善立法、确立承租人的主体地位及权利保障才是维护房屋征收承租人权益的治本之策。
关键词 房屋征收 承租人 权益 保护
作者简介：孙芙瑶，辽宁省本溪市高级中学，高中在读生。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.421
房屋征收过程中，房屋承租人要履行搬迁的义务，相应的，他们就要享有与其义务相对等的权利。可是目前，承租人的地位和权利保障遭遇到了前所未有的尴尬。如何维护房屋承租人的合法权益，化解由房屋承租人权利保障缺位引起的社会矛盾，成为了当前立法、执法和司法中面临的重要课题。
一、当前房屋征收中承租人权益保护的困境
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）开宗明义规定了“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”该法第二条又进一步明确：“应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”由此，房屋的所有人成为征收补偿的唯一主体。并且，整部条例没有任何关于承租人的法律规定。至此，房屋承租人既不是房屋的被征收人，也不是征收补偿的对象。承租人不仅不能因房屋征收获得直接的补偿，而且其权益保护还失去了畅通的救济渠道。
（一）实体权利
房屋征收中，承租人权益受到损失是个不争的事实。相对于房屋所有权人来说，承租人的权益并不是微不足道的。对于居住类的房屋承租人来说，他们中有些不具有购买市场价格房屋的能力，是为生活需要迫不得已租赁房屋。由此，就会产生修缮整理、装修添置等费用，房屋被征收会出现搬迁费用以及为了重新安置可能要付出比以往更多的租金费用。除此之外，伴随而来的还有生产生活的不便和不同程度的精神困扰；对于商用房屋承租人来说，他们往往投入大量的资金或设施设备。房屋被征收后，资金被占用、设施设备会出现贬值，除此以外，还会出现停产停业损失、违约责任的承担、预期利益的消失、解聘员工的安置补偿、商誉的丧失、原有供销网络的破坏等等有形和无形的损失。此种情形下，承租人的权益损失很可能超过房屋所有人的损失。
（二）程序权利
承租人因为房屋被征收而致权益受损，可是，他们却难以按照《征收补偿条例》来切实维护自己的权益。整个征收过程中，承租人不能名正言顺地参与听证、发表意见，也不能就其权益保护申请行政裁决、行政复议和提起诉讼。就连目前的司法实践，房屋承租人未获得补偿、或者对补偿不满，能否起诉以及如何要求补偿，还存在较大争议。 房屋承租人面临着不知向何方主张权益以及如何主张权益的窘境。长期从事房屋征收法律服务的吕国华律师讲到“房屋承租人向征收人主张权益，征收人往往以房屋承租人不是所有权人且向其支付补偿款没有法律依據为由予以拒绝。房屋承租人向房屋所有权主张权益，房屋所有权人往往以合同没有约定且无法律依据为由予以拒绝。” 《征收补偿条例》使房屋承租人从根本上丧失了依据其保护自身权利的有效手段。
二、房屋征收过程中承租人权益保护的必要性
《征收补偿条例》对承租人利益保护的缺失，不仅仅造成了房屋所有权人和承租人之间的权益之争，而且还会影响征收的进度，对社会稳定带来一定的负面影响。近年来，对承租人利益保护不到位就成为某些恶性强拆事件的导火索。
（一）公平角度
房屋出租时，既然房屋所有权人已将房屋的部分权能（占有、使用和收益）让渡给房屋承租人，那么，房屋承租人受让这部分权能的同时，其合法权益就应受到法律保护。可是，因公共利益需要征收房屋而造成的损失最终由承租人“买单”，显然，这对承租人来说是不公平的。
（二）立法目的
房屋征收的目的不是取得房屋的所有权，而是为重新开发利用土地而拆除征收房屋。“征收房屋在绝大多数情况下只是地方政府达到目的的必要手段，收回建设用地使用权、消除国有土地所有权上的法律负担才是房屋征收的根本所在” 。既然如此，房屋征收中，如果房屋承租人的合法权益得不到满足，那么，承租人就不会顺利地腾出房屋，土地使用权就难以收归国家，这样，为公共利益开发土地的目的也就难以实现。
（三）实际效果
