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摘要：政治经济大环境的改变以及实际职能履行与法律规定的脱离，乡镇政府职能和角色需要不断地调整和转变。就目前来说，构建服务型乡镇政府是解决现存的问题有力方法，所以应该通过财政支持、完善公务员考核标准、提高公务员素质、与社会合作等措施构建服务型乡镇政府。
关键词：乡镇政府；乡镇政府职能和角色；服务型政府
引言
从2004年到2017年连续十四年中央一号文件以“三农”问题为主题。“三农”问题也一直是近些年来我国政府关注的重点，乡镇政府是我国最基层的行政层级，是对农村、农业、农民直接进行管理的国家行政机关。可以说乡镇政府政府职能的履行对三农问题的解决、城乡发展的不平衡问题的解决及全面建设小康社会具有重要的作用。2017年2月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》明确了乡镇政府职能和角色转变的方向和路径即构建服务型政府。
一、乡镇政府职能和角色转变的原因
（一）政治经济环境的转变
首先，新中国成立中国学习苏联发展模式在1953年开始执行第一个五年计划，虽然在1956年毛泽东发表《论十大关系》强调了重工业、轻工业和农业关系协调的重要性，但是“重工业，轻农业”，“牺牲农业发展工业”的做法并没有该变并一直延续。在这个时期乡镇政府很重要的一个职能就是征收农业税，乡镇政府将大量的时间、人力、物力投入到农业税的征收中来。这就造成忽视了其他服务职能的履行，也带来了乡镇政府与农民之间的摩擦产生乡镇政府与农民之间对立的局面，有学者也称乡村社会的结构性矛盾与冲突。2006年全面取消农业税工业反哺农业的时代到来，这也意味着在这方面乡镇政府职能也要做相应的转变。长期以来乡镇政府一直肩负着从农村汲取工业化资源的重任，必然造成了管制型政府，但全面取消了农业税，“以工补农”时代的到来。意味着农业税的全面取消乡镇政府负责征收税款的职能的取消，乡镇政府与农民之间最大的摩擦已经不存在了。乡镇政府职能从管制型政府应该发展成为服务型政府，更好为农村、农业和农民提供服务。同时也可以看出农业税的全面取消也造成了乡镇政府收入的减少，在一定程度上也会造成因财政不足影响服务职能的履行。
其次，1978年中国开始改革开放虽然改革是从农村开始的但是改革开放的重点是放在城市，也就造成了农村在改革开放过程中失掉了先机。近40年的改革开放虽然农村有了显著地发展但是农村在发展的同时与城市之间的差距也越来越大。从国家统计局公布的相关数据来看2010年城镇居民人均可支配收入（元）19109.4，农村居民人均可支配收入（元）5919.0，城乡居民可支配收入差是13190.4；2015年城镇居民人均可支配收入（元）31 194.83，农村居民人均可支配收入（元）11421.71，城乡居民可支配收入差是19773.12。农村可支配收入显著地提高以及不可忽视的农村居民和城镇居民收入差距加大，对乡镇政府政府职能和角色转变提出了要求，要求乡镇政府从管制到提供服务打造服务型政府，为“三农”的发展提供服务更好推动农村经济的发展增加农民的收入。
（二）实际职能脱离法律规定
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇政府具体的职能和角色进行了法律的规定，其主要的职能：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安司法、行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。但是在实际的乡镇镇政府职能和角色履行过程中，乡镇政府因为自身的利益和乡镇政府官员升迁的需要在经济建设、形象工程等方面投入较多，而在教育、科技等领域投入较少。其次就是上级县政府对乡镇政府压力使的乡镇政府也不得不过多的将人力、财力、物力等投入到经济的建设中来为GDP的增加做贡献。这就造成了乡镇政府在职能和角色的履行方面存在偏颇。虽然大多是的人都意识到乡镇政府职能和角色不只是经济发展，尤其是在农业税全面取消之后人们也意识到乡镇政府的服务职能但是人们对于乡镇政府职能的认识仍然带有现实的问题化倾向，将“发展经济”排在乡镇政府各项工作之首。而且由于权力扩张性的特点上级政府往往对乡镇政府采取交付任务但却上收权力，所以乡镇政府在实际的职能履行中往往是简单的以执行组织法第一条规定为主。
