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作为一种服务型财政和财政资源配置、收入分配、经济发展与稳定职能的体现，公共财政强调公共服务的均等化提供，即为社会公众提供大致均等的公共物品和服务，以调节地区间、城乡间的差异，缓和社会矛盾。19世纪末期至20世纪70年代末期，西方发达国家为建立和完善公共财政体制，基本实现了公共服务的均等化，为20世纪80年代以后世界各国实现公共服务均等化提供了丰富的经验借鉴、奠定了良好的经验基础。改革开放以来，我国为实现由国家财政向公共财政的转变，不断变革公共服务制度和公共服务方式，努力强化政府的公共服务能力，并采取了一系列的措施着力推进公共服务的均等化。但是，目前国内学者普遍认为，现阶段我国公共服务的均等化在资源禀赋、经济发展水平等地区差异、城乡差异等客观因素的决定下，只能是基本公共服务的均等化，也就是在承认差异存在的前提下为社会公众提供大致相等的基本公共服务水平。安体富、贾康等认为我国的基本公共服务均等化是一个动态的逐步推进的过程，需要伴随着公共财政制度的不断完善，分层次、分阶段的适时推进；马国贤认为我国的基本公共服务均等化并非是“一刀切”的绝对的均等化，而是某个层面的结果平等和机会均等。
从现有研究成果来看，近几年，国内一大批优秀学者对基本公共服务均等化的问题运用理论、实证、调研等方法进行了广泛研究，并提出了一系列看法和建议。但是，目前国内对基本公共服务均等化的研究大都是“宽泛”而论，而并不是针对基本公共服务的某一方面所进行的研究，因此，研究政策的提出缺乏应有的针对性。本文从基本服务项目之一的社会保障入手，通过对我国现阶段社会保障基本服务均等化状况的分析、存在问题的剖析，提出相应政策建议，以期为我国社会保障制度的完善、基本公共服务均等化的推进和和谐社会的构建提供一些政策参考。
一、社保制度日趋完善与社会保障服务非均等化约束
近年来，随着国家民生政策的倾斜和社会保障制度的不断完善，我国的社会保险、社会救助和社会福利、社会优抚、慈善事业以及住房保障等几个层面的工作开展取得了长足进步。在社会保险层面，各项社会保险的覆盖范围不断扩大，参保人数和基金规模不断增加，2009年年末全国参加城镇基本养老保险的人数为23550万人，参加农村养老保险人数为8691万人，分别比2008年增加1659万人和3096万人(如图1所示)；2009年全年五项社会保险(不含农村社会保险)基金收入比2008年增长2 420亿元，达16116亿元；在社会救助和社会福利层面，2009年共有554.3万农村居民得到政府的五保救济，417.2万人次的城市医疗困难群众和688.4万人次的农村医疗困难群众得到救助，资助1047.8万城镇困难群众参加城镇医疗保险，资助3689.8万农村困难群众参加新型农村合作医疗。
虽然近几年基本公共服务均等化得到不断推进，我国政府也为此做出了包括扩大社会保障覆盖面等多方面的努力，但是在现阶段我国公共财政体制还不是很健全的情况下，区际间、城乡间社会保障服务非均等化现象将会长期存在，甚至伴随着区际收入差距扩大化和城乡两级分化，这种非均等化现象有可能会不断加深。综合分析，我国社会保障服务的非均等化主要体现在以下几个方面：
1.社会保障支出的非均等化
社会保障支出的非均等化主要体现在各地区之间地方财政支出规模之间的差距(如表1所示)。2009年广东省的财政支出总额达4305.4亿元，而青海省的财政支出额仅为486.7亿元，只占广东省财政支出总额的11.3％，两省之间的社会保障支出差距可想而知。而且，广东省已经在全国率先制定了基本公共服务均等化规划，大力调整支出结构，落实民生优先的要求，集中财力保障推进基本公共服务均等化，如为支持惠及全民的社会保障体系建设，2009年广东省财政分别拨付城乡最低生活保障补助11.97亿元、养老基金补助3.3亿元、新型农村合作医疗补助资金26.99亿元以及城镇居民基本医疗保险省级补助1.88亿元等，而这些巨额的财政资金支持对青海省等一些西部省份来说是“望尘莫及”的。
2.社会保险的非均等化
首先，社会保险的非均等化体现在区际间、城乡间基本养老保险的覆盖范围上。2009年末全国参加城镇基本养老保险的人数达23550万人，而参加农村养老保险的人数只有8 691万人，按照我国2009年城镇人口62186万人和农村人口71288万人计算，其覆盖率分别为37.9％和12.2％(如表2所示)。目前，我国城镇基本养老保险制度已经基本建立，并且能够充分体现风险共担和社会公平的社会保险特征，而我国农村基本养老保险制度还处在试点当中，试点范围只占全国县域范围的11.8％，大多数农村地区的养老依靠土地和家庭。基本养老保险覆盖率低以及城乡之间基本养老保险差异性的存在，将会在很大程度上阻碍我国基本公共服务均等化进程的推进。
其次，表现为医疗保险的非均等化。目前，我国城镇地区居民除有城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险的保障外，还有补充保险、商业健康险等多种选择，相对于乡村地区的居民来说能够更好地保障自身的医疗方面的需求。而我国新型农村合作医疗起步比城镇职工基本医疗保险制度大约晚了3－5年，尽管2009年我国农村新型合作医疗覆盖率已经达94％，但由于新农合主要保障的是大病统筹，对参加者患小病不予提供保障，从这方面来说并没有缓和我国农村地区“看病难，看病贵”的现象，而且会在一定程度上增加逆向选择的风险和新农合的推广难度，进一步加剧城乡之间医疗保险的非均等化。
