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[摘 要]我国农村社会保障制度的建设,必须发挥政府功能以保证其规范化;建立多元化的农村社会保障体系,因地制宜,分类管理;分步推进,构建多层次的农村社会保障机制;多渠道多形式筹集保障基金,提升土地保障和家庭保障的补充功能,并发挥商业保险的作用。
[关键词]农村;社会保障;制度
[中图分类号]F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)23-0119-02
1 当前农村社会保障制度面临的新挑战
从20世纪80年代开始,尤其是90年代以来,我国农村社会保障制度开始改革,逐步建立起比较系统的完整的农村社会保障制度。但是,我国农村社会保障制度仍然存在很多弊端。
1.1 经济全球化与农业市场风险的增加
一方面,中国农民必须面对日益变化的国内市场;另一方面,加入世界贸易组织以来,受各种因素影响,农产品进出口贸易竞争力状况也发生了很大变化:市场准入规则的实施使竞争更加激烈,对农业生产的保护手段受到更多限制,动植物检验检疫规则的实施提高了国际贸易的门槛。显然,目前以家庭和土地为主的保障模式社会化程度偏低,无法抵御这些风险。
1.2 农村集体保障功能逐步消失
集体保障是农村社会保障的重要基础,但随着体制改革的深入,农村集体保障功能正逐步消失。首先,集体资产在改革中长期被忽视且流失严重;其次,村级组织不再具有任何经济职能,农村集体保障中的“集体”被虚化。
1.3 土地的保障功能有限
首先是耕地资源减少。据统计,截至2008年年底,我国耕地面积为18.31亿亩,人均1.4亩,不足世界平均水平的40%,约相当于美国的1/8、印度的1/2,且现有耕地总体质量不高。由于农村产业结构的调整,城市建设的不断发展,耕地面积逐渐减少,在2004年同比下降6.6%的基础上,2005年同比又下降3.0%。农民通过种地获取收入提供保障的能力也在减弱。其次,土地无法抵御市场风险,无法抗拒来自于市场经济的高风险,也不能预防贫困。
1.4 家庭保障功能弱化
随着社会发展和计划生育政策的实施,农村家庭规模日趋小型化,这将使未来家庭不堪重负。同时青年农村劳动力流动,造成农村 “空巢家庭”增多, 再加上市场经济的价值观念对传统伦理道德的冲击日益强烈,使农村养老问题面临更严峻的考验。
2 农村社会保障制度建设的总体思路
2.1 发挥政府功能,促进农村社会保障规范化
制定社会保障发展规划并组织实施。根据国家社会经济发展规划,制定社会保障规划并组织实施,是政府义不容辞的责任。同时,要建立统一的农村社会保障的管理机构,履行社会保障管理职责。政府应整合现有各部门社保资源,成立统一的农村社会保障管理机构, 统筹规划,提高社保资源使用效率。
制定社会保障的法律、法规、政策并监督其贯彻落实。首先,政府应积极完善社会保障方面的法律、法规,制定社会保障政策,保证农村社会保障制度化和农村社会保障政策的稳定性与持续性。其次,监督检查各项社会保障规章制度的落实情况。通过对各个环节的监督检查,保证社会保障制度的健康运行。
调整财政支出结构,增加社会保障的资金投入。资金是社会保障制度建设的核心。增加对社会保障的资金投入,是市场经济条件下建立公共财政的重要内容,也是政府职能转变的重要标志之一。
2.2 建立多元化的农村社会保障体系,因地制宜,分类管理
农村社会相对于城镇来说更为复杂,随着农村经济体制改革和市场化、城市化的加速,各地区社会经济条件相差很大,所以,建立农村社会保障体制不能一刀切,必须按分类指导的原则进行。
首先,对长期稳定地在农村从事农业生产的农民,通过建立农村基本社会保障体系进行保障。国家必须加大政策与资金的支持与倾斜,在已有的基础上进行,加大农村社会救助体系建设,加强农村养老、医疗保险体系和农村福利建设。对此,当然这三个社会保障体系不是相互分离的而是相互联系的,关键在于协调。