政治经济发展的大环境的改变以及法律对乡镇政府职能的规定，要求乡镇政府职能和角色相应的发生变化。就目前国务院颁布的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》以及2017年政府工作报告相关指示，构建服务型的乡镇政府是乡镇政府改革的方向和路径。服务型政府是针对中国传统的管制型政府而提出的新概念服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府。按照理性制度主义提出的制度创新理论认为的，当人们认为创新在制度方面的收益大于因此而招致的成本是，新的制度就会出现；相反，人们就不会冒着风险去创新。所以如果乡镇政府在服务职能和角色方面的创新和转变难度和風险大于自身得到的利益，作为理性人的乡镇政府会产生不作为甚至是阻碍转变。这就要求采取措施减少“路径依赖”，使乡镇政府能够转型成功。
二、促进服务型乡镇政府构建的措施
（一）完善乡镇财政管理制度，增加财政的支持力度
在2006年之前支撑乡镇政府工作的主要的财政收入除了征收农业税，同时还征收三提五统、集资摊派，并且三提五统、集资摊派往往重于农业税，全面取消农业税的同时三提五统和集资摊派也一并消除。在2006年之后乡镇政府主要的财政收入来自上级的财政支付转移。我国是从1994年实行分税制改革，将税种分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，其中中央征收的税种税基比较大比如消费税、车辆购置税，而地方税税基相对较小比如筵席税、屠宰税等。所以地方财政比之前收入减少转移到基层乡镇政府的更少。乡镇政府财政收入的减少使得乡镇政府投入到服务中的费用减少。同时履行职能经费的减少会使乡镇政府产生目标异化的行为即忽视追求公共利益的目的而是把追求本部门的利益作为乡镇政府行为的出发点和落脚点。盲目的的追求本部门利益和财富的追求，乡镇政府可能会牺牲公共利益来换取部门利益。此外上级政府也往往将事权下放给乡镇政府但是财政支持却没有到位，致使乡镇政府许多职能难以落实到位。为了使乡镇政府能够有效地落实服务的职能打造服务型政府需要制定合理的财税制度增加对乡镇政府的支持。《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中提出结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化的乡镇财政管理体制。面对中国复杂的实际情况，在制定对乡镇政府财政的支持制度时要结合不同乡镇的情况制定不同财政支持政策，比如贫困的乡镇和富足的乡镇提供的财政支持力度应该有差别，东西部乡镇财政支持力度也应该有别。增加对乡镇政府财政的支持是为了乡镇政府能够更好的提供在经济、教育、文化等方面的公共服务，所以为了使财政资金能够有效、合理、合法的使用，也要对乡镇政府对资金的使用进行监督避免公共利益受损。 （二）完善乡镇政府公务员政绩考核标准
我国公务员考核有一套考核体系和标准《中华人民共和国公务员法》规定了公务员考核包括德、能、勤、绩、廉，但是太过抽象难以实施。在现实的操作中一方面虽然目前对公务员考核手段比如绩效考核也采用了定量的方法，但在事实上公务员的考核大多是定性的而非定量的政治评价作用依然很大；另一方面对乡镇政府公务人员考核标准还是以经济的指标为主虽然中央政府多次发文提出不以GDP“论英雄”，但是最能体现业绩、上级部门最欣赏的还是经济指标，无论是上级政府官员为了晋升而对乡镇政府提出经济发展的指标还是乡镇官员为了自己的前途而极力追求经济指标，都造成了将资源过多投入到经济建设中来而且有些投入忽视了客观规律缺乏经济效益还有些投入过多造成资源浪费，同时这种做法在很大程度上造成在其他服务项目上投入短缺，服务型乡镇政府建设难以落实到实处。乡镇政府面对或是治理的对象主要是农民所以在考核的标准上不能简单的以实现的经济利益为主，日本在这方面比较成熟的做法是工作评定内容在于在具体的事项方面评价职员的工作实绩和能力。针对上述问题中央政府可以出台一个较为宏观的标准，各地根据标准结合实际情况制定具体的乡镇公务与的考核标准，将文化、教育、生态等纳入考核标准，从乡镇公务员从事的具体事项方面人手制定可以量化的指标进行考核，规范乡镇公务员的行为、职责。