房屋承租人被动地加入到征收中来，由于其权益得不到满足，不可避免的会产生抵触情绪，影响征收工作的顺利进行。以2011年辽宁盘锦兴隆台恶性强拆事件为例，“只对房主说话，承租者有损失，自己找房主去，如果与房主达不成协议，可以通过诉讼方式解决。” 看似合理合法的解决方式，反倒没有维护好承租人的合法权利。看似简便易行的解决办法，却给现实带来了意想不到的隐患——人为制造了矛盾，给拆迁工作设置了障碍，最终酿成了恶性强拆事件。
三、当前房屋征收中承租人权益保护的现实选择
不管《征收补偿条例》是否承认房屋承租人的主体资格，但是他们权益受到损失的事实却不容回避。“有权利即有救济”，房屋承租人的合法权益就应该得到切实有效的保护。
（一）向房屋所有人主张权利
如上所述，在房屋征收中，房屋承租人的权利保护处于复杂的、不确定的状态。不过，《征收补偿条例》使得承租人成为“准被征收人”，在房屋征收法律关系中处于从属性的法律地位，所以，其权利的实现也要依附于房屋所有人，即通过租赁合同主张自己的权益。这不仅是立法意图的体现，而且也是时下比较通行的做法，这也成为了当前征收补偿摇身变为租赁合同纠纷的原因。 1.合同约定明确。租赁合同是双方当事人主张权利的主要依据。根据《物权法》第二百四十一条之规定，签订合同要严谨规范，避免因合同的纰漏给承租人造成不必要的损失。首先，签订租赁合同时，房屋承租人应当预先设想到征收安置补偿的可能，约定双方的权利义务，尤其是明确约定征收的损失补偿事宜，做到未雨绸缪。可约定如下事宜：承租人的装饰、装修部分补偿归承租人；搬迁补助和临时安置补助归承租人；停产停业损失补偿归承租人；县区政府的奖励部分归承租人等。同时，还要约定出租人拒不支付上述费用的违约责任，包括不履行或不充分履行给付义务、未搬先拆、不按协议提供过渡房等情形。其次，对于已经开始履行的租赁合同，如果原协议中没有就承租人的征收补偿费用进行约定，应尽快签订补充条款加以明确，以确保承租人获得相关的补偿。
2.积极行使程序性权利。首先，积极参与征收补偿方案的公开征求意见及旧城区改建的听证会程序。《征收补偿条例》以条文的形式明确规定了征收补偿方案的公开征求意见及旧城区改建的听证会程序。虽然，该程序在征求意见主体上没有具体的构成要求、在征求意见的反映作用没有明确具体的规定，但是，根据立法的本意来讲，房屋承租人是可以以“公众”或“公众代表”的身份参加到听证程序中来，这就为承租人谋求意见表达、争取合法利益开辟了“绿色通道”。所以，承租人大可不要忽视该项程序性权利，在房屋征收的初始阶段和该项权利失之交臂。
其次，积极以利害关系人的身份作为第三人参加诉讼。《征收补偿条例》造就了房屋承租人“案外人”的身份，限制了他们的权利救济渠道，但是由于房屋征收或者补偿决定给房屋承租人设置了相应的义务，这就意味着房屋承租人与征收或者补偿决定存在着法律上的利害关系。所以，当房屋所有权人以被征收人的名义起诉征收决定或者补偿决定时，房屋承租人应申请作为“有独立请求权的第三人”积极参加诉讼，以自己的名义主张自己作为承租人在房屋征收中的权利。
（二）向房屋征收人主张权利
房屋征收中，由承租人直接向征收人主张权利，即征收人直接付给承租人补偿款，避开房屋所有人（出租人）这一中间环节，能够有效地排除隐患，确保承租人权利的实现。对承租人来说，此种方式将比向房屋所有人主张权利更直接、更有效。不过，突破《征收补偿条例》的限制，房屋承租人寻求其上位法——《物权法》、《行政法》的保护，实属“舍近求远”的权宜之计、明智但无奈之举。
1.物权法保护。根据《物权法》理论，用益物权的是非所有人对于他人所有的不动产物所享有的占有、使用和收益的权利。所以，房屋承租权也可被看作是用益物权，根据《物权法》第一百二十一条之规定，我们可以合乎逻辑的推理，用益物权人当然享有与房屋所有权人一样取得房屋征收补偿的权利。所以，房屋征收人可将承租权视为物权，本着“谁受损、谁受偿”的原则，避免“一刀切”的补偿方式，分别与所有人、承租人签订补偿协议，并且对补偿款分开核算和分开发放。
