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导言：目前，中国仍然是世界上人均自然资源最为稀缺的国家之一。虽然我国的GDP已经雄踞世界第二，但经济的发展，相当程度上是依靠资源进行发展，甚至是以牺牲环境、生态为代价的。经过三十多年的高速发展，这种发展模式已经被实践证明需要修正。如何保护地球，维护我们子孙后代的生存权；如何科学发展，可持续发展，就非常严峻、紧迫地摆在了国人面前。当前，有效、合理、可行的生态补偿机制体制的建立、完善和落实，就是十分重要的工作之一。
生态补偿机制渐入佳境
生态补偿机制试点工作在2012年迈出了重要的一步。
2月中旬，浙江淳安县环保局环境监测站的工作人员来到了千岛湖上游的浙江、安徽交界的新安江江段，会同安徽省黄山市环保局的同行，对这里新安江跨界断面水体的水温、溶解氧以及溶氧饱和率进行了检测，并将采集到的水样带回，进行总氮、总磷、高锰酸盐指数、氨氮等4个水体指标的检测。今后，类似这样的检测，他们一个月都要联合进行一次，这也意味着我国首个跨省流域生态补偿进入操作阶段。
近年来，国家发改委会同有关部委积极组织协调了新安江流域生态补偿试点。2O11年中央财政安排资金2亿元，浙江省和安徽省分别安排1亿元，重点用于新安江上游地区水环境保护和水污染治理等。新安江流域生态的生态补偿以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽给予补偿，劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿。有效、合理、共同发展的生态补偿探索，正在取得积极进展。由此，也从一个侧面反映了我国的生态补偿机制渐入佳境。
2010年以来，在我国政府的高度重视下，经过各地区、各有关部委的扎实工作，我国在推动生态补偿立法、完善生态补偿机制方面已经取得了重大的进展和新的成效。
由国家发展改革委会组织牵头，有关部委和相关机构共同研究形成的《生态补偿条例》初稿，已经开始组织讨论。同时，国家发改委起草了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》，通过多种方式反复征求各方面意见，几经修改完善。前不久，国家发展改革委主任办公会议讨论了这个《意见》稿，待进一步修改完善后将上报国务院审议。
近年来，有关部门还完善了退耕还林、退牧还草等重大生态工程政策措施，一些地方也制定了流域、自然保护区、重点生态功能区、矿产资源生态补偿等方面的政策性文件，青海省人民政府还专门出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》和《三江源生态补偿机制试行办法》。
《全国主体功能区规划》颁布实施以来，各地区各部门加强对禁止开发的自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等重点生态功能区的强制性保护。中央财政将重点生态功能区所涉及的451个县，全部纳入中央财政转移支付补助范围，2011年补偿金额达到300亿元。同时研究出台了国家重点生态功能区转移支付办法和国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法。这些地区的基本公共服务保障能力得到增强，生态保护力度进一步加大。
在流域方面，除了新安江流域生态补偿试点，北京市对潮河流域上游有关县的“退稻还旱"每亩每年补偿550元，2011年补偿面积达到10万多亩。森林方面，中央财政森林生态效益补偿总面积由去年的10.49亿亩扩大到12.59亿亩，中央财政森林生态效益补偿基金规模达到97亿元，国有林每年每亩补助5元、集体和个人所有林每年每亩补助10元。草原方面，草原生态保护补助奖励机制全面建立，中央财政每年安排补偿资金136亿元，按照每亩每年6元和1.5元的测算标准，分别对牧民给予禁牧补助和草畜平衡奖励，覆盖了11.7亿亩禁牧草原和26.1亿亩实行草畜平衡的草原，约占全部天然草原的64％。矿产资源开发方面，到目前为止，全国所有省(区、市)均建立并实施了矿山环境治理恢复保证金制度。截至2010年底，仅山西省累计提取矿山环境恢复治理保证金就达149.6亿元。
2O11年，全国安排荒山荒地造林和封山育林765万亩，季节性休牧、划区轮牧围栏建设任务67O0万亩，退化草原补播1220万亩，人工饲草地建设70万亩，岩溶地区草地治理试点56万亩。加强重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设，有力地促进了流域和区域生态治理恢复。近10年来，我国先后启动实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南岩溶地区石漠化治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具有一定的生态补偿性质的重大生态建设工程，总投资达7000多亿元，其中用于各种补助性质的支出3000多亿元。开展了大规模的水污染治理工作，加大环保基础设施建设力度，累计安排用于重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设投入的资金有2000多亿元。
湿地维系着人类的未来
湿地是地球三大自然生态系统之一，被誉为“地球之肾”、“淡水之源”、“物种基因库”和“储碳库”，在降解污染、净化水质，提供水资源和动植物栖息地，储存有机碳和无机碳，以及供应生产生活资料等方面发挥着重要作用。随着工业化、城镇化进程的加快，湿地面积减少、功能退化、生物多样性锐减等问题日益突出，加强湿地保护成为刻不容缓的紧迫任务。近年来，我国实施了湿地保护工程，建立了湿地自然保护区550多处、湿地公园260多处、国际重要湿地37处，自然湿地保护率超过5O％。2010年，国家又启动了湿地生态效益补偿试点，中央财政今年继续安排2亿元，对40多个国际重要湿地、湿地类型自然保护区等进行了生态效益补偿。鄱阳湖是我国第一大淡水湖，在我国乃至全球生态格局中具有十分重要的地位。2009年12月，国务院批准了《鄱阳湖生态经济区规划》，把鄱阳湖生态经济区建设上升为国家战略。江西省以及九江等市县按照国家的统一部署，加快推进鄱阳湖生态经济区建设，探索生态与经济协调发展的新路子、大湖湿地综合开发的新模式、建立生态补偿特别是湿地生态补偿机制的新途径。这些有效做法和有益经验对我国搞好生态补偿立法，加快建立健全生态建设和环境保护的长效机制，具有重要的参考价值和借鉴意义。
探寻符合中国国情的生态补偿机制
建立生态补偿机制是一项复杂的系统工程，是一项长期而艰巨的任务。在近年的实践中，还有一些重点难点问题，需要在总结借鉴国内外有益经验的基础上，开展深入研究和探讨。
关于生态补偿我们首先要搞清生态补偿的概念问题。无论是推动立法，还是完善政策、深化试点，都要先科学界定生态补偿的内涵和外延。究竟如何定义生态补偿，法学上的定义与经济学上的定义是否相同；如果不同，它们之间的区别又表现在哪些方面。
生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。
即使是在发达国家，生态系统服务的付费问题也还仍然处在探索阶段。由于我国与其他国家在自然条件、历史、社会、经济、文化以及管理体制等方面的差异，使得我国的生态补偿机制只能是在借鉴国际经验的基础上，结合中国实际，探索适合于我国特点的生态补偿的途径在我国，尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合国内外专家学者的研究并结合我国的实际情况，对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制。
生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。
狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费或生态效益付费有相似之处，在本文中我们把它们作为同意语对待。
长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。Costanza等人和联合国千年生态系统评估（MA）的研究在这方面起到了划时代的作用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。因此，人类在进行与生态系统管理有关的决策时，既要考虑人类福祉，同时也要考虑生态系统的内在价值。生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。
部分生态补偿学说的理论和观点
1.外部性理论
外部性（externality）理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优，这个概念是以意大利经济学家维弗雷多·帕雷托的名字命名的，他在关于经济效率和收入分配的研究中最早使用了这个概念。
帕累托最优（Pareto Optimality），也称为帕累托效率（Pareto efficiency）。是博弈论中的重要概念，并且在经济学、工程学和社会科学中有着广泛的应用。
庇古（英国著名经济学家，剑桥学派的主要代表之一）认为：当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。
2.公共物品理论
人们普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性和消费上的非竞争性两个本质特征。这两个特性意味着公共物品如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是“搭便车”问题。如果所有社会成员都意图免费搭车，那么最终结果是没人能够享受到公共物品，因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。
但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题。即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。
3.生态补偿主要领域
根据各国具体政策实践，生态环境功能服务付费主要涉及到四个方面：（1）以森林生态系统服务为核心的生态服务付费；（2）农业相关生态服务付费；（3）流域生态环境服务付费；（4）与矿产资源的开发相关的生态补偿制度。
中国生态环境补偿的现状
总的来说，我国的生态补偿工作才刚刚起步。
退耕还林政策只是我国建立生态补偿机制的一次成功实践，还有许多方面都需要生态补偿机制。城市水源地的发展与保护的矛盾，江河上游水资源利用与中下游用水的矛盾，生态屏障的建设与投入的矛盾，喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题，草原过度放牧或过度耕种带来的风沙问题，以及自然保护区的保护问题等。虽然已有许多政策措施，但由于没能从机制上解决生态价值补偿问题，即使一些地方的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发展。这正是近年来人们纷纷呼吁解决生态补偿问题的原因。