（三）提高乡镇政府工作人员的整体素质
乡镇政府工作人员构成包括公务员（选调生）、事业编的工作人员、外聘人员（编制外）等，乡镇政府工作人员构成比较复杂这样就导致了乡镇政府工作人员整体的素质是参差不齐而且乡镇政府工作人员的流动性比较大。首先从乡镇基层公务员的招考条件来看比如2017年河北省隆尧县乡镇科员招考条件学历要求是专科没有其他条件要求；而同年省委政研室、省委改革办科员招考条件学历要求是研究生对专业也有相应的要求并且还要有两年的工作经验。所以人员招聘上就显现了乡镇公务员文化素质较低，并不否认乡镇和省直单位工作性质的不同可能存在对学历的要求，但是随着城镇化快速的发展乡镇治理问题的复杂性对工作人员文化素质要求也是在不断提升的。除此之外一些外聘人员的文化素质往往是更难保证的。除了乡镇公务人员文化素质较低之外，乡镇工作人员流动性比较强一些拥有经验、工作能力强得人会流动出去，比如选调生及具有两年工作经验的人会选择更高的平台比如省直单位等，这就造成大量的优秀人才的流失。所以提高乡镇政府工作人员的整体素质首先就是在有条件的地方且岗位有需求提高乡镇公务员招录的条件，而且根据日本学者的研究表明地方公务员伴随着行政需求的高度化、多样化，出现了不得不配置高学历人员的状况。”随着我国的发展也面临着同样的乡镇公务员素质提高的要求和趋势；其次就是创造条件留住人才，乡镇公务员优秀人才大量流失一方面是追求自我实现的需要另一方面也和基层公务员工作辛苦但是收入比较低有关，所以为了提高乡镇公务人员整体的素质要根据职位性质和工作任务适当的提高乡镇公务员的待遇；最后对于乡镇公务员要在工作的过程中不断进行培训督促乡镇公务员终身学习，为此有关部门可以和高校进行合作在工作之余邀请高校专家进行讲座或是到高校进行一段时间的进修，使乡镇公务员知识和能力能够不断地提升能够应对越来越复杂的治理问题。只有乡镇工作人员素质上去了，他们才有意识和能力去构建服务型政府。
（四）加强乡镇政府和社会的合作
随着社会发展、社会结构的复杂化、社会问题不可治理性的增加，单纯依靠政府一己之力解决社会问题变得越来越困难。乡镇政府已经出现了这类的问题，在面对变得越来越复杂的社会问题和沉重的任务的时候通常采取的做法是增加工作人员，这样会造成乡镇政府人员增多、开支的增加、管理难度加大等问题。这些问题的存在对服务型乡镇政府的建设是不利的，乡镇政府在这一方面支出的增加在服务方面的支持会减少，《意见》中明确说明了乡镇政府服务能力建设是在教育、生态保护等方面这显然是违背的；此外乡镇政府具有特殊的地位即我国最基层的政府一边连接着国家行政机关另一边连接着村民自治也即连接着政府和社会，这也使的在服务型乡镇政府建设中加强与社会合作存在政策和事实的可行性。与社会合作有两个方面的内容一方面是通过公民参与与社会合作另一方面是和社会组织合作。首先公民参与即是公民的民主权利，也可以促进乡镇政府决策的合理性民主性，公民的参与可以公民與乡镇政府相互理解使乡镇政府制定政策或是上及政策的执行促可以减少阻力，同时也有利于实现公民的民主监督权有利于法治政府的建设。根据王浦劬的研究表明学历为硕士膊士的公务员不仅重视直接接触，而且网络参与方式评价也更高。此外，地市级公务员与乡镇公务员相比，更愿意重视公民参与所有方式。所以建设服务型乡镇政府要提高乡镇政府公务员的文化素质，并加强对乡镇公务员的思想教育使他们重视公民参与，同时重视乡镇政府及工作人员现代信息技术的学习。乡镇政府与社会组织合作可以促进政府职能转变，建设服务型政府为社会组织的产生和发展开辟了广阔空间。与社会组织合作可以有效地控制乡镇政府规模的扩展、行政权过多的干预社会事务。随着社会发展其社会组织具有一定的能力管理社会，李克强总理也多少次强调让社会组织参与社会治理，所以乡镇政府可以与社会组织合作将一些项目通过契约外包的形式交付给社会组织利用社会的力量进行管理，这样可以有效地抑制乡镇府人员的扩张也可以有效地的提供服务实现乡村良好地治理。乡镇政府可以通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，与社会组织合作共同提供公共服务促进服务型乡镇政府的构建，