其次,对失地农民,也要完善社会保障。对于因各种原因导致的失地农民,无论其居住地是城镇还是农村,应按城镇居民的标准或参照城镇居民的标准设置社会保障项目。设立最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育和培训就业、法律援助等一系列保障,并加大国家对这一群体社会保障的转移支付。
此外,对农村流动人口,其社会保障应采用一种灵活适用的方式。根据农民工群体的实际情况,有针对性地构建社会保障,重点包括工伤保险制度与医疗保障制度。此外,作为常规保护,各级政府和企业单位必须认真贯彻执行《劳动法》,确保农民工的权益受到保护。
2.3 分步推进,构建多层次的农村社会保障机制
2.3.1 优先建立最低生活保障制度
以社会救助、扶贫开发等为主要形式,确保这部分人的生产与生活。应科学确定保障标准,不同地区依据其经济发展水平可以有所不同。另外,也要考慮农村生活费低于城市的实际情况,保障标准可适当低于城市标准。
2.3.2 逐步建立灵活多样的养老、医疗保障制度
首先,建立灵活多样的养老保险制度。一是养老保险的形式可以多样化。二是缴费方式应有别于城市。在乡农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以身份证号码为编码的全国通用个人账户;进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户。三是规范养老保险基金管理,在确保基金安全性的前提下,努力提高基金的使用效益,实现基金的保值增值。
其次,建立大病社会援助制度和新型农村合作医疗制度。在贫困地区重点建立大病社会援助制度,经费主要来自于国家财政、社会捐助。新型农村合作医疗突出大病统筹为主,重点解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题;政府给予资助,发挥资金利益导向作用,激发农民参与的积极性。新型合作医疗制度切合农村实际情况,应在条件成熟的情况下,逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。
2.3.3 构筑失业、生育、工伤等社会保险
根据我国农村当前实际情况,在条件成熟的地区,为农民建立上述社会保险,力争把农民置于全面的社会保障制度覆盖之下,这是农村社会保障项目逐步完善的一个重要表现。
2.4 多渠道多形式筹集保障基金
对经济发达的农村地区,政府的主要责任是政策制定与制度设计,必要时给予财政支持;对贫困地区农村,政府除了政策制定与制度设计外,必须给予足够的财政支持。各级财政要适当调整财政支出结构,提高社保资金支出比例,加大农村社保资金投入。
经济发达的农村地区,集体经济应给予社会保障的建立提供足够的资金;在落后的贫困地区,由于集体经济本身实力的限制,只能是适当的补助。
经济发达地区的个人应按一定比例承担缴费义务,加大个人投入;落后贫困地区,个人量力而行承担一定费用。
无论是经济发达地区还是贫困落后地区,都要广泛利用社会资源筹集资金。大力发展社会捐赠事业和慈善事业,从社会广泛募集资金。
2.5 提升土地保障和家庭保障的补充功能
一方面,要进一步调整农村产业结构,加强农业基础设施建设,加大科技扶贫力度,提高土地产出效益,使农业增产、农民增收,发挥土地对农村居民的保障作用。另一方面,家庭保障是我国农村传统的保障方式。敬老爱幼、互相关爱是我国的优良传统和家庭美德,公民自觉地对家庭成员履行保障责任和义务,不仅是伦理道德的要求,也是国家法律的要求。
2.6 发挥商业保险在农村社会保障制度建设中的作用
要通过大力发展商业保险,发挥商业保险在农村社会保障体系建设中的作用,以缓解政府压力。商业保险作为社会保障体系的重要组成部分,具有相对突出的比较优势,可以在构建社会保障制度的进程中发挥积极作用。
参考文献:
[1]国土资源部.国土资源部报告[N].新京报,2006-03-16.
[2]方菲.农村社会保障制度建设的意义[J].农业经济,2006(4).
[3]贺翀.加快构建农村社会保障机制[J].理论前沿,2006(6).
[4]崔立群.农村社会保障亟待破解四大难题[N].农民日报,2006-08-06.
[5]张秉福.农村社会保障体系:存在问题及对策[J].重庆工商大学学报,2006(6).