一、存在问题
生态补偿真正付诸实施，还面临不少问题。诸如生态补偿机制的具体内容和建立的基本环节是什么；生态补偿的定量分析目前尚难完成，制定各地区域生态保护标准比较困难；生态补偿立法远远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度，许多新的管理和补偿模式没有相应的法律法规给予肯定和支持，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位，使土地利用、自然资源开发等具体补偿工作缺乏依据；生态补偿涉及公共管理的许多层面和领域，关系复杂，头绪繁多。为此，国家发改委国家发展改革委副秘书长李朴民作了非常精辟的分析和概括：
生态服务功能价值如何评估，生态环境保护的公共财政体制如何制定，如何确定近期生态补偿的重点领域，是按照生态系统要素来划分，还是按照生态系统要素所在的区域来划分，这些不同的划分方式各有什么利弊，是否会出现交叉补偿和重复补偿问题，又如何处理好它们之间的关系。
三是关于生态服务付费制度问题。目前，国际上广泛认可的生态补偿是生态服务付费制度，这种制度与我国的生态补偿相比较，在内涵和外延上有什么不同，我国生态补偿究竟要采取何种有效的形式；在生态服务受益者和生态服务提供者之间，如何引导他们通过自愿协商来确定补偿的方式和标准。
四是关于补偿责任主体问题。在生态补偿中，既要发挥政府的主导作用，又要发挥市场的基础性作用。那么，哪些补偿应主要由政府来解决，哪些补偿应主要依靠市场来解决；在政府补偿中，哪些应由中央政府来补偿，哪些又应由地方政府补偿；市场补偿可以采取哪些方式；如何建立政府和市场“两只手”共同推进的良性运行机制。
五是关于补偿资金来源问题。生态补偿涉及的范围广，需要的资金量大，如何筹措这些资金，是通过现有渠道来解决，还是要另辟新的渠道；设立生态补偿专项资金是否可以有效解决资金来源问题；现在有的地方提出要通过开征生态补偿税来解决资金来源问题，这是否可行。
六是关于补偿方式问题。科学合理的补偿方式可以使补偿资金真正落实到补偿主体，在这方面需要进行认真探讨的问题包括：重点生态功能区内地方政府经济社会发展机会受到的损失如何补偿；生态工程建设直接投入以及土地等自然资源难以开发利用导致的直接损失如何补偿；因保护生态环境导致区域和农牧渔业者丧失发展机会的损失又如何补偿等等。这些问题都需要进一步深入研究，找出符合我国实际的解决办法。
二、生态补偿机制的建立和实施
建立和完善生态补偿机制，必须认真落实科学发展观，以统筹区域协调发展为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
1．加快建立“环境财政”
有专家认为，应该把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。重点支持矿山生态环境治理，推动矿山生态恢复与土地整理相结合，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。采取“以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。
还应积极探索区域间生态补偿方式，从体制、政策上为欠发达地区的异地开发创造有利条件。加大生态脱贫的政策扶持力度，加强生态移民的转移就业培训工作，加快农民脱贫致富进程。
进一步加大力度支持西部地区改善发展环境，加快经济社会发展。支持西部地区特别是重要生态功能区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业，大力推行清洁生产，发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，推动区域间产业梯度转移和要素合理流动，促进西部地区加快发展。这是西部生态好转的根本保证。
2．完善现行保护环境的税收政策
增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。同时，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。
3．建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制
建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局。
4．积极探索市场化生态补偿模式
引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。
5．为完善生态补偿机制提供科技和理论支撑
建立和完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，尚有很多重大问题急需深入研究，为建立健全生态补偿机制提供科学依据。例如，需要探索加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立自然资源和生态环境统计监测指标体系以及“绿色GDP” 核算体系，研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究提出资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，使生态补偿机制的经济性得到显现。还应努力提高生态恢复和建设的技术创新能力，大力开发利用生态建设、环境保护新技术和新能源技术等，为生态保护和建设提供技术支撑。
6．加强生态保护和生态补偿的立法工作
环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。应尽快制订《可持续发展法》、《西部地区环境保护法》等，对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对西部的生态环境建设做出科学、系统的安排。同时修订《环境保护法》，使其更加关注农村生态环境建设；完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法制化轨道。
7.建立生态补偿机制的重点领域
从国情及环境保护实际形势出发，目前我国建立生态补偿机制的重点领域有四个方面，分别为:
一是自然保护区的生态补偿。要理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平；引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社区对自然保护区的压力；全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。
二是重要生态功能区的生态补偿。推动建立健全重要生态功能区的协调管理与投入机制；建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，加大重要生态功能区内的城乡环境综合整治力度；开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。
三是矿产资源开发的生态补偿。全面落实矿山环境治理和生态恢复责任，做到“不欠新账、多还旧账”；联合有关部门科学评价矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金和矿山生态补偿基金的使用状况，研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。
四是流域水环境保护的生态补偿。各地应当确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准；搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立流域生态保护共建共享机制；加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。
8.生态补偿的主体
根据公共产品理论，对这种生态服务应该是全体受益者购买，或者说是其代表——政府购买，政府购买的资金来自公共收入，即可以由公共财政支付。但是，这不是补偿的全部。
政府是生态保护的责任主体，但并不意味着政府是付费主体。根据生态补偿原则：“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”。因此，谁来付费这个问题，其实是利益相关者之间的责任问题。“生态补偿”的本质内涵是生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为。因此，付费的主体可以是政府，也可以是个体、企业或者区域。
目前，我国已明确划分“主体功能区”和“生态区划”，但是这两种区划都没有将生态效益的提供者和受益者的范围界定清楚。建议在全国主体功能区划的基础上，明确各生态功能的定位、保护的责任和补偿的义务。在生态效益的提供者和受益者的范围界定清楚后，接下来就要建立“利益相关者补偿”机制。 “利益相关者补偿”是代表生态链和产业链上不同区域之间的补偿。主要方式：一是“资金横向转移”补偿方式，二是利益双方的博弈与协商，即市场化交易方式。
我国生态补偿的积极探索和科学实践
我国最早的生态补偿实践开始于1983年，即云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏恢复费用。20世纪90年代中期，生态补偿实践进入了高峰期，广西、福建等14个省(区)145个县市开始试点，并颇见成效。
随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。与此同时，学术界也开展了相关的研究工作，特别是关于生态系统服务功能的价值评估和生态系统综合评估等的研究。此外，中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。
2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。为了建立促进生态保护和建设的长效机制，党中央、国务院又提出“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。
2010年10月国家发展改革委会同江西省人民政府、亚洲开发银行在四川雅安市联合举办生态补偿立法与流域生态补偿国际研讨会。这次会议全面总结了国内建立健全生态补偿机制的新成效，听取了生态环境补偿的国际经验介绍。通过这次会议，进一步了解了生态补偿的基本情况，分析了建立健全生态补偿机制面临的挑战与机遇，增强了对生态补偿立法重要性、紧迫性和复杂性的认识；同时，会议初步提出了《生态补偿条例》的框架，深入探讨了流域生态补偿问题。