最后，城镇职工和农民工社会保险保障的非均等化。随着我国城市化进程的不断推进，越来越多的农民工参与到城市发展建设中来，但是农民工在做出自己的贡献之时却享受不到相应的社会保险的保障。虽然目前我国有些省份已经着手解决农民工的社会保险等方面的问题，但是相对于城镇职工来说还是存在着一定的差距，且东、中、西部农民工参加社会保险的比例也存在着较大差距。2009年我国农民工总量达22978万人，参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险的人数分别为2467万人、4335万人、1643万人和5587万人，仅占参保总人数的7.6％、12.2％、3.9％和21.8％(如图2所示)。调查显示，我国大约有30％的农民工在城市里遇到过长达半年或半年以上的失业，不同于城镇居民在失业期间所享受的失业补助，由于缺乏失业保险的保障，大多数农民工在失业后依靠自己过去的积蓄生活，有的不得不因失业而“返乡”。而相对于城镇职工所享有的医疗保险保障，由于医疗保险权益的缺失导致农民工有病不能就医以及“因病返贫”的现象也屡见不鲜。
3.社会救助和社会福利的非均等化
目前我国区际间、城乡间的社会救助和社会福利存在着明显的差距，东、中、西部地区的救济服务水平差距较大，东部地区救济对象的收益程度明显高于中部和西部地区。从社会救助层面来看，近几年我国的社会救助力度不断加大，2009年全国共有2347.7万城市居民和4759.3万农村居民得到政府最低生活保障。但是，我们必须清楚地了解在“可喜”的数字背后，仍然存在着社会救助的不公平现象，我国农村最低生活保障制度2007年才在全国建立，比城市最低生活保障制度的建立大约晚了10年，并且东部、中部、西部地区在最低社会保障标准方面也存在巨大的差异。此外，据有关资料统计，我国城市临时救济人次数东部地区和中部地区分别是西部地区的2.3倍和1.4倍，东部地区农村临时救济人次数分别是中部地区和西部地区的1.5倍和3.3倍。从社会福利层面来看，东部地区和中部地区的较西部地区来说具有较大的资源优势，福利机构数量、福利院职工数量、医务人员数量以及床位数量等均明显高于西部地区，甚至出现东、中部地区福利院“空空如也”，西部地区福利院“人满为患”的现象。
二、我国基本社会保障服务非均等化现象的产生有着深层次的原因
关于我国基本公共服务非均等化现象的产生，安体富和任强认为在于我国公共财政制度尚不完善，公共服务型政府仍未建立，转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理；王家永认为公共财政制度不完善和财政管理制度缺陷分别是基本公共服务不均等形成的制度原因和体制原因，事权与财权配置的不合理，不仅弱化了地方政府提供基本公共服务的能力，更造成区际间基本公共服务提供的失衡；熊波认为基本公共服务供给不均衡的原因在于财政对公共服务的投入不足、财政资源配置的不合理、财政转移支付制度的不完善等；王伟同则认为我国当前基本公共服务非均等化问题出现的根本原因是政府的能力和偏好，而并非是公共服务的提供机制。本文认为，我国区际间、城乡间基本公共服务不均衡的原因，一方面归根于地区间、城乡间经济发展结果的不均衡，另一方面更是各政府间财政关系的必然后果。而作为基本公共服务项目之一的社会保障，其非均等化现象的产生也有着多方面的深层次原因，从公共财政角度来看，我国社会保障服务非均等化的成因主要有：
1.社会保障制度供给不均
虽然近年来在科学发展观的指导下，我国统筹城乡协调发展的工作不断推进，但是长期以来由于贫富差距和城乡二元化的存在，使得我国社会保障制度供给城乡二元化的格局并没有发生改变，甚至有可能会随着贫富分化程度的加大而愈演愈烈。正如上文中所分析的那样，旨在“大病统筹”的新型农村合作医疗制度将农村居民排除在获得普通疾病医疗保障的范围之外，与城镇居民相对全面的医疗保障相比，“彰显”了我国社会保障制度的供给不均，而这种制度供给的不均在一定程度上制约着我国基本公共服务均等化进程的推进。此外，我国失业保险制度的供给也存在着不均，因为它主要针对的是国有企业和企业化管理的事业单位职工，将大量的农民工和城镇困难职工被排除在保障范围之外。
2.区际间以及区际内城乡间财政能力不均
目前，我国各省、自治区、直辖市之间的财政能力存在着较为悬殊的差距，2009年广东省的地方财政收入为3649.2亿元，是西藏自治区地方财政收入30.1亿元的121.24倍(如表1所示)，财力之间的差距必然导致包括社会保障支出在内的各财政支出项目之间的差距，进而导致社会保障的非均等化。且随着我国现行分税制的存在，各地区间的财力差距被固化，经济较为发达、获得既得利益较多的东部地区在分配中仍将处于优势地位，地区之间的财政收支差距不断加大，社会保障非均等化现象也将会有所加深。
此外，区际内部即其所辖市、县之间的财力不均也在一定程度造成了我国社会保障的非均等化。目前，我国大多数省份县乡财政困难已是不争的事实，虽然在国家“城市支持农村”等政策方针的引导下，地方在财政分配中的支农比例逐步提高，但是由于中央与地方事权与财权划分的不匹配，在财权层层上移的情况下，包括社会保障在内的各种基本公共服务的事权和支出责任重心却层层下移，致使县乡财政负担沉重，基本公共服务的供给能力被弱化，客观上加大了城乡之间包括社会保障在内的基本公共服务的非均等化状态。基层政府“心有余而力不足”只能将有限财力重点顾及基本公共服务的一部分，这也是导致我国农村养老保险制度长久以来没有建立健全的重要原因之一。而从政府的政绩观角度出发，财政资金又往往倾向于那些见效快的“政绩工程”方面的支出，这在很大程度上导致了我国财政支出在行政事业费支出居高不下的同时，社会保障方面的支出增长缓慢的局面。
