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关于行政复议与行政诉讼衔接的讨论由来已久，随着《行政诉讼法》的修改并实施，修改《行政复议法》也已箭在弦上，所以现在讨论这个话题有一定的理论意义与实践价值。本文将以讨论两部法律脱节之处为落脚点，以期对《行政复议法》的修改提出建议。
行政复议 行政诉讼 衔接
行政复议与行政訴讼作为我国解决行政争议的两种重要手段，共同为解决行政主体与行政相对人之间的矛盾提供救济和监督途径。但我国法律对两者的衔接并没有全面的明确的规定，因而在实践中有一系列的混乱。本文将以梳理二者脱节之处为落脚点，以期对修改《行政复议法》提出建议。
二者衔接现实存在的问题
我国行政复议与行政诉讼的衔接类型呈现多元化的态势，但主要是以自由选择类型为原则，复议前置类型为例外。纵观我国行政复议与行政诉讼的发展特征，起步晚且在学理探讨和立法技术上都存在不足之处， 并且关于两者衔接的法律规定也不明确，在很多方面的规定上都有脱节的现象，具体表现为以下几个方面：
（1）受案范围上的脱节
从受案范围来看，行政诉讼的范围远远窄于行政复议。尽管从之前的仅受理具体行政诉讼到最新行政诉讼法将部分的抽象行政行为纳入受案范围，但行政诉讼中起诉条件和受案范围仍然苛刻和狭窄。在与《行政复议法》比较时发现以下情况只能提起行政复议而不得提出行政诉讼：对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；申请行政机关履行受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。《行政复议法》第六条最后一款规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”该条款实际上是将行政机关所有的具体行政行为纳入到行政复议范围中。但《行政诉讼法》仅在第十二条最后一款中规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”能否提起行政诉讼，仍然要看是否有法律、法规的明确规定，这就缩小了行政诉讼的受案范围。
（2）在确定当事人资格上脱节
1.在确定申请人资格和原告资格方面
如何确定申请人和原告的资格，是对行政相对人权利保护的关键。二者在规定申请人资格上基本一致，但在实践中《行政诉讼法》严重缩小了原告资格的范围，不利于保障行政相对人的权益。2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定四类情况下公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。也就是说与某一具体行政行为有利害关系的当事人无独立提起行政复议的权利，只能当行政相对人提起行政复议后作为第三人主动参与到复议程序中去，而按照最高人民法院的司法解释又有权独立提起行政诉讼，这种规定的混乱将难以全面保护当事人的权益。
2.在确定被申请人资格和被告资格方面
《行政复议法》与《行政复议法实施条例》都将被申请人的资格限定在法律、法规授权的组织可以作为被申请人，但《行政诉讼法》中规定的被告人资格是法律、法规、规章授权的组织。也就是说，行政相对人对规章授权的组织作出的具体行政行为不服时，将不能提起行政复议，只能向人民法院提起行政诉讼。这样就限制了行政相对人的救济途径，不利于多渠道的解决行政争议。
（3）在审查范围上的脱节
《行政复议法》规定审查范围是具体行政行为的合法性与合理性，而《行政诉讼法》确立的是合法性审查原则。但《行政诉讼法》在第七十七条第一款中确立了一个例外情形：人民法院在审理行政处罚案件时可以进行合理性审查。这样造成的后果是因具体行政行为的合理性引起的行政争议将无法进入到诉讼程序中去。
（4）复议终局原则与司法最终原则的冲突