2011年11月，国家发展改革委会同江西省人民政府、亚洲开发银行在江西九江市联合举办生态补偿立法与湿地生态补偿国际研讨会。会议指出，经过各地区、各有关部门的扎实工作，我国生态补偿政策法规体系建设迈出重要步伐，《生态补偿条例》形成草案初稿，《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》即将上报国务院审议，退耕还林、退牧还草、天然林保护等重大生态工程政策措施进一步完善，出台了国家重点生态功能区转移支付办法和国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法。主体功能区战略和区域补偿政策加快实施，重点生态功能区涉及的451个县全部纳入中央财政转移支付补助范围，2011年补偿金额达到300亿元。生态补偿试点工作深入推进，流域生态补偿在新安江和潮河流域上游取得实质性进展，中央财政森林生态效益补偿面积扩大到12.59亿亩，草原生态保护补助奖励机制覆盖了全国64%的天然草原，全国所有省（区、市）均建立并实施了矿山环境治理恢复保证金制度。具有一定生态补偿性质的生态建设和环境保护工程稳步推进，退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理等一批重大生态建设工程取得新的进展，重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设不断加强。
中国坚持把保护生态环境放在经济社会发展的突出位置，在积极探索建立生态环境补偿机制方面已经取得了一些积极进展。建立生态环境补偿政策体系迈出了重要步伐。1998年修改的《中华人民共和国森林法》提出，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。为保证退耕还林工作顺利推进，2002年国务院出台了《退耕还林条例》，对退耕还林的资金和粮食补助等做了明确规定。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制做出明确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。各地在推进生态补偿试点中，也出台了流域、自然保护区、矿产资源开发生态补偿等方面的政策性文件。浙江省人民政府在2005年就颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，在省级层面比较系统全面地开展了生态补偿实践。建立生态补偿机制试点工作稳步推进。2001-2004年，国家开展了中央森林生态效益补偿基金的试点。从2005年起，中央财政正式设立了森林生态效益补偿基金，标志着我国森林生态效益补偿机制正式建立。目前已累计投入资金200多亿元，将7亿亩重点生态公益林纳入补偿范围。2006年，国家有关部门印发了关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，对矿山生态环境补偿试点做出部署。同时，中央财政还通过提高环境保护支出标准和转移支付系数等办法，加大对青海三江源、南水北调中线水源区以及部分天然林保护区等的财政转移支付力度。浙江、山西、湖北、广东等不少省份也积极开展生态补偿机制方面的试点。生态建设和环境保护投入力度不断加大。近10年来，中国先后启动实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南岩溶地区石漠化治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具有一定的生态补偿性质的重大生态建设工程，总投资达7000多亿元，其中用于各种补助性质的支出3000多亿元。开展了大规模的水污染治理工作，加大环保基础设施建设力度，累计安排用于重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设投入的资金有2000多亿元。
森林草原补偿
森林的生态补偿工作起步较早，国家投入较多，取得了较明显的成效，其中与森林生态效益补偿基金制度相关的政府措施有：1992年国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》，明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”。1993年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》，指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。1993年国家环保局发布的《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》（2002年废止）。1998年修订的《中华人民共和国森林法》第六条明确表明“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”2001～2004年为森林生态效益补助资金试点阶段。2004年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。中央森林生态效益补偿基金的建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度从实质上建立起来。
在退耕还林生态补偿方面，为改善生态环境，促进经济社会的可持续发展，1998年大水之后，党中央、国务院把“封山植树，退耕还林”作为灾后重建的主要措施之一。1999年国务院又提出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，并在四川、陕西、甘肃三省进行退耕还林试点。2000年9月国务院下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》。在试点工作的基础上，2002年4月国务院下发了《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，退耕还林工程在25个省（区、市）和新疆建设兵团全面展开。同年12月国务院颁布了《退耕还林条例》，实施退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大决策，受到了广大农民的拥护和支持。为完善退耕还林政策，继续对退耕农户给予适当补助，以巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题,国务院于2007年正式印发《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，《通知》要求，国家将继续对退耕农户直接补助，并安排专项资金巩固退耕还林成果，专项资金主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部政策的中部地区，并向特殊困难地区倾斜。2010年，国家发展改革委、监察部、国土资源部、水利部、农业部、审计署、国家统计局、国家林业局和国家粮食局等九委（部、局）联合出台了巩固退耕还林成果专项规划建设项目管理办法，《办法》明确了实施巩固退耕还林成果专项规划建设项目应当遵循的原则和建设目标，并实行省级人民政府负总则，坚持目标、任务、资金、责任“四到省”，旨在强巩固退耕还林成果专项规划建设项目管理，切实把巩固退耕还林成果专项规划落到实处。
在退牧还草生态补偿方面，实施退牧还草是党中央、国务院为保护草原生态环境、改善民生作出的重大决策，是西部大开发的标志性工程之一。据国家发展改革委有关方面负责人介绍，退牧还草工程在内蒙古、四川、青海等8省区和新疆生产建设兵团实施。工程自2003年实施以来，取得了显著成效。2000年通过了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》。2002年发布了《关于加强草原保护与建设的若干意见》。2002年全国人大常务委员会通过的《草原法》第二十六条明确规定：县级以上人民政府应当增加草原建设的投入，支持草原建设；国家鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。2002年修订通过的《农业法》第六十二条明确规定禁止毁林毁草开垦、烧山开垦以及开垦国家禁止开垦的陡坡地，已经开垦的应当逐步退耕还林、还草。从2011年起，中央财政每年安排专项资金，用于禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴和绩效考核奖励等方面，支持内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区）及新疆生产建设兵团全面建立草原生态保护补助奖励机制。2011年，经国务院同意，国家发展改革委会同农业部、财政部印发了《关于完善退牧还草政策的意见》，这是继国家实施草原生态保护补助奖励机制后，进一步完善退牧还草政策的重要举措。《意见》提出了以下几个方面新的政策措施：一是合理布局草原围栏；二是配套建设舍饲棚圈和人工饲草地；三是提高中央投资补助比例和标准；四是饲料粮补助改为草原生态保护补助奖励。
退牧还草工程的实施取得了明显的生态、社会和经济效益。在生态效益方面，通过工程实施，禁牧休牧区的草原得以休养生息，草原植被得到较好恢复，植被覆盖度和牧草产量明显提高，草群中优良牧草比例有所增加，草原生态环境日趋好转，草原特有的涵养水源、防止水土流失、防风固沙等生态功能明显增强。在社会效益方面，一是推动了草原承包经营制和草原保护制度的落实；二是促进了草原畜牧业生产经营方式的转变，转变了牧民靠天养畜的传统观念，推广了舍饲半舍饲的生产技术，减轻了草原的放牧压力，提高了牧区防灾抗灾能力；三是促进了牧区经济结构的调整，调动了农牧民保护建设草原的积极性。在经济效益方面，通过开展舍饲圈养、畜种改良，提高了生产效益，增加了农牧民收入。同时，退牧还草工程的饲料粮补助政策，也直接增加了工程区农牧民的经济收入，使实施禁牧休牧后的农牧民收入基本不减少，生活水平不降低。
流域补偿
自上世纪90年代开始，我国各省(区、市)在矿产、流域等领域就有各种类型的自主探索。不少省内的流域生态补偿，做得红红火火、颇有成效。2003年福建省率先启动了流域上下游生态补偿工作，到2009年闽江、九龙江、敖江等3个流域都实施了生态补偿。2006年，浙江等省开始陆续跟进。与此同时，政府关于流域的生态补偿颁布了一些政策和法规。1984年通过2008年全国人大修订通过的《水污染防治法》第七条规定：国家通过财政转移支付方等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制；第十八条规定国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。1991年全国人大常委会通过的《水土保持法》指出从事可能引起水土流失的生产建设活动的单位和个人，必须采取措施保护水土资源，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失；在防治水土流失工作中成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。国家计划委员会也于1997年颁布了水利产业政策。2005年出台了国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定，建立和完善环境保护的长效机制。