3.转移支付制度的均等化功能缺失
财政收支责任的不匹配，导致目前我国很多地方政府都面临持续性的收支缺口，虽然中央财政对地方财政的转移支付力度逐年不断加大，但由于我国现行转移支付制度均等化功能的缺失，使得我国包括社会保障在内的基本公共服务非均等化现象并没有有效改善。这里转移支付制度均等化功能的缺失在于：(1)我国现行的转移支付体系仅有一部分是以需求为基础的，财政支出在某种意义上来说并没有完全投入到最需要的领域或地区，据有关数据统计，中央对地方的转移支付有70％都留在了省一级，只有30％用于弥补地市级的财政支出缺口，因此，出现城乡之间社会保障的非均等化现象也就在所难免。(2)我国现行的转移支付方式(主要包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三种)，目前我国的税收返还规模是和经济发展水平呈正相关关系的，这就意味着经济发达的东部地区通过税收返还获得的既得利益仍然要高于中部和西部地区，并不具备平衡地区间差异的均等化功能，而财力性转移支付和专项转移支付由于所占比重较小，且在运行过程中缺乏有效的监督，使得两者的均等化作用受到限制甚至无法发挥，因此，社会保障等基本公共服务的非均等化问题也将没有办法得到解决。
4.社会保障资金供需不均
首先，社会保障资金供需不均体现在我国社会保障基金供需之间存在巨大的资金缺口，特别是基本养老保险基金方面，大量的“老人”和“中人”的养老金债务负担依靠基本养老保险个人账户的“空转”来弥补，一方面形成大量的隐形债务，另一方面也形成了基本养老保险债务负担的“代际转移”，不利于我国基本养老保险制度的健康运行和良好发展。
其次，社会保障资金供需不均体现在农村社会保障资金的不足。目前，我国农村社会保障资金主要来源于政府财政的支持以及集体和农民的个人缴费，政府财政投入的不足、集体财力和农民收入的有限以及农村社会保障资金统筹层次低 等原因的叠加，使得保证充足的农村社会保障资金相当困难。如上文所分析的那样，目前我国各级财政将可用的社会保障资金多集中于城镇社会保障体系的建设，国家对农村社会保障的投入只占城市的1／8，而农村居民人均享有国家社会保障投资的份额也仅为城镇居民的1／30 。此外，农村集体和农民个人缴费能力的有限性也在一定程度上加重了社会保障资金不足的状况，试想，一方面随着我国社会保障覆盖范围的不断扩大，农村居民的社会保障需求不断增加，另一方面在国家、集体、个人三方缴费模式的运行过程中，集体和农民个人的缴费能力并没有明显提高的情况下，农村社会保障资金的供需缺口只能是越来越大，而城乡之间的社会保障非均等化现象也只能是越来越严重。
三、我国社会保障服务均等化的实现有其理论根源和现实必然性
1.福利经济学为社会保障服务均等化的实现提供了理论支撑
庇古在其出版的《福利经济学》一书中提出的两个福利基本命题，认为国民收入水平越高，社会福利就越大；越大国民收入分配越平均，社会福利就越大。而今天我们将其应用到社会保障服务方面就可以拓展为，一国国民收入总量越大，该国提供社会保障服务的总量也就越大，其社会福利也就越大；社会保障服务的均等化提供，通过切合个体实际的、相对均等的对社会保障服务这种社会资源进行优化配置，提高了社会资源配置的效率、增进了社会公平(当然这两个拓展命题的成立是在一国社会保障服务的提供未达到饱和状态和社会保障服务投入比例不曾降低的情况下才成立的)。简而言之，从福利经济学角度出发，随着国民收入总量的不断增加，我国社会保障服务的总量应当有所增加，且随着社会保障服务水平的提高和充分考虑到个人需求的社会保障服务的均等化提供，能够在很大程度上增进全社会的福利水平。因此，为提高全社会福利水平，社会保障服务均等化的提供可以并且应当实现。
2.包括社会保障在内的基本公共服务均等化的实现是后金融危机时代改善民生的必由之路
为应对全球金融危机，我国政府适时出台了4万亿元投资计划，以期通过对基础设施等方面的投资来拉动经济的增长。不可否认，通过投资拉动经济增长使我国于2009年“如愿”实现了“保八”计划，但是与此同时，重复投资、产能过剩以及资本市场泡沫、通货膨胀压力等一系列问题也“接踵而至”，特别是民生问题凸显。随着金融危机的逐渐消退，后金融危机时代的到来，我国政府工作重点应当实现向改善民生的转变。而民生的改善，首先要做的就是逐步实现包括社会保障在内的基本公共服务的均等化。
3.我国基尼系数的降低客观上也要求实现社会保障服务的均等化
虽然造成我国近年来基尼系数连超0.4警戒线的原因包括贫富差距、城乡二元问题、社会保障水平不均等多方面的原因，但是寻求降低基尼系数的办法，首先就必须将上述一系列问题解决掉，因此，在客观上就要求实现社会保障服务的均等化。另外，我们也可以利用基尼系数来测度目前我国地区之间的社会保障差异(如图3所示)。
在图3中，洛伦兹曲线的弯曲程度反映了我国地区之间社会保障水平的差异程度，弯曲程度越大，表明地区之间社会保障水平差异越大；弯曲程度越小，表明地区之间社会保障水平的差异越小。社会保障水平完全无差异时为45°线OL，社会保障水平弯曲不平等时为折线ODL，而图中所示弧线OL反映的则是现阶段我国地区之间社会保障水平所呈现的差异程度。
关于地区之间社会保障差异基尼系数的计算，柯卉兵给出了其计算公式：