2.行政法保护。尽管《征收补偿条例》在法律救济條款中排除了房屋承租人的原告资格，但是承租人在房屋征收中也可依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等寻求行政法上的保护。《行政复议法》和《行政诉讼法》都在条文中赋予了“具体行政行为侵犯其合法权益”时的行政复议权和行政诉讼权。所以，基于对当事人权利的保护原则，当承租人认为政府的房屋征收决定、房屋征收补偿方案、征收补偿决定等具体行政行为侵犯其合法权益，在理论上讲，他们就有权提起行政复议或是行政诉讼。同时，对于所受损害，承租人根据《行政复议法》第二十九条之规定，可以在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，或是由复议机关在作出复议决定的同时对涉案财产进行依法处理。另外，根据《行政诉讼法》第六十七条、第六十八条之规定，承租人既可以单独向政府提出请求，也可以向人民法院起诉，对于确实是由征收人造成损害的，由政府或其征收部门负责赔偿。以上这些相关规定，可以说是给承租人权利保护打开了另一扇窗，房屋承租人可以以原告的身份直接起诉，直接要求房屋征收人依法履行其补偿和赔偿的义务。
四、总结
《征收补偿条例》在加强对房屋所有权人利益保护的同时，置房屋承租人利益保护于不顾，不能不说是一大憾事。对于房屋征收来说，与其由被征收人承担违约之债来对承租人进行赔偿，莫不如以公益征收之名由征收人对承租人直接进行补偿。所以，只有立足于房屋征收、补偿和财产权保护的三位一体，才能在制度层面保障承租人的“权”足而不缺，其“益”满而不损。所以，建议国务院增补或是细化有关房屋承租人权益保障的条款，最终使完备的《征收补偿条例》能真正成为包括承租人在内的所有被征收人权益的保护伞。
注释：
韦杨.“对于承租人未获得补偿的情况下，能否起诉要求动迁补偿，如何起诉要求补偿”就提到了四种不同的做法//涉拆房屋承租人权利救济研究.上海交通大学硕士论文.2011.21.
吕国华.纵论承租人在房屋征收与补偿中的权益保障.http：//www.66law.cn/lawarticle/ 11271.aspx.2013-08-22/2013-10-02.
朱广新.房屋征收补偿范围与标准的思考.法学.2011（5）.22.
李立.新拆迁条例遭顶风作案 官员被问责刹住强拆势头.兴隆台区城建局长兼动迁办主任于深在接受记者采访时所讲.http：//legal.people.com.cn/GB/188502/16725378.html.2011-12-27/ 2013-10-13.
关键词 房屋征收 承租人 权益 保护
作者简介：孙芙瑶，辽宁省本溪市高级中学，高中在读生。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.421
房屋征收过程中，房屋承租人要履行搬迁的义务，相应的，他们就要享有与其义务相对等的权利。可是目前，承租人的地位和权利保障遭遇到了前所未有的尴尬。如何维护房屋承租人的合法权益，化解由房屋承租人权利保障缺位引起的社会矛盾，成为了当前立法、执法和司法中面临的重要课题。
一、当前房屋征收中承租人权益保护的困境
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）开宗明义规定了“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”该法第二条又进一步明确：“应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”由此，房屋的所有人成为征收补偿的唯一主体。并且，整部条例没有任何关于承租人的法律规定。至此，房屋承租人既不是房屋的被征收人，也不是征收补偿的对象。承租人不仅不能因房屋征收获得直接的补偿，而且其权益保护还失去了畅通的救济渠道。
（一）实体权利
房屋征收中，承租人权益受到损失是个不争的事实。相对于房屋所有权人来说，承租人的权益并不是微不足道的。对于居住类的房屋承租人来说，他们中有些不具有购买市场价格房屋的能力，是为生活需要迫不得已租赁房屋。由此，就会产生修缮整理、装修添置等费用，房屋被征收会出现搬迁费用以及为了重新安置可能要付出比以往更多的租金费用。除此之外，伴随而来的还有生产生活的不便和不同程度的精神困扰；对于商用房屋承租人来说，他们往往投入大量的资金或设施设备。房屋被征收后，资金被占用、设施设备会出现贬值，除此以外，还会出现停产停业损失、违约责任的承担、预期利益的消失、解聘员工的安置补偿、商誉的丧失、原有供销网络的破坏等等有形和无形的损失。此种情形下，承租人的权益损失很可能超过房屋所有人的损失。