三、构建服务型乡镇政府的意义
（一）构建服务型乡镇政府对“三农”发展的意义
乡镇政府是国家行政机关中对农村进行管理的基层组织，乡镇政府主要的职责和日常的管理服务活动主要是围绕着“三农”问题开展的。首先服务型乡镇政府的建设会保证乡镇政府依法履行职能促进农业生产的现代化水平、农产品的增产增收，原来乡镇政府为了打造特色农产品品牌不顾市场需求通过行政手段进行干预的事屡见不鲜，对农民农业生产积极性打击很大，服务型政府会通过科学的手段引进符合实际的技术经验尊重市场为农业增产增收履行正确的职能。其次乡镇政府与社会组织合作可以为农产品的深加工提供技术的支持、引进现代市场的管理模式和经验促进农业生产经营的多样化。最后服务型乡镇政府构建会促进农村义务教育的水平、改善农村教学的环境和质量，促进农村医疗卫生水平和农村医生的素质，促进农村生态环境的改善和保护等使以前被忽视的方面得到重视更好方地提升农民生活的品质促进社会主义新农村的建设。
（二）构建服务型政乡镇府对乡镇政府自身发展的意义
当代政府对社会采取的是治理服务型乡镇政府的构建是符合治理理论的要求是顺应政治发展的。首先构建服务型乡镇政府有利于减轻乡镇政府的财政的压力，提高乡镇政府行政效率。乡镇政府通过与社会组织合作引入社会资本和市场竞争来治理乡村，使乡镇政府投入符合“成本—效益”以较少的投入取得较大的回报，而且通过项目的外包减少政府机构膨胀外聘人员不断增多造成的雇佣成本较高的情况。其次构建服务型政府有利于提高乡镇政府的公务员的整体素质，以及通过完善公务员考核标准提高公务员工作的积极性更好提供公共服务。最后构建服务型乡镇政府有利于乡镇政府与乡村民众增进理解较少因误解而带来的社会事件爆发形成和谐的关系。
结语：乡镇政府职能和角色转变的路径就是服务型政府，乡镇政府构建服务型政府，一方面是中央政策的要求另一方面也是政治现代化的发展趋势。服务型乡镇政府的构建还面临不小的挑战，到2020年乡镇政府服务能力要全面提升需要上级部门政策支持、乡镇政府自身的努力、社会的参与等。
关键词：乡镇政府；乡镇政府职能和角色；服务型政府
引言
从2004年到2017年连续十四年中央一号文件以“三农”问题为主题。“三农”问题也一直是近些年来我国政府关注的重点，乡镇政府是我国最基层的行政层级，是对农村、农业、农民直接进行管理的国家行政机关。可以说乡镇政府政府职能的履行对三农问题的解决、城乡发展的不平衡问题的解决及全面建设小康社会具有重要的作用。2017年2月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》明确了乡镇政府职能和角色转变的方向和路径即构建服务型政府。
一、乡镇政府职能和角色转变的原因
（一）政治经济环境的转变
首先，新中国成立中国学习苏联发展模式在1953年开始执行第一个五年计划，虽然在1956年毛泽东发表《论十大关系》强调了重工业、轻工业和农业关系协调的重要性，但是“重工业，轻农业”，“牺牲农业发展工业”的做法并没有该变并一直延续。在这个时期乡镇政府很重要的一个职能就是征收农业税，乡镇政府将大量的时间、人力、物力投入到农业税的征收中来。这就造成忽视了其他服务职能的履行，也带来了乡镇政府与农民之间的摩擦产生乡镇政府与农民之间对立的局面，有学者也称乡村社会的结构性矛盾与冲突。2006年全面取消农业税工业反哺农业的时代到来，这也意味着在这方面乡镇政府职能也要做相应的转变。长期以来乡镇政府一直肩负着从农村汲取工业化资源的重任，必然造成了管制型政府，但全面取消了农业税，“以工补农”时代的到来。意味着农业税的全面取消乡镇政府负责征收税款的职能的取消，乡镇政府与农民之间最大的摩擦已经不存在了。乡镇政府职能从管制型政府应该发展成为服务型政府，更好为农村、农业和农民提供服务。同时也可以看出农业税的全面取消也造成了乡镇政府收入的减少，在一定程度上也会造成因财政不足影响服务职能的履行。