在政策法规不断完善的同时，流域生态补偿的实践也在同步推进。比较典型的例子就是三江源生态保护综合实验区的建设和新安江首个跨省流域生态补偿区域的建设。
三江源：将建设成为中国第一个“国家生态保护综合试验区”。三江源生态补偿是集社会、经济、环境的一个复杂的系统政策工程，社会和谐稳定、生态持续改善、民生显著提高是建立三江源生态补偿机制的重要政策目标。计划将三江源地区将建设成为中国第一个“国家生态保护综合试验区”。同时，出台中国首个生态补偿机制方案——《三江源生态补偿机制总体实施方案》。如果方案通过，长江、黄河、澜沧江的下游省区将为源头省份支付生态补偿费。2005年，国务院批准实施了《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，规划实施初步遏制了三江源地区生态环境恶化趋势。2008年，国务院又出台了《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》，其中明确提出加快建立生态补偿机制，在青海建立三江源国家生态保护综合实验区的要求。在此背景下，青海省人民政府又提出了《青海三江源国家生态保护综合实验区试验总体方案》。目前来看，全面建立三江源生态补偿机制是有效实施《保护区规划》和《实验区方案》，解决三江源地区人口、资源和环境矛盾的最根本、最有效政策途径。
新安江：首个跨省流域生态补偿机制进入操作阶段。财政部、环保部2011年正式将新安江流域水环境补偿作为全国跨省大江大河流域水环境的首个试点。根据“明确责任、各负其责，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治”的原则，由中央财政和安徽、浙江共同设立新安江流域水环境补偿基金。近日，安徽省黄山市与浙江省淳安县日前首次联合开展了新安江跨界断面的水体监测工作，两地分别完成水质采样、实验室比对分析工作，监测数据正按规定程序上报中国环境监测总站。建立生态补偿机制，既有利于调动上游地区源头治理保护的积极性，从而保障下游优质水源；又有利于弥补上游地区治理保护资金的不足，缓解经济社会发展与生态环境保护日益凸显的矛盾。新安江流域的水环境生态补偿试点将为中国跨省大江大河流域水环境奖优罚劣和流域生态共建共享的保护机制探索新路。
矿产补偿
矿产资源开发生态补偿机制是生态补偿机制的一个重要领域。但是，矿产资源开发活动在为经济社会发展提供必要的能源资源保障的同时也引发了一系列破坏环境和生态的问题。20世纪80年代，云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他生态破坏恢复费用，开始了生态补偿的实践探索。
国家也出台了相关的法律和政策，规范和完善矿产资源开发生态补偿机制。1994年通过的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》规定探矿权人取得临时使用土地权后，在勘察过程中给他人造成财产损害的，要按规定予以补偿。同年又推出《矿产资源补偿费征收管理规定》。1996年修订通过的《中华人民共和国矿产资源法》，规定开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。1996年通过的《中华人民共和国煤炭法》第三十二条规定，因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。1998年出台了《土地复垦规定》，明确土地复垦，实行“谁破坏、谁复垦”的原则。2005年，出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。2007年，国家出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，支持44个资源枯竭型城市的可持续发展。同年，国家环境保护总局发布的《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护，开展生态补偿试点提出工作要求。2009年，出台的《国土资源部关于加强矿山地质环境治理项目监督管理的通知》，规范了中央财政支持的矿山地质环境治理项目的管理和实施。
在中央政府逐步完善相关政策法规的同时，地方政府也积极进行立法探索，为矿山环境保护与恢复治理提供政策法规保障。例如，2006年，出台了《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》，山西省也出台了《山西省地质灾害防治条例》（2000年）；2006年出台了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》；2007年颁布了《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》、山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体实施方案》和《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》；2008年出台了《山西省煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则（试行）》等一系列政策法规。
建立生态补偿机制是一项复杂的系统工程，是一项长期而艰巨的任务，任重而道远。今后，要认真贯彻落实党中央、国务院关于建立完善生态补偿机制的部署，加快制定出台专门的生态补偿政策法规。重点抓好四项工作：一是落实好现有生态补偿政策措施。把建立完善生态补偿机制作为建设生态文明、构建资源节约型环境友好型社会的一项重要工作，纳入重要议事日程，真正把生态补偿这件大事抓实抓好抓出成效。二是深入开展试点工作。在继续推进现有生态补偿试点的基础上，再启动实施一批生态补偿试点示范。选择一批重点流域开展流域和水资源生态补偿试点，在部分东部沿海城市开展海洋生态补偿试点，继续深化湿地和矿产资源开发生态补偿试点，在西北地区尝试开展荒漠治理生态补偿，启动中西部生态补偿示范区建设。 三是进一步细化补偿措施。按照森林、草原、湿地等几大生态系统，分别制定各领域生态补偿实施办法，明确各领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等，确定相关利益主体间的权利义务，形成奖优罚劣的生态补偿机制。四是加快建立健全基础支撑体系。要研究建立水源地及重要生态系统，尤其是重点生态功能区的服务功能监测和价值评估、生态破坏和环境损害的经济损失核算体系。要尽快制定各领域的生态补偿标准和计算方法体系，建立完善跨界断面的水量水质监测体系，加快建立生态补偿交易平台和信息统计发布制度，为完善生态补偿机制提供基础支撑和科学依据。
专家学者观点
中国外学者们从不同的角度和不同的侧重点对生态补偿的涵义进行了探讨。对生态补偿有一个比较典型的定义为: 对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助, 这些补偿的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。
李文华（ 中国工程院院士、生态学和森林学家）认为, 生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的, 以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容, 也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿, 还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。
任勇（国家环保总局政研中心副主任）等认为, 生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能, 调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。
毛显强（北京师范大学环境学院教授，博士生导师）等将生态补偿定义为: 通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿) , 提高该行为的成本(或收益) , 从而激励损害(或保护) 行为的主体减少(或增加) 因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性) , 达到保护资源的目的。
针对生态补偿的问题，记者采访了
环境保护部环境规划院研究员、生态环境规划部主任张惠远
需克服各方压力，制定《生态补偿条例》，按要素进行补偿
张惠远博士表示，目前的生态补偿的工作进展不容乐观，出台《生态补偿条例》步履维艰。由国家发改委牵头，10多个部委参加的《生态补偿条例》，由于有多个部委参加，很多涉及到部门利益问题，各部委的争议很多。争议的焦点主要集中在生态补偿怎么补，是按流域补还是按要素补，是依托上游需求补，还是按实际标准补等等。比如水利部提出按流域，林业局有自己的说法，具体怎么把握，《条例》正式出台之前，国家将先出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。有了《意见》后面的路也很漫长，下一步与地方结合时，讨论和争议会更多，这是一个各方博弈的过程。张惠远博士主张按流域补，以流域为主体，将相关补偿领域融合到一起，将一个区域的生态系统作为一个整体，再扩展到区域间的生态补偿。
张博士告诉记者，牵头这个事情的发改委也面临各部委及各地方政府的压力。要想制定一个皆大欢喜的政策是不现实的，所以，突破各方面的压力，推出《生态补偿条例》需要强大的魄力，这也是目前工作的最大瓶颈。希望能尽快推出一个有魄力的举措，改变《生态补偿条例》制定停滞不前的困境。
生态补偿光“补”不行，还得“导”
张惠远博士告诉记者，生态补偿问题已经是老生常谈，每年两会全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。两会后环境部都会处理大量的相关提案，周而复始，也没有突破性的进展，最怕的就是形成这样一种思维定势：环境补偿就是向政府要钱进行环境治理。张博士建议政府要从“补”向“导”转移，需要进一步强化政府在生态补偿中的主导作用，建立生态补偿政策的绩效评估制度，引导社会在生态补偿方面良性循环。同时，还要培养和加强人民群众生态环境保护的观念，提高公众对生态补偿的参与程度，需要宣传部门和媒体发挥社会教育功能，让生态环境保护人人有责的观念深入人心， 力求达到标本兼治的功效。
打破制度壁垒，发挥市场机制的作用
张惠远博士表示，我国的生态补偿面临着环境管理法制、体制和机制不完善，管理体系条块分割，生态保护和补偿形式难以形成明确的责任机制；市场机制还不健全，利用市场机制开展生态补偿难以形成明确的责任机制。如果制度层面放开一个口子的话，市场机制的巨大强力随即就会被释放出来，补偿方式和资金来源都会大大丰富，还将减轻政府的财政压力并且提高效率，也有助于建立和保障长效稳定的补偿机制，增强人民生态保护的积极性。