（二）程序权利
承租人因为房屋被征收而致权益受损，可是，他们却难以按照《征收补偿条例》来切实维护自己的权益。整个征收过程中，承租人不能名正言顺地参与听证、发表意见，也不能就其权益保护申请行政裁决、行政复议和提起诉讼。就连目前的司法实践，房屋承租人未获得补偿、或者对补偿不满，能否起诉以及如何要求补偿，还存在较大争议。 房屋承租人面临着不知向何方主张权益以及如何主张权益的窘境。长期从事房屋征收法律服务的吕国华律师讲到“房屋承租人向征收人主张权益，征收人往往以房屋承租人不是所有权人且向其支付补偿款没有法律依據为由予以拒绝。房屋承租人向房屋所有权主张权益，房屋所有权人往往以合同没有约定且无法律依据为由予以拒绝。” 《征收补偿条例》使房屋承租人从根本上丧失了依据其保护自身权利的有效手段。
二、房屋征收过程中承租人权益保护的必要性
《征收补偿条例》对承租人利益保护的缺失，不仅仅造成了房屋所有权人和承租人之间的权益之争，而且还会影响征收的进度，对社会稳定带来一定的负面影响。近年来，对承租人利益保护不到位就成为某些恶性强拆事件的导火索。
（一）公平角度
房屋出租时，既然房屋所有权人已将房屋的部分权能（占有、使用和收益）让渡给房屋承租人，那么，房屋承租人受让这部分权能的同时，其合法权益就应受到法律保护。可是，因公共利益需要征收房屋而造成的损失最终由承租人“买单”，显然，这对承租人来说是不公平的。
（二）立法目的
房屋征收的目的不是取得房屋的所有权，而是为重新开发利用土地而拆除征收房屋。“征收房屋在绝大多数情况下只是地方政府达到目的的必要手段，收回建设用地使用权、消除国有土地所有权上的法律负担才是房屋征收的根本所在” 。既然如此，房屋征收中，如果房屋承租人的合法权益得不到满足，那么，承租人就不会顺利地腾出房屋，土地使用权就难以收归国家，这样，为公共利益开发土地的目的也就难以实现。
（三）实际效果
房屋承租人被动地加入到征收中来，由于其权益得不到满足，不可避免的会产生抵触情绪，影响征收工作的顺利进行。以2011年辽宁盘锦兴隆台恶性强拆事件为例，“只对房主说话，承租者有损失，自己找房主去，如果与房主达不成协议，可以通过诉讼方式解决。” 看似合理合法的解决方式，反倒没有维护好承租人的合法权利。看似简便易行的解决办法，却给现实带来了意想不到的隐患——人为制造了矛盾，给拆迁工作设置了障碍，最终酿成了恶性强拆事件。
三、当前房屋征收中承租人权益保护的现实选择
不管《征收补偿条例》是否承认房屋承租人的主体资格，但是他们权益受到损失的事实却不容回避。“有权利即有救济”，房屋承租人的合法权益就应该得到切实有效的保护。
（一）向房屋所有人主张权利
如上所述，在房屋征收中，房屋承租人的权利保护处于复杂的、不确定的状态。不过，《征收补偿条例》使得承租人成为“准被征收人”，在房屋征收法律关系中处于从属性的法律地位，所以，其权利的实现也要依附于房屋所有人，即通过租赁合同主张自己的权益。这不仅是立法意图的体现，而且也是时下比较通行的做法，这也成为了当前征收补偿摇身变为租赁合同纠纷的原因。 1.合同约定明确。租赁合同是双方当事人主张权利的主要依据。根据《物权法》第二百四十一条之规定，签订合同要严谨规范，避免因合同的纰漏给承租人造成不必要的损失。首先，签订租赁合同时，房屋承租人应当预先设想到征收安置补偿的可能，约定双方的权利义务，尤其是明确约定征收的损失补偿事宜，做到未雨绸缪。可约定如下事宜：承租人的装饰、装修部分补偿归承租人；搬迁补助和临时安置补助归承租人；停产停业损失补偿归承租人；县区政府的奖励部分归承租人等。同时，还要约定出租人拒不支付上述费用的违约责任，包括不履行或不充分履行给付义务、未搬先拆、不按协议提供过渡房等情形。其次，对于已经开始履行的租赁合同，如果原协议中没有就承租人的征收补偿费用进行约定，应尽快签订补充条款加以明确，以确保承租人获得相关的补偿。
2.积极行使程序性权利。首先，积极参与征收补偿方案的公开征求意见及旧城区改建的听证会程序。《征收补偿条例》以条文的形式明确规定了征收补偿方案的公开征求意见及旧城区改建的听证会程序。虽然，该程序在征求意见主体上没有具体的构成要求、在征求意见的反映作用没有明确具体的规定，但是，根据立法的本意来讲，房屋承租人是可以以“公众”或“公众代表”的身份参加到听证程序中来，这就为承租人谋求意见表达、争取合法利益开辟了“绿色通道”。所以，承租人大可不要忽视该项程序性权利，在房屋征收的初始阶段和该项权利失之交臂。