其中，x为平均收入水平，xi和xj分别为第i个省和第j个省的人均社会保障支出，n为样本个数。其经济意义为为了实现社会保障的等值分配，任意两个地区之间应该由收入高的向收入低的转移支付的数量的期望值是基尼系数与平均乘积。在社会保障服务均等化的推进过程中，通过上述公式，我们就可以计算出为了实现社会保障服务这种社会资源的最优配置，应当由高收入地区向低收入地区应当进行的转移支付的数量。
四、我国社会保障服务均等化的实现需要采取一系列措施
关于如何改善我国基本公共服务非均等化状况，国内一大批优秀学者分别提出了自己的看法，金人庆、安体富和王家永等认为应该不断完善公共财政制度，明确界定政府事权和财权，深化改革省级以下转移支付制度和财政管理体制，逐步推进基本公共服务均等化；丁元竹和谷成等则认为基本公共服务的均等化的实现手段是财政能力的均等化。而为改善地区之间、城乡之间的基本社会保障非均等化现状，进一步推进我国社会保障服务的均等化，使全体成员都能够享受深化改革开放所带来的实惠，则需要我们以基本公共服务均等化目标为导向，促进我国社会保障制度的不断完善和优化。本文认为从公共财政角度出发，推进我国社会保障基本服务均等化可以采取以下措施。
1.形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构
根据公共财政理论“财政资金应退出竞争性领域，投入市场失灵的非竞争性领域”的要求以及公共财政强调的基本公共服务均等化提供，我国财政支出应当更多的投入到基本公共服务领域，以加快包括社会保障均等化在内的基本公共服务均等化步伐。优化当前的财政支出结构，形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构，减少行政事业费方面的支出，加大对基本公共服务领域的支出，尤其要加大对农村地区社会保障体系建设方面的支出，弥补农村地区社会保障资金的巨大缺口，并确保资金的及时到位，只有这样才能不断缩小城乡之间社会保障方面的差距，进一步扩大社会保障的覆盖范围，实现“人人共享”改革发展的成果。
此外，形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构，还要求进一步清晰地划分中央政府与各级地方政府财政在社会保障均等化过程中应承担的责任，在充分考虑各级地方政府财政能力的情况下，合理确定中央与地方的负担比例，中央财政应当更多地承担社会救济和社会福利等公共财政性质较强方面的支出责任，进一步承担好养老保险全国统筹支出、对地方政府的社会保险金转移支出并确保中央企业的“五险”支出等方面的责任；而地方财政应当承担好地方企事业单位“五险”支出以及应由其承担的其他与社会保障均等化有关的支出责任。
2.加快建立新型农村社会保障制度
公共财政强调基本公共服务的均等化提供，社会保障均等化也不例外，因此，为改善我国社会保障非均等化现状，就必须将广大农村居民纳入社会保障的覆盖范围，加快建立新型农村社会保险制度，特别是在失地农民和农民工日益骤增的情况下，新型农村社会保障制度的建立显得更加地迫切。只有建立新型农村社会保障制度，广大农村居民的基本权益才能得到充分可靠的保障，统筹城乡发展和和谐社会的建设才能得以顺 利推进，我国的基本公共服务均等化目标才能早日实现。本文认为，加快建立新型农村社会保障制度的措施主要有：(1)合理调整“三农”资金投入，逐步实现由对农业的直接补贴向农民直接补贴的转变，以实现农村社会保障资金的增加。(2)加大财政的扶持力度，构建多渠道的农村社会保障资金筹资机制。(3)完善现行的农村社会救济和社会福利制度，提高相应的服务水平。(4)通过立法等手段，保证农村地区社会保障资金的供给等。
3.强化转移支付在社会保障均等化过程中的作用
强化转移支付在社会保障均等化过程中的作用，需要对我国现行转移支付制度进行结构性的改革，以促进地区之间以及城乡之间社会保障均等化目标的实现。(1)引入以绩效为标准核算的转移支付制度，实现全国最低社会保障标准的落实。(2)加大对西部地区、民族地区等的社会保障转移支付力度，提高这些地区的社会保障水平，进一步发挥社会转移支付在社会保障均等化方面的功效。(3)改革按经济发展程度进行税收返还的转移支付方式，更加注重“按需分配”。(4)改革省以下级别的转移支付制度，将解决县级财政困难作为专业支付的重点，同时实行“乡财县管”，逐步缩小城乡之间财力差距所导致的社会保障非均等化。
4.建立和完善社会保障资金预算管理制度
目前，我国尚未建立社会保障资金预算管理制度，巨额的社会保障资金分散于各级地方政府手中，加上我国社会保障资金统筹层次低等问题的存在以及对社会保障资金缺乏有效的监督管理，导致社会保障资金贪污、挪用等事情时有发生，不仅造成了社会保障资金的使用效率低下，而且加剧了地区之间和城乡之间社会保障的非均等化。因此，必须建立有效地社会保障资金预算管理制度，积极引导各级地方政府将社会保障资金用于包括社会保障均等化在内的基本公共服务均等化建设，由财政部门统筹社会保障资金的收支，合理配置资源，将社会保障资金更多地投入到保障水平相对较低的地区，以改善我国现行社会保障非均等化现状，进一步推进我国社会保障事业和基本公共服务均等化的发展。
五、结语
目前，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，如地区之间、城乡之间发展不平衡等。当前，由于中央与地方政府间事权与财权划分不匹配，配套的财政转移支付制度还不够健全，导致社会成员对包括社会保障在内的基本公共服务的需求迅速上升和基本公共服务供给不足且配置失当之间的矛盾比较突出，而实现基本公共服务均等化是解决这些矛盾的关键，但我国当前国情决定了基本公共服务均等化实现的长期性。因此，我国基本公共服务均等化的实现必须优先发展那些关乎全体居民最切身利益的项目(如社会保障、医疗卫生和基础教育等)，必须优化我国现行的公共财政体制，适时推出与基本公共服务均等化相对应的财政政策，让深化改革发展的成果惠及每个社会成员。