其次，1978年中国开始改革开放虽然改革是从农村开始的但是改革开放的重点是放在城市，也就造成了农村在改革开放过程中失掉了先机。近40年的改革开放虽然农村有了显著地发展但是农村在发展的同时与城市之间的差距也越来越大。从国家统计局公布的相关数据来看2010年城镇居民人均可支配收入（元）19109.4，农村居民人均可支配收入（元）5919.0，城乡居民可支配收入差是13190.4；2015年城镇居民人均可支配收入（元）31 194.83，农村居民人均可支配收入（元）11421.71，城乡居民可支配收入差是19773.12。农村可支配收入显著地提高以及不可忽视的农村居民和城镇居民收入差距加大，对乡镇政府政府职能和角色转变提出了要求，要求乡镇政府从管制到提供服务打造服务型政府，为“三农”的发展提供服务更好推动农村经济的发展增加农民的收入。
（二）实际职能脱离法律规定
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇政府具体的职能和角色进行了法律的规定，其主要的职能：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安司法、行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。但是在实际的乡镇镇政府职能和角色履行过程中，乡镇政府因为自身的利益和乡镇政府官员升迁的需要在经济建设、形象工程等方面投入较多，而在教育、科技等领域投入较少。其次就是上级县政府对乡镇政府压力使的乡镇政府也不得不过多的将人力、财力、物力等投入到经济的建设中来为GDP的增加做贡献。这就造成了乡镇政府在职能和角色的履行方面存在偏颇。虽然大多是的人都意识到乡镇政府职能和角色不只是经济发展，尤其是在农业税全面取消之后人们也意识到乡镇政府的服务职能但是人们对于乡镇政府职能的认识仍然带有现实的问题化倾向，将“发展经济”排在乡镇政府各项工作之首。而且由于权力扩张性的特点上级政府往往对乡镇政府采取交付任务但却上收权力，所以乡镇政府在实际的职能履行中往往是简单的以执行组织法第一条规定为主。
政治经济发展的大环境的改变以及法律对乡镇政府职能的规定，要求乡镇政府职能和角色相应的发生变化。就目前国务院颁布的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》以及2017年政府工作报告相关指示，构建服务型的乡镇政府是乡镇政府改革的方向和路径。服务型政府是针对中国传统的管制型政府而提出的新概念服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府。按照理性制度主义提出的制度创新理论认为的，当人们认为创新在制度方面的收益大于因此而招致的成本是，新的制度就会出现；相反，人们就不会冒着风险去创新。所以如果乡镇政府在服务职能和角色方面的创新和转变难度和風险大于自身得到的利益，作为理性人的乡镇政府会产生不作为甚至是阻碍转变。这就要求采取措施减少“路径依赖”，使乡镇政府能够转型成功。
二、促进服务型乡镇政府构建的措施
（一）完善乡镇财政管理制度，增加财政的支持力度
在2006年之前支撑乡镇政府工作的主要的财政收入除了征收农业税，同时还征收三提五统、集资摊派，并且三提五统、集资摊派往往重于农业税，全面取消农业税的同时三提五统和集资摊派也一并消除。在2006年之后乡镇政府主要的财政收入来自上级的财政支付转移。我国是从1994年实行分税制改革，将税种分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，其中中央征收的税种税基比较大比如消费税、车辆购置税，而地方税税基相对较小比如筵席税、屠宰税等。所以地方财政比之前收入减少转移到基层乡镇政府的更少。乡镇政府财政收入的减少使得乡镇政府投入到服务中的费用减少。同时履行职能经费的减少会使乡镇政府产生目标异化的行为即忽视追求公共利益的目的而是把追求本部门的利益作为乡镇政府行为的出发点和落脚点。盲目的的追求本部门利益和财富的追求，乡镇政府可能会牺牲公共利益来换取部门利益。此外上级政府也往往将事权下放给乡镇政府但是财政支持却没有到位，致使乡镇政府许多职能难以落实到位。