划定生态红线，加大生态保护力度
张惠远博士告诉记者，国家正在编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。他对这种做法持认同的态度，但希望红线不要划得过多，红线过多就会失去其本身的意义，也就没有划的必要了。
生态补偿机制渐入佳境
生态补偿机制试点工作在2012年迈出了重要的一步。
2月中旬，浙江淳安县环保局环境监测站的工作人员来到了千岛湖上游的浙江、安徽交界的新安江江段，会同安徽省黄山市环保局的同行，对这里新安江跨界断面水体的水温、溶解氧以及溶氧饱和率进行了检测，并将采集到的水样带回，进行总氮、总磷、高锰酸盐指数、氨氮等4个水体指标的检测。今后，类似这样的检测，他们一个月都要联合进行一次，这也意味着我国首个跨省流域生态补偿进入操作阶段。
近年来，国家发改委会同有关部委积极组织协调了新安江流域生态补偿试点。2O11年中央财政安排资金2亿元，浙江省和安徽省分别安排1亿元，重点用于新安江上游地区水环境保护和水污染治理等。新安江流域生态的生态补偿以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽给予补偿，劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿。有效、合理、共同发展的生态补偿探索，正在取得积极进展。由此，也从一个侧面反映了我国的生态补偿机制渐入佳境。
2010年以来，在我国政府的高度重视下，经过各地区、各有关部委的扎实工作，我国在推动生态补偿立法、完善生态补偿机制方面已经取得了重大的进展和新的成效。
由国家发展改革委会组织牵头，有关部委和相关机构共同研究形成的《生态补偿条例》初稿，已经开始组织讨论。同时，国家发改委起草了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》，通过多种方式反复征求各方面意见，几经修改完善。前不久，国家发展改革委主任办公会议讨论了这个《意见》稿，待进一步修改完善后将上报国务院审议。
近年来，有关部门还完善了退耕还林、退牧还草等重大生态工程政策措施，一些地方也制定了流域、自然保护区、重点生态功能区、矿产资源生态补偿等方面的政策性文件，青海省人民政府还专门出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》和《三江源生态补偿机制试行办法》。
《全国主体功能区规划》颁布实施以来，各地区各部门加强对禁止开发的自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等重点生态功能区的强制性保护。中央财政将重点生态功能区所涉及的451个县，全部纳入中央财政转移支付补助范围，2011年补偿金额达到300亿元。同时研究出台了国家重点生态功能区转移支付办法和国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法。这些地区的基本公共服务保障能力得到增强，生态保护力度进一步加大。
在流域方面，除了新安江流域生态补偿试点，北京市对潮河流域上游有关县的“退稻还旱"每亩每年补偿550元，2011年补偿面积达到10万多亩。森林方面，中央财政森林生态效益补偿总面积由去年的10.49亿亩扩大到12.59亿亩，中央财政森林生态效益补偿基金规模达到97亿元，国有林每年每亩补助5元、集体和个人所有林每年每亩补助10元。草原方面，草原生态保护补助奖励机制全面建立，中央财政每年安排补偿资金136亿元，按照每亩每年6元和1.5元的测算标准，分别对牧民给予禁牧补助和草畜平衡奖励，覆盖了11.7亿亩禁牧草原和26.1亿亩实行草畜平衡的草原，约占全部天然草原的64％。矿产资源开发方面，到目前为止，全国所有省(区、市)均建立并实施了矿山环境治理恢复保证金制度。截至2010年底，仅山西省累计提取矿山环境恢复治理保证金就达149.6亿元。
2O11年，全国安排荒山荒地造林和封山育林765万亩，季节性休牧、划区轮牧围栏建设任务67O0万亩，退化草原补播1220万亩，人工饲草地建设70万亩，岩溶地区草地治理试点56万亩。加强重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设，有力地促进了流域和区域生态治理恢复。近10年来，我国先后启动实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南岩溶地区石漠化治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具有一定的生态补偿性质的重大生态建设工程，总投资达7000多亿元，其中用于各种补助性质的支出3000多亿元。开展了大规模的水污染治理工作，加大环保基础设施建设力度，累计安排用于重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设投入的资金有2000多亿元。
湿地维系着人类的未来
湿地是地球三大自然生态系统之一，被誉为“地球之肾”、“淡水之源”、“物种基因库”和“储碳库”，在降解污染、净化水质，提供水资源和动植物栖息地，储存有机碳和无机碳，以及供应生产生活资料等方面发挥着重要作用。随着工业化、城镇化进程的加快，湿地面积减少、功能退化、生物多样性锐减等问题日益突出，加强湿地保护成为刻不容缓的紧迫任务。近年来，我国实施了湿地保护工程，建立了湿地自然保护区550多处、湿地公园260多处、国际重要湿地37处，自然湿地保护率超过5O％。2010年，国家又启动了湿地生态效益补偿试点，中央财政今年继续安排2亿元，对40多个国际重要湿地、湿地类型自然保护区等进行了生态效益补偿。鄱阳湖是我国第一大淡水湖，在我国乃至全球生态格局中具有十分重要的地位。2009年12月，国务院批准了《鄱阳湖生态经济区规划》，把鄱阳湖生态经济区建设上升为国家战略。江西省以及九江等市县按照国家的统一部署，加快推进鄱阳湖生态经济区建设，探索生态与经济协调发展的新路子、大湖湿地综合开发的新模式、建立生态补偿特别是湿地生态补偿机制的新途径。这些有效做法和有益经验对我国搞好生态补偿立法，加快建立健全生态建设和环境保护的长效机制，具有重要的参考价值和借鉴意义。
探寻符合中国国情的生态补偿机制
建立生态补偿机制是一项复杂的系统工程，是一项长期而艰巨的任务。在近年的实践中，还有一些重点难点问题，需要在总结借鉴国内外有益经验的基础上，开展深入研究和探讨。
关于生态补偿我们首先要搞清生态补偿的概念问题。无论是推动立法，还是完善政策、深化试点，都要先科学界定生态补偿的内涵和外延。究竟如何定义生态补偿，法学上的定义与经济学上的定义是否相同；如果不同，它们之间的区别又表现在哪些方面。
生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。
即使是在发达国家，生态系统服务的付费问题也还仍然处在探索阶段。由于我国与其他国家在自然条件、历史、社会、经济、文化以及管理体制等方面的差异，使得我国的生态补偿机制只能是在借鉴国际经验的基础上，结合中国实际，探索适合于我国特点的生态补偿的途径在我国，尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合国内外专家学者的研究并结合我国的实际情况，对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制。
生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。
狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费或生态效益付费有相似之处，在本文中我们把它们作为同意语对待。
长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。Costanza等人和联合国千年生态系统评估（MA）的研究在这方面起到了划时代的作用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。因此，人类在进行与生态系统管理有关的决策时，既要考虑人类福祉，同时也要考虑生态系统的内在价值。生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。
部分生态补偿学说的理论和观点
1.外部性理论
外部性（externality）理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优，这个概念是以意大利经济学家维弗雷多·帕雷托的名字命名的，他在关于经济效率和收入分配的研究中最早使用了这个概念。
帕累托最优（Pareto Optimality），也称为帕累托效率（Pareto efficiency）。是博弈论中的重要概念，并且在经济学、工程学和社会科学中有着广泛的应用。
庇古（英国著名经济学家，剑桥学派的主要代表之一）认为：当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。
2.公共物品理论
人们普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性和消费上的非竞争性两个本质特征。这两个特性意味着公共物品如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是“搭便车”问题。如果所有社会成员都意图免费搭车，那么最终结果是没人能够享受到公共物品，因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。
但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题。即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。
3.生态补偿主要领域
根据各国具体政策实践，生态环境功能服务付费主要涉及到四个方面：（1）以森林生态系统服务为核心的生态服务付费；（2）农业相关生态服务付费；（3）流域生态环境服务付费；（4）与矿产资源的开发相关的生态补偿制度。
中国生态环境补偿的现状
总的来说，我国的生态补偿工作才刚刚起步。
退耕还林政策只是我国建立生态补偿机制的一次成功实践，还有许多方面都需要生态补偿机制。城市水源地的发展与保护的矛盾，江河上游水资源利用与中下游用水的矛盾，生态屏障的建设与投入的矛盾，喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题，草原过度放牧或过度耕种带来的风沙问题，以及自然保护区的保护问题等。虽然已有许多政策措施，但由于没能从机制上解决生态价值补偿问题，即使一些地方的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发展。这正是近年来人们纷纷呼吁解决生态补偿问题的原因。
一、存在问题