参考文献：
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[4]王伟同，城市化进程与城乡基本公共服务均等化
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[6]柯卉兵，分裂与整合——社会保障地区差异与转
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社，2010
(责任编辑：兰桂杰)
从现有研究成果来看，近几年，国内一大批优秀学者对基本公共服务均等化的问题运用理论、实证、调研等方法进行了广泛研究，并提出了一系列看法和建议。但是，目前国内对基本公共服务均等化的研究大都是“宽泛”而论，而并不是针对基本公共服务的某一方面所进行的研究，因此，研究政策的提出缺乏应有的针对性。本文从基本服务项目之一的社会保障入手，通过对我国现阶段社会保障基本服务均等化状况的分析、存在问题的剖析，提出相应政策建议，以期为我国社会保障制度的完善、基本公共服务均等化的推进和和谐社会的构建提供一些政策参考。
一、社保制度日趋完善与社会保障服务非均等化约束
近年来，随着国家民生政策的倾斜和社会保障制度的不断完善，我国的社会保险、社会救助和社会福利、社会优抚、慈善事业以及住房保障等几个层面的工作开展取得了长足进步。在社会保险层面，各项社会保险的覆盖范围不断扩大，参保人数和基金规模不断增加，2009年年末全国参加城镇基本养老保险的人数为23550万人，参加农村养老保险人数为8691万人，分别比2008年增加1659万人和3096万人(如图1所示)；2009年全年五项社会保险(不含农村社会保险)基金收入比2008年增长2 420亿元，达16116亿元；在社会救助和社会福利层面，2009年共有554.3万农村居民得到政府的五保救济，417.2万人次的城市医疗困难群众和688.4万人次的农村医疗困难群众得到救助，资助1047.8万城镇困难群众参加城镇医疗保险，资助3689.8万农村困难群众参加新型农村合作医疗。
虽然近几年基本公共服务均等化得到不断推进，我国政府也为此做出了包括扩大社会保障覆盖面等多方面的努力，但是在现阶段我国公共财政体制还不是很健全的情况下，区际间、城乡间社会保障服务非均等化现象将会长期存在，甚至伴随着区际收入差距扩大化和城乡两级分化，这种非均等化现象有可能会不断加深。综合分析，我国社会保障服务的非均等化主要体现在以下几个方面：
1.社会保障支出的非均等化
社会保障支出的非均等化主要体现在各地区之间地方财政支出规模之间的差距(如表1所示)。2009年广东省的财政支出总额达4305.4亿元，而青海省的财政支出额仅为486.7亿元，只占广东省财政支出总额的11.3％，两省之间的社会保障支出差距可想而知。而且，广东省已经在全国率先制定了基本公共服务均等化规划，大力调整支出结构，落实民生优先的要求，集中财力保障推进基本公共服务均等化，如为支持惠及全民的社会保障体系建设，2009年广东省财政分别拨付城乡最低生活保障补助11.97亿元、养老基金补助3.3亿元、新型农村合作医疗补助资金26.99亿元以及城镇居民基本医疗保险省级补助1.88亿元等，而这些巨额的财政资金支持对青海省等一些西部省份来说是“望尘莫及”的。
2.社会保险的非均等化
首先，社会保险的非均等化体现在区际间、城乡间基本养老保险的覆盖范围上。2009年末全国参加城镇基本养老保险的人数达23550万人，而参加农村养老保险的人数只有8 691万人，按照我国2009年城镇人口62186万人和农村人口71288万人计算，其覆盖率分别为37.9％和12.2％(如表2所示)。目前，我国城镇基本养老保险制度已经基本建立，并且能够充分体现风险共担和社会公平的社会保险特征，而我国农村基本养老保险制度还处在试点当中，试点范围只占全国县域范围的11.8％，大多数农村地区的养老依靠土地和家庭。基本养老保险覆盖率低以及城乡之间基本养老保险差异性的存在，将会在很大程度上阻碍我国基本公共服务均等化进程的推进。
其次，表现为医疗保险的非均等化。目前，我国城镇地区居民除有城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险的保障外，还有补充保险、商业健康险等多种选择，相对于乡村地区的居民来说能够更好地保障自身的医疗方面的需求。而我国新型农村合作医疗起步比城镇职工基本医疗保险制度大约晚了3－5年，尽管2009年我国农村新型合作医疗覆盖率已经达94％，但由于新农合主要保障的是大病统筹，对参加者患小病不予提供保障，从这方面来说并没有缓和我国农村地区“看病难，看病贵”的现象，而且会在一定程度上增加逆向选择的风险和新农合的推广难度，进一步加剧城乡之间医疗保险的非均等化。
