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陕北长城外地区位于蒙陕农牧交错带,属于典型的脆弱生境地带。清代中央和地方两级政府针对当地汉民承租蒙民土地从事农牧业生产这一环节,在不同时期制定了不同的垦殖政策,经历了封禁、招垦、禁垦、拓垦四个阶段,这既是清政府对陕北长城外地区逐步认识和开发的过程,同时也是该地区生态环境变化的过程。在政策—人—环境相互作用的关系过程中,制度、政策与权力的结合对区域环境变化的影响具有根本性的驱动作用。