为了使乡镇政府能够有效地落实服务的职能打造服务型政府需要制定合理的财税制度增加对乡镇政府的支持。《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中提出结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化的乡镇财政管理体制。面对中国复杂的实际情况，在制定对乡镇政府财政的支持制度时要结合不同乡镇的情况制定不同财政支持政策，比如贫困的乡镇和富足的乡镇提供的财政支持力度应该有差别，东西部乡镇财政支持力度也应该有别。增加对乡镇政府财政的支持是为了乡镇政府能够更好的提供在经济、教育、文化等方面的公共服务，所以为了使财政资金能够有效、合理、合法的使用，也要对乡镇政府对资金的使用进行监督避免公共利益受损。 （二）完善乡镇政府公务员政绩考核标准
我国公务员考核有一套考核体系和标准《中华人民共和国公务员法》规定了公务员考核包括德、能、勤、绩、廉，但是太过抽象难以实施。在现实的操作中一方面虽然目前对公务员考核手段比如绩效考核也采用了定量的方法，但在事实上公务员的考核大多是定性的而非定量的政治评价作用依然很大；另一方面对乡镇政府公务人员考核标准还是以经济的指标为主虽然中央政府多次发文提出不以GDP“论英雄”，但是最能体现业绩、上级部门最欣赏的还是经济指标，无论是上级政府官员为了晋升而对乡镇政府提出经济发展的指标还是乡镇官员为了自己的前途而极力追求经济指标，都造成了将资源过多投入到经济建设中来而且有些投入忽视了客观规律缺乏经济效益还有些投入过多造成资源浪费，同时这种做法在很大程度上造成在其他服务项目上投入短缺，服务型乡镇政府建设难以落实到实处。乡镇政府面对或是治理的对象主要是农民所以在考核的标准上不能简单的以实现的经济利益为主，日本在这方面比较成熟的做法是工作评定内容在于在具体的事项方面评价职员的工作实绩和能力。针对上述问题中央政府可以出台一个较为宏观的标准，各地根据标准结合实际情况制定具体的乡镇公务与的考核标准，将文化、教育、生态等纳入考核标准，从乡镇公务员从事的具体事项方面人手制定可以量化的指标进行考核，规范乡镇公务员的行为、职责。
（三）提高乡镇政府工作人员的整体素质
乡镇政府工作人员构成包括公务员（选调生）、事业编的工作人员、外聘人员（编制外）等，乡镇政府工作人员构成比较复杂这样就导致了乡镇政府工作人员整体的素质是参差不齐而且乡镇政府工作人员的流动性比较大。首先从乡镇基层公务员的招考条件来看比如2017年河北省隆尧县乡镇科员招考条件学历要求是专科没有其他条件要求；而同年省委政研室、省委改革办科员招考条件学历要求是研究生对专业也有相应的要求并且还要有两年的工作经验。所以人员招聘上就显现了乡镇公务员文化素质较低，并不否认乡镇和省直单位工作性质的不同可能存在对学历的要求，但是随着城镇化快速的发展乡镇治理问题的复杂性对工作人员文化素质要求也是在不断提升的。除此之外一些外聘人员的文化素质往往是更难保证的。除了乡镇公务人员文化素质较低之外，乡镇工作人员流动性比较强一些拥有经验、工作能力强得人会流动出去，比如选调生及具有两年工作经验的人会选择更高的平台比如省直单位等，这就造成大量的优秀人才的流失。所以提高乡镇政府工作人员的整体素质首先就是在有条件的地方且岗位有需求提高乡镇公务员招录的条件，而且根据日本学者的研究表明地方公务员伴随着行政需求的高度化、多样化，出现了不得不配置高学历人员的状况。”随着我国的发展也面临着同样的乡镇公务员素质提高的要求和趋势；其次就是创造条件留住人才，乡镇公务员优秀人才大量流失一方面是追求自我实现的需要另一方面也和基层公务员工作辛苦但是收入比较低有关，所以为了提高乡镇公务人员整体的素质要根据职位性质和工作任务适当的提高乡镇公务员的待遇；最后对于乡镇公务员要在工作的过程中不断进行培训督促乡镇公务员终身学习，为此有关部门可以和高校进行合作在工作之余邀请高校专家进行讲座或是到高校进行一段时间的进修，使乡镇公务员知识和能力能够不断地提升能够应对越来越复杂的治理问题。只有乡镇工作人员素质上去了，他们才有意识和能力去构建服务型政府。
（四）加强乡镇政府和社会的合作