最后，城镇职工和农民工社会保险保障的非均等化。随着我国城市化进程的不断推进，越来越多的农民工参与到城市发展建设中来，但是农民工在做出自己的贡献之时却享受不到相应的社会保险的保障。虽然目前我国有些省份已经着手解决农民工的社会保险等方面的问题，但是相对于城镇职工来说还是存在着一定的差距，且东、中、西部农民工参加社会保险的比例也存在着较大差距。2009年我国农民工总量达22978万人，参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险的人数分别为2467万人、4335万人、1643万人和5587万人，仅占参保总人数的7.6％、12.2％、3.9％和21.8％(如图2所示)。调查显示，我国大约有30％的农民工在城市里遇到过长达半年或半年以上的失业，不同于城镇居民在失业期间所享受的失业补助，由于缺乏失业保险的保障，大多数农民工在失业后依靠自己过去的积蓄生活，有的不得不因失业而“返乡”。而相对于城镇职工所享有的医疗保险保障，由于医疗保险权益的缺失导致农民工有病不能就医以及“因病返贫”的现象也屡见不鲜。
3.社会救助和社会福利的非均等化
目前我国区际间、城乡间的社会救助和社会福利存在着明显的差距，东、中、西部地区的救济服务水平差距较大，东部地区救济对象的收益程度明显高于中部和西部地区。从社会救助层面来看，近几年我国的社会救助力度不断加大，2009年全国共有2347.7万城市居民和4759.3万农村居民得到政府最低生活保障。但是，我们必须清楚地了解在“可喜”的数字背后，仍然存在着社会救助的不公平现象，我国农村最低生活保障制度2007年才在全国建立，比城市最低生活保障制度的建立大约晚了10年，并且东部、中部、西部地区在最低社会保障标准方面也存在巨大的差异。此外，据有关资料统计，我国城市临时救济人次数东部地区和中部地区分别是西部地区的2.3倍和1.4倍，东部地区农村临时救济人次数分别是中部地区和西部地区的1.5倍和3.3倍。从社会福利层面来看，东部地区和中部地区的较西部地区来说具有较大的资源优势，福利机构数量、福利院职工数量、医务人员数量以及床位数量等均明显高于西部地区，甚至出现东、中部地区福利院“空空如也”，西部地区福利院“人满为患”的现象。
二、我国基本社会保障服务非均等化现象的产生有着深层次的原因
关于我国基本公共服务非均等化现象的产生，安体富和任强认为在于我国公共财政制度尚不完善，公共服务型政府仍未建立，转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理；王家永认为公共财政制度不完善和财政管理制度缺陷分别是基本公共服务不均等形成的制度原因和体制原因，事权与财权配置的不合理，不仅弱化了地方政府提供基本公共服务的能力，更造成区际间基本公共服务提供的失衡；熊波认为基本公共服务供给不均衡的原因在于财政对公共服务的投入不足、财政资源配置的不合理、财政转移支付制度的不完善等；王伟同则认为我国当前基本公共服务非均等化问题出现的根本原因是政府的能力和偏好，而并非是公共服务的提供机制。本文认为，我国区际间、城乡间基本公共服务不均衡的原因，一方面归根于地区间、城乡间经济发展结果的不均衡，另一方面更是各政府间财政关系的必然后果。而作为基本公共服务项目之一的社会保障，其非均等化现象的产生也有着多方面的深层次原因，从公共财政角度来看，我国社会保障服务非均等化的成因主要有：
1.社会保障制度供给不均
虽然近年来在科学发展观的指导下，我国统筹城乡协调发展的工作不断推进，但是长期以来由于贫富差距和城乡二元化的存在，使得我国社会保障制度供给城乡二元化的格局并没有发生改变，甚至有可能会随着贫富分化程度的加大而愈演愈烈。正如上文中所分析的那样，旨在“大病统筹”的新型农村合作医疗制度将农村居民排除在获得普通疾病医疗保障的范围之外，与城镇居民相对全面的医疗保障相比，“彰显”了我国社会保障制度的供给不均，而这种制度供给的不均在一定程度上制约着我国基本公共服务均等化进程的推进。此外，我国失业保险制度的供给也存在着不均，因为它主要针对的是国有企业和企业化管理的事业单位职工，将大量的农民工和城镇困难职工被排除在保障范围之外。
2.区际间以及区际内城乡间财政能力不均
目前，我国各省、自治区、直辖市之间的财政能力存在着较为悬殊的差距，2009年广东省的地方财政收入为3649.2亿元，是西藏自治区地方财政收入30.1亿元的121.24倍(如表1所示)，财力之间的差距必然导致包括社会保障支出在内的各财政支出项目之间的差距，进而导致社会保障的非均等化。且随着我国现行分税制的存在，各地区间的财力差距被固化，经济较为发达、获得既得利益较多的东部地区在分配中仍将处于优势地位，地区之间的财政收支差距不断加大，社会保障非均等化现象也将会有所加深。
此外，区际内部即其所辖市、县之间的财力不均也在一定程度造成了我国社会保障的非均等化。目前，我国大多数省份县乡财政困难已是不争的事实，虽然在国家“城市支持农村”等政策方针的引导下，地方在财政分配中的支农比例逐步提高，但是由于中央与地方事权与财权划分的不匹配，在财权层层上移的情况下，包括社会保障在内的各种基本公共服务的事权和支出责任重心却层层下移，致使县乡财政负担沉重，基本公共服务的供给能力被弱化，客观上加大了城乡之间包括社会保障在内的基本公共服务的非均等化状态。基层政府“心有余而力不足”只能将有限财力重点顾及基本公共服务的一部分，这也是导致我国农村养老保险制度长久以来没有建立健全的重要原因之一。而从政府的政绩观角度出发，财政资金又往往倾向于那些见效快的“政绩工程”方面的支出，这在很大程度上导致了我国财政支出在行政事业费支出居高不下的同时，社会保障方面的支出增长缓慢的局面。
3.转移支付制度的均等化功能缺失