其次，积极以利害关系人的身份作为第三人参加诉讼。《征收补偿条例》造就了房屋承租人“案外人”的身份，限制了他们的权利救济渠道，但是由于房屋征收或者补偿决定给房屋承租人设置了相应的义务，这就意味着房屋承租人与征收或者补偿决定存在着法律上的利害关系。所以，当房屋所有权人以被征收人的名义起诉征收决定或者补偿决定时，房屋承租人应申请作为“有独立请求权的第三人”积极参加诉讼，以自己的名义主张自己作为承租人在房屋征收中的权利。
（二）向房屋征收人主张权利
房屋征收中，由承租人直接向征收人主张权利，即征收人直接付给承租人补偿款，避开房屋所有人（出租人）这一中间环节，能够有效地排除隐患，确保承租人权利的实现。对承租人来说，此种方式将比向房屋所有人主张权利更直接、更有效。不过，突破《征收补偿条例》的限制，房屋承租人寻求其上位法——《物权法》、《行政法》的保护，实属“舍近求远”的权宜之计、明智但无奈之举。
1.物权法保护。根据《物权法》理论，用益物权的是非所有人对于他人所有的不动产物所享有的占有、使用和收益的权利。所以，房屋承租权也可被看作是用益物权，根据《物权法》第一百二十一条之规定，我们可以合乎逻辑的推理，用益物权人当然享有与房屋所有权人一样取得房屋征收补偿的权利。所以，房屋征收人可将承租权视为物权，本着“谁受损、谁受偿”的原则，避免“一刀切”的补偿方式，分别与所有人、承租人签订补偿协议，并且对补偿款分开核算和分开发放。
2.行政法保护。尽管《征收补偿条例》在法律救济條款中排除了房屋承租人的原告资格，但是承租人在房屋征收中也可依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等寻求行政法上的保护。《行政复议法》和《行政诉讼法》都在条文中赋予了“具体行政行为侵犯其合法权益”时的行政复议权和行政诉讼权。所以，基于对当事人权利的保护原则，当承租人认为政府的房屋征收决定、房屋征收补偿方案、征收补偿决定等具体行政行为侵犯其合法权益，在理论上讲，他们就有权提起行政复议或是行政诉讼。同时，对于所受损害，承租人根据《行政复议法》第二十九条之规定，可以在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，或是由复议机关在作出复议决定的同时对涉案财产进行依法处理。另外，根据《行政诉讼法》第六十七条、第六十八条之规定，承租人既可以单独向政府提出请求，也可以向人民法院起诉，对于确实是由征收人造成损害的，由政府或其征收部门负责赔偿。以上这些相关规定，可以说是给承租人权利保护打开了另一扇窗，房屋承租人可以以原告的身份直接起诉，直接要求房屋征收人依法履行其补偿和赔偿的义务。
四、总结
《征收补偿条例》在加强对房屋所有权人利益保护的同时，置房屋承租人利益保护于不顾，不能不说是一大憾事。对于房屋征收来说，与其由被征收人承担违约之债来对承租人进行赔偿，莫不如以公益征收之名由征收人对承租人直接进行补偿。所以，只有立足于房屋征收、补偿和财产权保护的三位一体，才能在制度层面保障承租人的“权”足而不缺，其“益”满而不损。所以，建议国务院增补或是细化有关房屋承租人权益保障的条款，最终使完备的《征收补偿条例》能真正成为包括承租人在内的所有被征收人权益的保护伞。
注释：
韦杨.“对于承租人未获得补偿的情况下，能否起诉要求动迁补偿，如何起诉要求补偿”就提到了四种不同的做法//涉拆房屋承租人权利救济研究.上海交通大学硕士论文.2011.21.
吕国华.纵论承租人在房屋征收与补偿中的权益保障.http：//www.66law.cn/lawarticle/ 11271.aspx.2013-08-22/2013-10-02.
朱广新.房屋征收补偿范围与标准的思考.法学.2011（5）.22.
李立.新拆迁条例遭顶风作案 官员被问责刹住强拆势头.兴隆台区城建局长兼动迁办主任于深在接受记者采访时所讲.http：//legal.people.com.cn/GB/188502/16725378.html.2011-12-27/ 2013-10-13.