生态补偿真正付诸实施，还面临不少问题。诸如生态补偿机制的具体内容和建立的基本环节是什么；生态补偿的定量分析目前尚难完成，制定各地区域生态保护标准比较困难；生态补偿立法远远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度，许多新的管理和补偿模式没有相应的法律法规给予肯定和支持，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位，使土地利用、自然资源开发等具体补偿工作缺乏依据；生态补偿涉及公共管理的许多层面和领域，关系复杂，头绪繁多。为此，国家发改委国家发展改革委副秘书长李朴民作了非常精辟的分析和概括：
生态服务功能价值如何评估，生态环境保护的公共财政体制如何制定，如何确定近期生态补偿的重点领域，是按照生态系统要素来划分，还是按照生态系统要素所在的区域来划分，这些不同的划分方式各有什么利弊，是否会出现交叉补偿和重复补偿问题，又如何处理好它们之间的关系。
三是关于生态服务付费制度问题。目前，国际上广泛认可的生态补偿是生态服务付费制度，这种制度与我国的生态补偿相比较，在内涵和外延上有什么不同，我国生态补偿究竟要采取何种有效的形式；在生态服务受益者和生态服务提供者之间，如何引导他们通过自愿协商来确定补偿的方式和标准。
四是关于补偿责任主体问题。在生态补偿中，既要发挥政府的主导作用，又要发挥市场的基础性作用。那么，哪些补偿应主要由政府来解决，哪些补偿应主要依靠市场来解决；在政府补偿中，哪些应由中央政府来补偿，哪些又应由地方政府补偿；市场补偿可以采取哪些方式；如何建立政府和市场“两只手”共同推进的良性运行机制。
五是关于补偿资金来源问题。生态补偿涉及的范围广，需要的资金量大，如何筹措这些资金，是通过现有渠道来解决，还是要另辟新的渠道；设立生态补偿专项资金是否可以有效解决资金来源问题；现在有的地方提出要通过开征生态补偿税来解决资金来源问题，这是否可行。
六是关于补偿方式问题。科学合理的补偿方式可以使补偿资金真正落实到补偿主体，在这方面需要进行认真探讨的问题包括：重点生态功能区内地方政府经济社会发展机会受到的损失如何补偿；生态工程建设直接投入以及土地等自然资源难以开发利用导致的直接损失如何补偿；因保护生态环境导致区域和农牧渔业者丧失发展机会的损失又如何补偿等等。这些问题都需要进一步深入研究，找出符合我国实际的解决办法。
二、生态补偿机制的建立和实施
建立和完善生态补偿机制，必须认真落实科学发展观，以统筹区域协调发展为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
1．加快建立“环境财政”
有专家认为，应该把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。重点支持矿山生态环境治理，推动矿山生态恢复与土地整理相结合，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。采取“以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。
还应积极探索区域间生态补偿方式，从体制、政策上为欠发达地区的异地开发创造有利条件。加大生态脱贫的政策扶持力度，加强生态移民的转移就业培训工作，加快农民脱贫致富进程。
进一步加大力度支持西部地区改善发展环境，加快经济社会发展。支持西部地区特别是重要生态功能区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业，大力推行清洁生产，发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，推动区域间产业梯度转移和要素合理流动，促进西部地区加快发展。这是西部生态好转的根本保证。
2．完善现行保护环境的税收政策
增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。同时，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。
3．建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制
建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局。
4．积极探索市场化生态补偿模式
引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。
5．为完善生态补偿机制提供科技和理论支撑
建立和完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，尚有很多重大问题急需深入研究，为建立健全生态补偿机制提供科学依据。例如，需要探索加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立自然资源和生态环境统计监测指标体系以及“绿色GDP” 核算体系，研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究提出资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，使生态补偿机制的经济性得到显现。还应努力提高生态恢复和建设的技术创新能力，大力开发利用生态建设、环境保护新技术和新能源技术等，为生态保护和建设提供技术支撑。
6．加强生态保护和生态补偿的立法工作
环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。应尽快制订《可持续发展法》、《西部地区环境保护法》等，对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对西部的生态环境建设做出科学、系统的安排。同时修订《环境保护法》，使其更加关注农村生态环境建设；完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法制化轨道。
7.建立生态补偿机制的重点领域
从国情及环境保护实际形势出发，目前我国建立生态补偿机制的重点领域有四个方面，分别为:
一是自然保护区的生态补偿。要理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平；引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社区对自然保护区的压力；全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。
二是重要生态功能区的生态补偿。推动建立健全重要生态功能区的协调管理与投入机制；建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，加大重要生态功能区内的城乡环境综合整治力度；开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。
三是矿产资源开发的生态补偿。全面落实矿山环境治理和生态恢复责任，做到“不欠新账、多还旧账”；联合有关部门科学评价矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金和矿山生态补偿基金的使用状况，研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。
四是流域水环境保护的生态补偿。各地应当确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准；搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立流域生态保护共建共享机制；加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。
8.生态补偿的主体
根据公共产品理论，对这种生态服务应该是全体受益者购买，或者说是其代表——政府购买，政府购买的资金来自公共收入，即可以由公共财政支付。但是，这不是补偿的全部。
政府是生态保护的责任主体，但并不意味着政府是付费主体。根据生态补偿原则：“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”。因此，谁来付费这个问题，其实是利益相关者之间的责任问题。“生态补偿”的本质内涵是生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为。因此，付费的主体可以是政府，也可以是个体、企业或者区域。
目前，我国已明确划分“主体功能区”和“生态区划”，但是这两种区划都没有将生态效益的提供者和受益者的范围界定清楚。建议在全国主体功能区划的基础上，明确各生态功能的定位、保护的责任和补偿的义务。在生态效益的提供者和受益者的范围界定清楚后，接下来就要建立“利益相关者补偿”机制。 “利益相关者补偿”是代表生态链和产业链上不同区域之间的补偿。主要方式：一是“资金横向转移”补偿方式，二是利益双方的博弈与协商，即市场化交易方式。
我国生态补偿的积极探索和科学实践
我国最早的生态补偿实践开始于1983年，即云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏恢复费用。20世纪90年代中期，生态补偿实践进入了高峰期，广西、福建等14个省(区)145个县市开始试点，并颇见成效。
随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。与此同时，学术界也开展了相关的研究工作，特别是关于生态系统服务功能的价值评估和生态系统综合评估等的研究。此外，中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。
2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。为了建立促进生态保护和建设的长效机制，党中央、国务院又提出“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。
2010年10月国家发展改革委会同江西省人民政府、亚洲开发银行在四川雅安市联合举办生态补偿立法与流域生态补偿国际研讨会。这次会议全面总结了国内建立健全生态补偿机制的新成效，听取了生态环境补偿的国际经验介绍。通过这次会议，进一步了解了生态补偿的基本情况，分析了建立健全生态补偿机制面临的挑战与机遇，增强了对生态补偿立法重要性、紧迫性和复杂性的认识；同时，会议初步提出了《生态补偿条例》的框架，深入探讨了流域生态补偿问题。