财政收支责任的不匹配，导致目前我国很多地方政府都面临持续性的收支缺口，虽然中央财政对地方财政的转移支付力度逐年不断加大，但由于我国现行转移支付制度均等化功能的缺失，使得我国包括社会保障在内的基本公共服务非均等化现象并没有有效改善。这里转移支付制度均等化功能的缺失在于：(1)我国现行的转移支付体系仅有一部分是以需求为基础的，财政支出在某种意义上来说并没有完全投入到最需要的领域或地区，据有关数据统计，中央对地方的转移支付有70％都留在了省一级，只有30％用于弥补地市级的财政支出缺口，因此，出现城乡之间社会保障的非均等化现象也就在所难免。(2)我国现行的转移支付方式(主要包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三种)，目前我国的税收返还规模是和经济发展水平呈正相关关系的，这就意味着经济发达的东部地区通过税收返还获得的既得利益仍然要高于中部和西部地区，并不具备平衡地区间差异的均等化功能，而财力性转移支付和专项转移支付由于所占比重较小，且在运行过程中缺乏有效的监督，使得两者的均等化作用受到限制甚至无法发挥，因此，社会保障等基本公共服务的非均等化问题也将没有办法得到解决。
4.社会保障资金供需不均
首先，社会保障资金供需不均体现在我国社会保障基金供需之间存在巨大的资金缺口，特别是基本养老保险基金方面，大量的“老人”和“中人”的养老金债务负担依靠基本养老保险个人账户的“空转”来弥补，一方面形成大量的隐形债务，另一方面也形成了基本养老保险债务负担的“代际转移”，不利于我国基本养老保险制度的健康运行和良好发展。
其次，社会保障资金供需不均体现在农村社会保障资金的不足。目前，我国农村社会保障资金主要来源于政府财政的支持以及集体和农民的个人缴费，政府财政投入的不足、集体财力和农民收入的有限以及农村社会保障资金统筹层次低 等原因的叠加，使得保证充足的农村社会保障资金相当困难。如上文所分析的那样，目前我国各级财政将可用的社会保障资金多集中于城镇社会保障体系的建设，国家对农村社会保障的投入只占城市的1／8，而农村居民人均享有国家社会保障投资的份额也仅为城镇居民的1／30 。此外，农村集体和农民个人缴费能力的有限性也在一定程度上加重了社会保障资金不足的状况，试想，一方面随着我国社会保障覆盖范围的不断扩大，农村居民的社会保障需求不断增加，另一方面在国家、集体、个人三方缴费模式的运行过程中，集体和农民个人的缴费能力并没有明显提高的情况下，农村社会保障资金的供需缺口只能是越来越大，而城乡之间的社会保障非均等化现象也只能是越来越严重。
三、我国社会保障服务均等化的实现有其理论根源和现实必然性
1.福利经济学为社会保障服务均等化的实现提供了理论支撑
庇古在其出版的《福利经济学》一书中提出的两个福利基本命题，认为国民收入水平越高，社会福利就越大；越大国民收入分配越平均，社会福利就越大。而今天我们将其应用到社会保障服务方面就可以拓展为，一国国民收入总量越大，该国提供社会保障服务的总量也就越大，其社会福利也就越大；社会保障服务的均等化提供，通过切合个体实际的、相对均等的对社会保障服务这种社会资源进行优化配置，提高了社会资源配置的效率、增进了社会公平(当然这两个拓展命题的成立是在一国社会保障服务的提供未达到饱和状态和社会保障服务投入比例不曾降低的情况下才成立的)。简而言之，从福利经济学角度出发，随着国民收入总量的不断增加，我国社会保障服务的总量应当有所增加，且随着社会保障服务水平的提高和充分考虑到个人需求的社会保障服务的均等化提供，能够在很大程度上增进全社会的福利水平。因此，为提高全社会福利水平，社会保障服务均等化的提供可以并且应当实现。
2.包括社会保障在内的基本公共服务均等化的实现是后金融危机时代改善民生的必由之路
为应对全球金融危机，我国政府适时出台了4万亿元投资计划，以期通过对基础设施等方面的投资来拉动经济的增长。不可否认，通过投资拉动经济增长使我国于2009年“如愿”实现了“保八”计划，但是与此同时，重复投资、产能过剩以及资本市场泡沫、通货膨胀压力等一系列问题也“接踵而至”，特别是民生问题凸显。随着金融危机的逐渐消退，后金融危机时代的到来，我国政府工作重点应当实现向改善民生的转变。而民生的改善，首先要做的就是逐步实现包括社会保障在内的基本公共服务的均等化。
3.我国基尼系数的降低客观上也要求实现社会保障服务的均等化
虽然造成我国近年来基尼系数连超0.4警戒线的原因包括贫富差距、城乡二元问题、社会保障水平不均等多方面的原因，但是寻求降低基尼系数的办法，首先就必须将上述一系列问题解决掉，因此，在客观上就要求实现社会保障服务的均等化。另外，我们也可以利用基尼系数来测度目前我国地区之间的社会保障差异(如图3所示)。
在图3中，洛伦兹曲线的弯曲程度反映了我国地区之间社会保障水平的差异程度，弯曲程度越大，表明地区之间社会保障水平差异越大；弯曲程度越小，表明地区之间社会保障水平的差异越小。社会保障水平完全无差异时为45°线OL，社会保障水平弯曲不平等时为折线ODL，而图中所示弧线OL反映的则是现阶段我国地区之间社会保障水平所呈现的差异程度。
关于地区之间社会保障差异基尼系数的计算，柯卉兵给出了其计算公式：
其中，x为平均收入水平，xi和xj分别为第i个省和第j个省的人均社会保障支出，n为样本个数。其经济意义为为了实现社会保障的等值分配，任意两个地区之间应该由收入高的向收入低的转移支付的数量的期望值是基尼系数与平均乘积。在社会保障服务均等化的推进过程中，通过上述公式，我们就可以计算出为了实现社会保障服务这种社会资源的最优配置，应当由高收入地区向低收入地区应当进行的转移支付的数量。
四、我国社会保障服务均等化的实现需要采取一系列措施