随着社会发展、社会结构的复杂化、社会问题不可治理性的增加，单纯依靠政府一己之力解决社会问题变得越来越困难。乡镇政府已经出现了这类的问题，在面对变得越来越复杂的社会问题和沉重的任务的时候通常采取的做法是增加工作人员，这样会造成乡镇政府人员增多、开支的增加、管理难度加大等问题。这些问题的存在对服务型乡镇政府的建设是不利的，乡镇政府在这一方面支出的增加在服务方面的支持会减少，《意见》中明确说明了乡镇政府服务能力建设是在教育、生态保护等方面这显然是违背的；此外乡镇政府具有特殊的地位即我国最基层的政府一边连接着国家行政机关另一边连接着村民自治也即连接着政府和社会，这也使的在服务型乡镇政府建设中加强与社会合作存在政策和事实的可行性。与社会合作有两个方面的内容一方面是通过公民参与与社会合作另一方面是和社会组织合作。首先公民参与即是公民的民主权利，也可以促进乡镇政府决策的合理性民主性，公民的参与可以公民與乡镇政府相互理解使乡镇政府制定政策或是上及政策的执行促可以减少阻力，同时也有利于实现公民的民主监督权有利于法治政府的建设。根据王浦劬的研究表明学历为硕士膊士的公务员不仅重视直接接触，而且网络参与方式评价也更高。此外，地市级公务员与乡镇公务员相比，更愿意重视公民参与所有方式。所以建设服务型乡镇政府要提高乡镇政府公务员的文化素质，并加强对乡镇公务员的思想教育使他们重视公民参与，同时重视乡镇政府及工作人员现代信息技术的学习。乡镇政府与社会组织合作可以促进政府职能转变，建设服务型政府为社会组织的产生和发展开辟了广阔空间。与社会组织合作可以有效地控制乡镇政府规模的扩展、行政权过多的干预社会事务。随着社会发展其社会组织具有一定的能力管理社会，李克强总理也多少次强调让社会组织参与社会治理，所以乡镇政府可以与社会组织合作将一些项目通过契约外包的形式交付给社会组织利用社会的力量进行管理，这样可以有效地抑制乡镇府人员的扩张也可以有效地的提供服务实现乡村良好地治理。乡镇政府可以通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，与社会组织合作共同提供公共服务促进服务型乡镇政府的构建，
三、构建服务型乡镇政府的意义
（一）构建服务型乡镇政府对“三农”发展的意义
乡镇政府是国家行政机关中对农村进行管理的基层组织，乡镇政府主要的职责和日常的管理服务活动主要是围绕着“三农”问题开展的。首先服务型乡镇政府的建设会保证乡镇政府依法履行职能促进农业生产的现代化水平、农产品的增产增收，原来乡镇政府为了打造特色农产品品牌不顾市场需求通过行政手段进行干预的事屡见不鲜，对农民农业生产积极性打击很大，服务型政府会通过科学的手段引进符合实际的技术经验尊重市场为农业增产增收履行正确的职能。其次乡镇政府与社会组织合作可以为农产品的深加工提供技术的支持、引进现代市场的管理模式和经验促进农业生产经营的多样化。最后服务型乡镇政府构建会促进农村义务教育的水平、改善农村教学的环境和质量，促进农村医疗卫生水平和农村医生的素质，促进农村生态环境的改善和保护等使以前被忽视的方面得到重视更好方地提升农民生活的品质促进社会主义新农村的建设。
（二）构建服务型政乡镇府对乡镇政府自身发展的意义
当代政府对社会采取的是治理服务型乡镇政府的构建是符合治理理论的要求是顺应政治发展的。首先构建服务型乡镇政府有利于减轻乡镇政府的财政的压力，提高乡镇政府行政效率。乡镇政府通过与社会组织合作引入社会资本和市场竞争来治理乡村，使乡镇政府投入符合“成本—效益”以较少的投入取得较大的回报，而且通过项目的外包减少政府机构膨胀外聘人员不断增多造成的雇佣成本较高的情况。其次构建服务型政府有利于提高乡镇政府的公务员的整体素质，以及通过完善公务员考核标准提高公务员工作的积极性更好提供公共服务。最后构建服务型乡镇政府有利于乡镇政府与乡村民众增进理解较少因误解而带来的社会事件爆发形成和谐的关系。
结语：乡镇政府职能和角色转变的路径就是服务型政府，乡镇政府构建服务型政府，一方面是中央政策的要求另一方面也是政治现代化的发展趋势。服务型乡镇政府的构建还面临不小的挑战，到2020年乡镇政府服务能力要全面提升需要上级部门政策支持、乡镇政府自身的努力、社会的参与等。