我国现阶段二者衔接的一般模式，即复议诉讼自由选择为原则，复议前置为例外。而司法最终原则是指用道德、调解和仲裁等方法无法解决矛的矛盾与纠纷，通过诉讼的途径，用具有强制力的国家公诉、裁判的方式来加以解决，是国家“为当事人双方提供不用武力解决纠纷的方法”。 行政复议作为解决行政争议的第一道防线，在为行政相对人解决行政争议之后，如相对人仍然对复议结果表示不服，可以通过行政诉讼这一最后的司法防线来维护自己的权利。现阶段我国主要存在以下复议终局的情形：一是复议机关如果认为原行政机关作出的具体行政行为不合理，可以作出变更或撤销的决定；行政诉讼不审查具体行政行为的合理性，所以在对具体行政行为的合理性审查上就事实上复议终局；二是《行政复议法》明文规定的复议终局的情形。那么在这两种情况下行政机关享有对行政争议的终局裁决权，这样行政相对人就丧失了对复议决定的起诉权。再者，如果复议机关行政不作为，对行政相对人的复议申请置之不理，这样的问题又如何解决？二者都没有给出解决办法。
解决二者脱节问题的思路
（1）逐渐缩小复议终局模式的范围，落实司法最终原则
无论是行政复议终局，还是实践中事实存在的行政复议终局，又或者是由于当事人的选择引起的行政复议终局，实质上都违背了当前法治国家所普遍遵循的司法最终解决原则，不利于公民合法权利的保护。 法治国家的标志之一就是坚持司法最终原则，因而我国行政法律应当考虑逐步废除复议终局的模式。首先，要对《行政复议法》第14条规定的国务院裁决和《公民出入境管理法》中规定的中国人、外国人出入境行政纠纷的终局裁决进行修改，赋予当事人司法救济的权利。其次，笔者认为暂时还不必取消复议终局模式，可以效仿其他国家的做法，规定专业性强的案件可以复议终局，但应该法律明文规定且限制数量。
（2）重新构建复议前置模式
行政复议的优势在于简便、效率高，可以使行政相对人迅速的维护自己的合法权益。正是由于这个原因，很多学者认为应当充分复议的作用，应当多设置一些强制复议前置的规定。但是，实践中高居不下的诉讼改判率表明“行政复议的救济作用十分有限”。 这就使得复议机关想迅速内部解决矛盾的想法落空，并且还限制了行政相对人自由选择的权利。因此笔者认为，《行政复议法》在修改时应严格限定复议前置的范围和对象，取消“法规“可以设立行政复议前置的规定，保障当事人的权益，也更好的促进行政复议发挥自身的优势。 （3）完善行政复议制度，加强行政复议能力
经过多年的实践，行政复议制度在监督政府依法行使职权和保障相对人合法权益方面取得了一定的進步， 但现阶段我国却出现了老百姓宁可选择上访也不愿意把案件交给行政复议机关处理。 因此，在坚持司法最终原则的基础上，应尽快完善行政复议制度，使行政复议制度发挥最大的功效。第一，完善行政复议的受案范围。首先需要准确界定“具体行政行为”，现行的《行政复议法》明确规定可以对具体行政行为申请行政复议，但关于具体行政行为的内涵与外延学界还尚未界定清楚，这样会造成一些争议会被“模糊处理”，进而激化矛盾。其次，将内部行政行为纳入复议范围中。现行的行政复议制度将内部行政行为排除在行政复议审查范围之外。这样公务员关于人事方面的争议既不能复议，也不能诉讼，只能向上一级机关申诉，这样的规定容易造成处理结果的不公正，《行政复议法》在修改时应当将其纳入到受案范围中。第二，设置专门的行政复议机构。行政复议的本质内涵决定了其必须由一个统一的具有高度独立性的机构来实施复议行为。 而我国现今尚缺乏一套独立的行政复议机构体系，笔者建议可以县级以上政府为单位，在各自的辖区内组建统一的行政复议机构来专门负责复议案件的审理，赋予其独立的法律人格，可以独立审案而无需层层向上级机关报批。第三，建立健全行政复议人员任职资格。面对如今纷繁复杂的行政争议，有一支专业化、高素质的行政复议人员队伍是有效解决争议的保障，建议引入《仲裁法》中的当事人自由选择机制，即行政复议机关将聘任的行政复议人员设置名册，供当事人自主选择。 最后，要完善行政复议程序。面对多样的行政复议案件，建议设计多样化的行政复议程序，采取公开审理为原则、书面审理为例外的模式。同时可以参照诉讼程序中的回避制度和合议制审理制度，在当事人举证、质证、辩论等方面应当要设计一套独立程序，从而实现行政复议中公平与效率的最佳结合。
[1] 李煜兴、谈玲.行政复议与行政诉讼的实证法探析[J].湖北社会科学，2006（2）：142-143.
[2] 王雪梅.司法最终原则——从行政最终裁决谈起[J].行政法学研究，2001（4）：26.
[3] 江必新.完善行政诉讼制度若干思考[J].中国法学，2013（1）.
[4] 王学政.论我国行政诉讼和行政复议制度之创新[J].中国法学，2001（4）.
[5] 沙金.论中国行政复议制度的司法化改革[J].河北法学，2015（8）：78.
[6] 李季.完善我国行政复议制度的思考[J].四川行政学院学报，2013（3）：42.