关于如何改善我国基本公共服务非均等化状况，国内一大批优秀学者分别提出了自己的看法，金人庆、安体富和王家永等认为应该不断完善公共财政制度，明确界定政府事权和财权，深化改革省级以下转移支付制度和财政管理体制，逐步推进基本公共服务均等化；丁元竹和谷成等则认为基本公共服务的均等化的实现手段是财政能力的均等化。而为改善地区之间、城乡之间的基本社会保障非均等化现状，进一步推进我国社会保障服务的均等化，使全体成员都能够享受深化改革开放所带来的实惠，则需要我们以基本公共服务均等化目标为导向，促进我国社会保障制度的不断完善和优化。本文认为从公共财政角度出发，推进我国社会保障基本服务均等化可以采取以下措施。
1.形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构
根据公共财政理论“财政资金应退出竞争性领域，投入市场失灵的非竞争性领域”的要求以及公共财政强调的基本公共服务均等化提供，我国财政支出应当更多的投入到基本公共服务领域，以加快包括社会保障均等化在内的基本公共服务均等化步伐。优化当前的财政支出结构，形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构，减少行政事业费方面的支出，加大对基本公共服务领域的支出，尤其要加大对农村地区社会保障体系建设方面的支出，弥补农村地区社会保障资金的巨大缺口，并确保资金的及时到位，只有这样才能不断缩小城乡之间社会保障方面的差距，进一步扩大社会保障的覆盖范围，实现“人人共享”改革发展的成果。
此外，形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构，还要求进一步清晰地划分中央政府与各级地方政府财政在社会保障均等化过程中应承担的责任，在充分考虑各级地方政府财政能力的情况下，合理确定中央与地方的负担比例，中央财政应当更多地承担社会救济和社会福利等公共财政性质较强方面的支出责任，进一步承担好养老保险全国统筹支出、对地方政府的社会保险金转移支出并确保中央企业的“五险”支出等方面的责任；而地方财政应当承担好地方企事业单位“五险”支出以及应由其承担的其他与社会保障均等化有关的支出责任。
2.加快建立新型农村社会保障制度
公共财政强调基本公共服务的均等化提供，社会保障均等化也不例外，因此，为改善我国社会保障非均等化现状，就必须将广大农村居民纳入社会保障的覆盖范围，加快建立新型农村社会保险制度，特别是在失地农民和农民工日益骤增的情况下，新型农村社会保障制度的建立显得更加地迫切。只有建立新型农村社会保障制度，广大农村居民的基本权益才能得到充分可靠的保障，统筹城乡发展和和谐社会的建设才能得以顺 利推进，我国的基本公共服务均等化目标才能早日实现。本文认为，加快建立新型农村社会保障制度的措施主要有：(1)合理调整“三农”资金投入，逐步实现由对农业的直接补贴向农民直接补贴的转变，以实现农村社会保障资金的增加。(2)加大财政的扶持力度，构建多渠道的农村社会保障资金筹资机制。(3)完善现行的农村社会救济和社会福利制度，提高相应的服务水平。(4)通过立法等手段，保证农村地区社会保障资金的供给等。
3.强化转移支付在社会保障均等化过程中的作用
强化转移支付在社会保障均等化过程中的作用，需要对我国现行转移支付制度进行结构性的改革，以促进地区之间以及城乡之间社会保障均等化目标的实现。(1)引入以绩效为标准核算的转移支付制度，实现全国最低社会保障标准的落实。(2)加大对西部地区、民族地区等的社会保障转移支付力度，提高这些地区的社会保障水平，进一步发挥社会转移支付在社会保障均等化方面的功效。(3)改革按经济发展程度进行税收返还的转移支付方式，更加注重“按需分配”。(4)改革省以下级别的转移支付制度，将解决县级财政困难作为专业支付的重点，同时实行“乡财县管”，逐步缩小城乡之间财力差距所导致的社会保障非均等化。
4.建立和完善社会保障资金预算管理制度
目前，我国尚未建立社会保障资金预算管理制度，巨额的社会保障资金分散于各级地方政府手中，加上我国社会保障资金统筹层次低等问题的存在以及对社会保障资金缺乏有效的监督管理，导致社会保障资金贪污、挪用等事情时有发生，不仅造成了社会保障资金的使用效率低下，而且加剧了地区之间和城乡之间社会保障的非均等化。因此，必须建立有效地社会保障资金预算管理制度，积极引导各级地方政府将社会保障资金用于包括社会保障均等化在内的基本公共服务均等化建设，由财政部门统筹社会保障资金的收支，合理配置资源，将社会保障资金更多地投入到保障水平相对较低的地区，以改善我国现行社会保障非均等化现状，进一步推进我国社会保障事业和基本公共服务均等化的发展。
五、结语
目前，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，如地区之间、城乡之间发展不平衡等。当前，由于中央与地方政府间事权与财权划分不匹配，配套的财政转移支付制度还不够健全，导致社会成员对包括社会保障在内的基本公共服务的需求迅速上升和基本公共服务供给不足且配置失当之间的矛盾比较突出，而实现基本公共服务均等化是解决这些矛盾的关键，但我国当前国情决定了基本公共服务均等化实现的长期性。因此，我国基本公共服务均等化的实现必须优先发展那些关乎全体居民最切身利益的项目(如社会保障、医疗卫生和基础教育等)，必须优化我国现行的公共财政体制，适时推出与基本公共服务均等化相对应的财政政策，让深化改革发展的成果惠及每个社会成员。
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(责任编辑：兰桂杰)