2011年11月，国家发展改革委会同江西省人民政府、亚洲开发银行在江西九江市联合举办生态补偿立法与湿地生态补偿国际研讨会。会议指出，经过各地区、各有关部门的扎实工作，我国生态补偿政策法规体系建设迈出重要步伐，《生态补偿条例》形成草案初稿，《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》即将上报国务院审议，退耕还林、退牧还草、天然林保护等重大生态工程政策措施进一步完善，出台了国家重点生态功能区转移支付办法和国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法。主体功能区战略和区域补偿政策加快实施，重点生态功能区涉及的451个县全部纳入中央财政转移支付补助范围，2011年补偿金额达到300亿元。生态补偿试点工作深入推进，流域生态补偿在新安江和潮河流域上游取得实质性进展，中央财政森林生态效益补偿面积扩大到12.59亿亩，草原生态保护补助奖励机制覆盖了全国64%的天然草原，全国所有省（区、市）均建立并实施了矿山环境治理恢复保证金制度。具有一定生态补偿性质的生态建设和环境保护工程稳步推进，退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理等一批重大生态建设工程取得新的进展，重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设不断加强。
中国坚持把保护生态环境放在经济社会发展的突出位置，在积极探索建立生态环境补偿机制方面已经取得了一些积极进展。建立生态环境补偿政策体系迈出了重要步伐。1998年修改的《中华人民共和国森林法》提出，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。为保证退耕还林工作顺利推进，2002年国务院出台了《退耕还林条例》，对退耕还林的资金和粮食补助等做了明确规定。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制做出明确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。各地在推进生态补偿试点中，也出台了流域、自然保护区、矿产资源开发生态补偿等方面的政策性文件。浙江省人民政府在2005年就颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，在省级层面比较系统全面地开展了生态补偿实践。建立生态补偿机制试点工作稳步推进。2001-2004年，国家开展了中央森林生态效益补偿基金的试点。从2005年起，中央财政正式设立了森林生态效益补偿基金，标志着我国森林生态效益补偿机制正式建立。目前已累计投入资金200多亿元，将7亿亩重点生态公益林纳入补偿范围。2006年，国家有关部门印发了关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，对矿山生态环境补偿试点做出部署。同时，中央财政还通过提高环境保护支出标准和转移支付系数等办法，加大对青海三江源、南水北调中线水源区以及部分天然林保护区等的财政转移支付力度。浙江、山西、湖北、广东等不少省份也积极开展生态补偿机制方面的试点。生态建设和环境保护投入力度不断加大。近10年来，中国先后启动实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南岩溶地区石漠化治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具有一定的生态补偿性质的重大生态建设工程，总投资达7000多亿元，其中用于各种补助性质的支出3000多亿元。开展了大规模的水污染治理工作，加大环保基础设施建设力度，累计安排用于重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设投入的资金有2000多亿元。
森林草原补偿
森林的生态补偿工作起步较早，国家投入较多，取得了较明显的成效，其中与森林生态效益补偿基金制度相关的政府措施有：1992年国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》，明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”。1993年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》，指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。1993年国家环保局发布的《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》（2002年废止）。1998年修订的《中华人民共和国森林法》第六条明确表明“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”2001～2004年为森林生态效益补助资金试点阶段。2004年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。中央森林生态效益补偿基金的建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度从实质上建立起来。
在退耕还林生态补偿方面，为改善生态环境，促进经济社会的可持续发展，1998年大水之后，党中央、国务院把“封山植树，退耕还林”作为灾后重建的主要措施之一。1999年国务院又提出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，并在四川、陕西、甘肃三省进行退耕还林试点。2000年9月国务院下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》。在试点工作的基础上，2002年4月国务院下发了《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，退耕还林工程在25个省（区、市）和新疆建设兵团全面展开。同年12月国务院颁布了《退耕还林条例》，实施退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大决策，受到了广大农民的拥护和支持。为完善退耕还林政策，继续对退耕农户给予适当补助，以巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题,国务院于2007年正式印发《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，《通知》要求，国家将继续对退耕农户直接补助，并安排专项资金巩固退耕还林成果，专项资金主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部政策的中部地区，并向特殊困难地区倾斜。2010年，国家发展改革委、监察部、国土资源部、水利部、农业部、审计署、国家统计局、国家林业局和国家粮食局等九委（部、局）联合出台了巩固退耕还林成果专项规划建设项目管理办法，《办法》明确了实施巩固退耕还林成果专项规划建设项目应当遵循的原则和建设目标，并实行省级人民政府负总则，坚持目标、任务、资金、责任“四到省”，旨在强巩固退耕还林成果专项规划建设项目管理，切实把巩固退耕还林成果专项规划落到实处。
在退牧还草生态补偿方面，实施退牧还草是党中央、国务院为保护草原生态环境、改善民生作出的重大决策，是西部大开发的标志性工程之一。据国家发展改革委有关方面负责人介绍，退牧还草工程在内蒙古、四川、青海等8省区和新疆生产建设兵团实施。工程自2003年实施以来，取得了显著成效。2000年通过了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》。2002年发布了《关于加强草原保护与建设的若干意见》。2002年全国人大常务委员会通过的《草原法》第二十六条明确规定：县级以上人民政府应当增加草原建设的投入，支持草原建设；国家鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。2002年修订通过的《农业法》第六十二条明确规定禁止毁林毁草开垦、烧山开垦以及开垦国家禁止开垦的陡坡地，已经开垦的应当逐步退耕还林、还草。从2011年起，中央财政每年安排专项资金，用于禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴和绩效考核奖励等方面，支持内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区）及新疆生产建设兵团全面建立草原生态保护补助奖励机制。2011年，经国务院同意，国家发展改革委会同农业部、财政部印发了《关于完善退牧还草政策的意见》，这是继国家实施草原生态保护补助奖励机制后，进一步完善退牧还草政策的重要举措。《意见》提出了以下几个方面新的政策措施：一是合理布局草原围栏；二是配套建设舍饲棚圈和人工饲草地；三是提高中央投资补助比例和标准；四是饲料粮补助改为草原生态保护补助奖励。
退牧还草工程的实施取得了明显的生态、社会和经济效益。在生态效益方面，通过工程实施，禁牧休牧区的草原得以休养生息，草原植被得到较好恢复，植被覆盖度和牧草产量明显提高，草群中优良牧草比例有所增加，草原生态环境日趋好转，草原特有的涵养水源、防止水土流失、防风固沙等生态功能明显增强。在社会效益方面，一是推动了草原承包经营制和草原保护制度的落实；二是促进了草原畜牧业生产经营方式的转变，转变了牧民靠天养畜的传统观念，推广了舍饲半舍饲的生产技术，减轻了草原的放牧压力，提高了牧区防灾抗灾能力；三是促进了牧区经济结构的调整，调动了农牧民保护建设草原的积极性。在经济效益方面，通过开展舍饲圈养、畜种改良，提高了生产效益，增加了农牧民收入。同时，退牧还草工程的饲料粮补助政策，也直接增加了工程区农牧民的经济收入，使实施禁牧休牧后的农牧民收入基本不减少，生活水平不降低。
流域补偿
自上世纪90年代开始，我国各省(区、市)在矿产、流域等领域就有各种类型的自主探索。不少省内的流域生态补偿，做得红红火火、颇有成效。2003年福建省率先启动了流域上下游生态补偿工作，到2009年闽江、九龙江、敖江等3个流域都实施了生态补偿。2006年，浙江等省开始陆续跟进。与此同时，政府关于流域的生态补偿颁布了一些政策和法规。1984年通过2008年全国人大修订通过的《水污染防治法》第七条规定：国家通过财政转移支付方等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制；第十八条规定国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。1991年全国人大常委会通过的《水土保持法》指出从事可能引起水土流失的生产建设活动的单位和个人，必须采取措施保护水土资源，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失；在防治水土流失工作中成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。国家计划委员会也于1997年颁布了水利产业政策。2005年出台了国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定，建立和完善环境保护的长效机制。
在政策法规不断完善的同时，流域生态补偿的实践也在同步推进。比较典型的例子就是三江源生态保护综合实验区的建设和新安江首个跨省流域生态补偿区域的建设。