[7] 汤媛媛.论行政复议制度修改的若干问题[J].行政与法，2014（9）：89.
[8] 周丽.改革行政复议制度的几点思考[J].青岛科技大学学报，2010（4）：98.
[9] 李季.完善我国行政复议制度的思考[J].四川行政学院学报，2013（3）：44.
行政复议 行政诉讼 衔接
行政复议与行政訴讼作为我国解决行政争议的两种重要手段，共同为解决行政主体与行政相对人之间的矛盾提供救济和监督途径。但我国法律对两者的衔接并没有全面的明确的规定，因而在实践中有一系列的混乱。本文将以梳理二者脱节之处为落脚点，以期对修改《行政复议法》提出建议。
二者衔接现实存在的问题
我国行政复议与行政诉讼的衔接类型呈现多元化的态势，但主要是以自由选择类型为原则，复议前置类型为例外。纵观我国行政复议与行政诉讼的发展特征，起步晚且在学理探讨和立法技术上都存在不足之处， 并且关于两者衔接的法律规定也不明确，在很多方面的规定上都有脱节的现象，具体表现为以下几个方面：
（1）受案范围上的脱节
从受案范围来看，行政诉讼的范围远远窄于行政复议。尽管从之前的仅受理具体行政诉讼到最新行政诉讼法将部分的抽象行政行为纳入受案范围，但行政诉讼中起诉条件和受案范围仍然苛刻和狭窄。在与《行政复议法》比较时发现以下情况只能提起行政复议而不得提出行政诉讼：对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；申请行政机关履行受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。《行政复议法》第六条最后一款规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”该条款实际上是将行政机关所有的具体行政行为纳入到行政复议范围中。但《行政诉讼法》仅在第十二条最后一款中规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”能否提起行政诉讼，仍然要看是否有法律、法规的明确规定，这就缩小了行政诉讼的受案范围。
（2）在确定当事人资格上脱节
1.在确定申请人资格和原告资格方面
如何确定申请人和原告的资格，是对行政相对人权利保护的关键。二者在规定申请人资格上基本一致，但在实践中《行政诉讼法》严重缩小了原告资格的范围，不利于保障行政相对人的权益。2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定四类情况下公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。也就是说与某一具体行政行为有利害关系的当事人无独立提起行政复议的权利，只能当行政相对人提起行政复议后作为第三人主动参与到复议程序中去，而按照最高人民法院的司法解释又有权独立提起行政诉讼，这种规定的混乱将难以全面保护当事人的权益。
2.在确定被申请人资格和被告资格方面
《行政复议法》与《行政复议法实施条例》都将被申请人的资格限定在法律、法规授权的组织可以作为被申请人，但《行政诉讼法》中规定的被告人资格是法律、法规、规章授权的组织。也就是说，行政相对人对规章授权的组织作出的具体行政行为不服时，将不能提起行政复议，只能向人民法院提起行政诉讼。这样就限制了行政相对人的救济途径，不利于多渠道的解决行政争议。
（3）在审查范围上的脱节
《行政复议法》规定审查范围是具体行政行为的合法性与合理性，而《行政诉讼法》确立的是合法性审查原则。但《行政诉讼法》在第七十七条第一款中确立了一个例外情形：人民法院在审理行政处罚案件时可以进行合理性审查。这样造成的后果是因具体行政行为的合理性引起的行政争议将无法进入到诉讼程序中去。
（4）复议终局原则与司法最终原则的冲突
我国现阶段二者衔接的一般模式，即复议诉讼自由选择为原则，复议前置为例外。而司法最终原则是指用道德、调解和仲裁等方法无法解决矛的矛盾与纠纷，通过诉讼的途径，用具有强制力的国家公诉、裁判的方式来加以解决，是国家“为当事人双方提供不用武力解决纠纷的方法”。 行政复议作为解决行政争议的第一道防线，在为行政相对人解决行政争议之后，如相对人仍然对复议结果表示不服，可以通过行政诉讼这一最后的司法防线来维护自己的权利。现阶段我国主要存在以下复议终局的情形：一是复议机关如果认为原行政机关作出的具体行政行为不合理，可以作出变更或撤销的决定；行政诉讼不审查具体行政行为的合理性，所以在对具体行政行为的合理性审查上就事实上复议终局；二是《行政复议法》明文规定的复议终局的情形。那么在这两种情况下行政机关享有对行政争议的终局裁决权，这样行政相对人就丧失了对复议决定的起诉权。再者，如果复议机关行政不作为，对行政相对人的复议申请置之不理，这样的问题又如何解决？二者都没有给出解决办法。