三江源：将建设成为中国第一个“国家生态保护综合试验区”。三江源生态补偿是集社会、经济、环境的一个复杂的系统政策工程，社会和谐稳定、生态持续改善、民生显著提高是建立三江源生态补偿机制的重要政策目标。计划将三江源地区将建设成为中国第一个“国家生态保护综合试验区”。同时，出台中国首个生态补偿机制方案——《三江源生态补偿机制总体实施方案》。如果方案通过，长江、黄河、澜沧江的下游省区将为源头省份支付生态补偿费。2005年，国务院批准实施了《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，规划实施初步遏制了三江源地区生态环境恶化趋势。2008年，国务院又出台了《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》，其中明确提出加快建立生态补偿机制，在青海建立三江源国家生态保护综合实验区的要求。在此背景下，青海省人民政府又提出了《青海三江源国家生态保护综合实验区试验总体方案》。目前来看，全面建立三江源生态补偿机制是有效实施《保护区规划》和《实验区方案》，解决三江源地区人口、资源和环境矛盾的最根本、最有效政策途径。
新安江：首个跨省流域生态补偿机制进入操作阶段。财政部、环保部2011年正式将新安江流域水环境补偿作为全国跨省大江大河流域水环境的首个试点。根据“明确责任、各负其责，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治”的原则，由中央财政和安徽、浙江共同设立新安江流域水环境补偿基金。近日，安徽省黄山市与浙江省淳安县日前首次联合开展了新安江跨界断面的水体监测工作，两地分别完成水质采样、实验室比对分析工作，监测数据正按规定程序上报中国环境监测总站。建立生态补偿机制，既有利于调动上游地区源头治理保护的积极性，从而保障下游优质水源；又有利于弥补上游地区治理保护资金的不足，缓解经济社会发展与生态环境保护日益凸显的矛盾。新安江流域的水环境生态补偿试点将为中国跨省大江大河流域水环境奖优罚劣和流域生态共建共享的保护机制探索新路。
矿产补偿
矿产资源开发生态补偿机制是生态补偿机制的一个重要领域。但是，矿产资源开发活动在为经济社会发展提供必要的能源资源保障的同时也引发了一系列破坏环境和生态的问题。20世纪80年代，云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他生态破坏恢复费用，开始了生态补偿的实践探索。
国家也出台了相关的法律和政策，规范和完善矿产资源开发生态补偿机制。1994年通过的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》规定探矿权人取得临时使用土地权后，在勘察过程中给他人造成财产损害的，要按规定予以补偿。同年又推出《矿产资源补偿费征收管理规定》。1996年修订通过的《中华人民共和国矿产资源法》，规定开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。1996年通过的《中华人民共和国煤炭法》第三十二条规定，因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。1998年出台了《土地复垦规定》，明确土地复垦，实行“谁破坏、谁复垦”的原则。2005年，出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。2007年，国家出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，支持44个资源枯竭型城市的可持续发展。同年，国家环境保护总局发布的《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护，开展生态补偿试点提出工作要求。2009年，出台的《国土资源部关于加强矿山地质环境治理项目监督管理的通知》，规范了中央财政支持的矿山地质环境治理项目的管理和实施。
在中央政府逐步完善相关政策法规的同时，地方政府也积极进行立法探索，为矿山环境保护与恢复治理提供政策法规保障。例如，2006年，出台了《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》，山西省也出台了《山西省地质灾害防治条例》（2000年）；2006年出台了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》；2007年颁布了《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》、山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体实施方案》和《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》；2008年出台了《山西省煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则（试行）》等一系列政策法规。
建立生态补偿机制是一项复杂的系统工程，是一项长期而艰巨的任务，任重而道远。今后，要认真贯彻落实党中央、国务院关于建立完善生态补偿机制的部署，加快制定出台专门的生态补偿政策法规。重点抓好四项工作：一是落实好现有生态补偿政策措施。把建立完善生态补偿机制作为建设生态文明、构建资源节约型环境友好型社会的一项重要工作，纳入重要议事日程，真正把生态补偿这件大事抓实抓好抓出成效。二是深入开展试点工作。在继续推进现有生态补偿试点的基础上，再启动实施一批生态补偿试点示范。选择一批重点流域开展流域和水资源生态补偿试点，在部分东部沿海城市开展海洋生态补偿试点，继续深化湿地和矿产资源开发生态补偿试点，在西北地区尝试开展荒漠治理生态补偿，启动中西部生态补偿示范区建设。 三是进一步细化补偿措施。按照森林、草原、湿地等几大生态系统，分别制定各领域生态补偿实施办法，明确各领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等，确定相关利益主体间的权利义务，形成奖优罚劣的生态补偿机制。四是加快建立健全基础支撑体系。要研究建立水源地及重要生态系统，尤其是重点生态功能区的服务功能监测和价值评估、生态破坏和环境损害的经济损失核算体系。要尽快制定各领域的生态补偿标准和计算方法体系，建立完善跨界断面的水量水质监测体系，加快建立生态补偿交易平台和信息统计发布制度，为完善生态补偿机制提供基础支撑和科学依据。
专家学者观点
中国外学者们从不同的角度和不同的侧重点对生态补偿的涵义进行了探讨。对生态补偿有一个比较典型的定义为: 对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助, 这些补偿的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。
李文华（ 中国工程院院士、生态学和森林学家）认为, 生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的, 以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容, 也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿, 还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。
任勇（国家环保总局政研中心副主任）等认为, 生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能, 调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。
毛显强（北京师范大学环境学院教授，博士生导师）等将生态补偿定义为: 通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿) , 提高该行为的成本(或收益) , 从而激励损害(或保护) 行为的主体减少(或增加) 因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性) , 达到保护资源的目的。
针对生态补偿的问题，记者采访了
环境保护部环境规划院研究员、生态环境规划部主任张惠远
需克服各方压力，制定《生态补偿条例》，按要素进行补偿
张惠远博士表示，目前的生态补偿的工作进展不容乐观，出台《生态补偿条例》步履维艰。由国家发改委牵头，10多个部委参加的《生态补偿条例》，由于有多个部委参加，很多涉及到部门利益问题，各部委的争议很多。争议的焦点主要集中在生态补偿怎么补，是按流域补还是按要素补，是依托上游需求补，还是按实际标准补等等。比如水利部提出按流域，林业局有自己的说法，具体怎么把握，《条例》正式出台之前，国家将先出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。有了《意见》后面的路也很漫长，下一步与地方结合时，讨论和争议会更多，这是一个各方博弈的过程。张惠远博士主张按流域补，以流域为主体，将相关补偿领域融合到一起，将一个区域的生态系统作为一个整体，再扩展到区域间的生态补偿。
张博士告诉记者，牵头这个事情的发改委也面临各部委及各地方政府的压力。要想制定一个皆大欢喜的政策是不现实的，所以，突破各方面的压力，推出《生态补偿条例》需要强大的魄力，这也是目前工作的最大瓶颈。希望能尽快推出一个有魄力的举措，改变《生态补偿条例》制定停滞不前的困境。
生态补偿光“补”不行，还得“导”
张惠远博士告诉记者，生态补偿问题已经是老生常谈，每年两会全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。两会后环境部都会处理大量的相关提案，周而复始，也没有突破性的进展，最怕的就是形成这样一种思维定势：环境补偿就是向政府要钱进行环境治理。张博士建议政府要从“补”向“导”转移，需要进一步强化政府在生态补偿中的主导作用，建立生态补偿政策的绩效评估制度，引导社会在生态补偿方面良性循环。同时，还要培养和加强人民群众生态环境保护的观念，提高公众对生态补偿的参与程度，需要宣传部门和媒体发挥社会教育功能，让生态环境保护人人有责的观念深入人心， 力求达到标本兼治的功效。
打破制度壁垒，发挥市场机制的作用
张惠远博士表示，我国的生态补偿面临着环境管理法制、体制和机制不完善，管理体系条块分割，生态保护和补偿形式难以形成明确的责任机制；市场机制还不健全，利用市场机制开展生态补偿难以形成明确的责任机制。如果制度层面放开一个口子的话，市场机制的巨大强力随即就会被释放出来，补偿方式和资金来源都会大大丰富，还将减轻政府的财政压力并且提高效率，也有助于建立和保障长效稳定的补偿机制，增强人民生态保护的积极性。
划定生态红线，加大生态保护力度
张惠远博士告诉记者，国家正在编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。他对这种做法持认同的态度，但希望红线不要划得过多，红线过多就会失去其本身的意义，也就没有划的必要了。