解决二者脱节问题的思路
（1）逐渐缩小复议终局模式的范围，落实司法最终原则
无论是行政复议终局，还是实践中事实存在的行政复议终局，又或者是由于当事人的选择引起的行政复议终局，实质上都违背了当前法治国家所普遍遵循的司法最终解决原则，不利于公民合法权利的保护。 法治国家的标志之一就是坚持司法最终原则，因而我国行政法律应当考虑逐步废除复议终局的模式。首先，要对《行政复议法》第14条规定的国务院裁决和《公民出入境管理法》中规定的中国人、外国人出入境行政纠纷的终局裁决进行修改，赋予当事人司法救济的权利。其次，笔者认为暂时还不必取消复议终局模式，可以效仿其他国家的做法，规定专业性强的案件可以复议终局，但应该法律明文规定且限制数量。
（2）重新构建复议前置模式
行政复议的优势在于简便、效率高，可以使行政相对人迅速的维护自己的合法权益。正是由于这个原因，很多学者认为应当充分复议的作用，应当多设置一些强制复议前置的规定。但是，实践中高居不下的诉讼改判率表明“行政复议的救济作用十分有限”。 这就使得复议机关想迅速内部解决矛盾的想法落空，并且还限制了行政相对人自由选择的权利。因此笔者认为，《行政复议法》在修改时应严格限定复议前置的范围和对象，取消“法规“可以设立行政复议前置的规定，保障当事人的权益，也更好的促进行政复议发挥自身的优势。 （3）完善行政复议制度，加强行政复议能力
经过多年的实践，行政复议制度在监督政府依法行使职权和保障相对人合法权益方面取得了一定的進步， 但现阶段我国却出现了老百姓宁可选择上访也不愿意把案件交给行政复议机关处理。 因此，在坚持司法最终原则的基础上，应尽快完善行政复议制度，使行政复议制度发挥最大的功效。第一，完善行政复议的受案范围。首先需要准确界定“具体行政行为”，现行的《行政复议法》明确规定可以对具体行政行为申请行政复议，但关于具体行政行为的内涵与外延学界还尚未界定清楚，这样会造成一些争议会被“模糊处理”，进而激化矛盾。其次，将内部行政行为纳入复议范围中。现行的行政复议制度将内部行政行为排除在行政复议审查范围之外。这样公务员关于人事方面的争议既不能复议，也不能诉讼，只能向上一级机关申诉，这样的规定容易造成处理结果的不公正，《行政复议法》在修改时应当将其纳入到受案范围中。第二，设置专门的行政复议机构。行政复议的本质内涵决定了其必须由一个统一的具有高度独立性的机构来实施复议行为。 而我国现今尚缺乏一套独立的行政复议机构体系，笔者建议可以县级以上政府为单位，在各自的辖区内组建统一的行政复议机构来专门负责复议案件的审理，赋予其独立的法律人格，可以独立审案而无需层层向上级机关报批。第三，建立健全行政复议人员任职资格。面对如今纷繁复杂的行政争议，有一支专业化、高素质的行政复议人员队伍是有效解决争议的保障，建议引入《仲裁法》中的当事人自由选择机制，即行政复议机关将聘任的行政复议人员设置名册，供当事人自主选择。 最后，要完善行政复议程序。面对多样的行政复议案件，建议设计多样化的行政复议程序，采取公开审理为原则、书面审理为例外的模式。同时可以参照诉讼程序中的回避制度和合议制审理制度，在当事人举证、质证、辩论等方面应当要设计一套独立程序，从而实现行政复议中公平与效率的最佳结合。
[1] 李煜兴、谈玲.行政复议与行政诉讼的实证法探析[J].湖北社会科学，2006（2）：142-143.
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[4] 王学政.论我国行政诉讼和行政复议制度之创新[J].中国法学，2001（4）.
[5] 沙金.论中国行政复议制度的司法化改革[J].河北法学，2015（8）：78.
[6] 李季.完善我国行政复议制度的思考[J].四川行政学院学报，2013（3）：42.
[7] 汤媛媛.论行政复议制度修改的若干问题[J].行政与法，2014（9）：89.
[8] 周丽.改革行政复议制度的几点思考[J].青岛科技大学学报，2010（4）：98.
[9] 李季.完善我国行政复议制度的思考[J].四川行政学院学报，2013（3）：44.