[收稿日期] 2009-05-15
[作者简介] 杨素青(1965—),男,太原师范学院经济系副教授,研究方向:劳动与社会保障。
[关键词]农村;社会保障;制度
[中图分类号]F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)23-0119-02
1 当前农村社会保障制度面临的新挑战
从20世纪80年代开始,尤其是90年代以来,我国农村社会保障制度开始改革,逐步建立起比较系统的完整的农村社会保障制度。但是,我国农村社会保障制度仍然存在很多弊端。
1.1 经济全球化与农业市场风险的增加
一方面,中国农民必须面对日益变化的国内市场;另一方面,加入世界贸易组织以来,受各种因素影响,农产品进出口贸易竞争力状况也发生了很大变化:市场准入规则的实施使竞争更加激烈,对农业生产的保护手段受到更多限制,动植物检验检疫规则的实施提高了国际贸易的门槛。显然,目前以家庭和土地为主的保障模式社会化程度偏低,无法抵御这些风险。
1.2 农村集体保障功能逐步消失
集体保障是农村社会保障的重要基础,但随着体制改革的深入,农村集体保障功能正逐步消失。首先,集体资产在改革中长期被忽视且流失严重;其次,村级组织不再具有任何经济职能,农村集体保障中的“集体”被虚化。
1.3 土地的保障功能有限
首先是耕地资源减少。据统计,截至2008年年底,我国耕地面积为18.31亿亩,人均1.4亩,不足世界平均水平的40%,约相当于美国的1/8、印度的1/2,且现有耕地总体质量不高。由于农村产业结构的调整,城市建设的不断发展,耕地面积逐渐减少,在2004年同比下降6.6%的基础上,2005年同比又下降3.0%。农民通过种地获取收入提供保障的能力也在减弱。其次,土地无法抵御市场风险,无法抗拒来自于市场经济的高风险,也不能预防贫困。
1.4 家庭保障功能弱化
随着社会发展和计划生育政策的实施,农村家庭规模日趋小型化,这将使未来家庭不堪重负。同时青年农村劳动力流动,造成农村 “空巢家庭”增多, 再加上市场经济的价值观念对传统伦理道德的冲击日益强烈,使农村养老问题面临更严峻的考验。
2 农村社会保障制度建设的总体思路
2.1 发挥政府功能,促进农村社会保障规范化
制定社会保障发展规划并组织实施。根据国家社会经济发展规划,制定社会保障规划并组织实施,是政府义不容辞的责任。同时,要建立统一的农村社会保障的管理机构,履行社会保障管理职责。政府应整合现有各部门社保资源,成立统一的农村社会保障管理机构, 统筹规划,提高社保资源使用效率。
制定社会保障的法律、法规、政策并监督其贯彻落实。首先,政府应积极完善社会保障方面的法律、法规,制定社会保障政策,保证农村社会保障制度化和农村社会保障政策的稳定性与持续性。其次,监督检查各项社会保障规章制度的落实情况。通过对各个环节的监督检查,保证社会保障制度的健康运行。
调整财政支出结构,增加社会保障的资金投入。资金是社会保障制度建设的核心。增加对社会保障的资金投入,是市场经济条件下建立公共财政的重要内容,也是政府职能转变的重要标志之一。
2.2 建立多元化的农村社会保障体系,因地制宜,分类管理
农村社会相对于城镇来说更为复杂,随着农村经济体制改革和市场化、城市化的加速,各地区社会经济条件相差很大,所以,建立农村社会保障体制不能一刀切,必须按分类指导的原则进行。
首先,对长期稳定地在农村从事农业生产的农民,通过建立农村基本社会保障体系进行保障。国家必须加大政策与资金的支持与倾斜,在已有的基础上进行,加大农村社会救助体系建设,加强农村养老、医疗保险体系和农村福利建设。对此,当然这三个社会保障体系不是相互分离的而是相互联系的,关键在于协调。
其次,对失地农民,也要完善社会保障。对于因各种原因导致的失地农民,无论其居住地是城镇还是农村,应按城镇居民的标准或参照城镇居民的标准设置社会保障项目。设立最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育和培训就业、法律援助等一系列保障,并加大国家对这一群体社会保障的转移支付。
此外,对农村流动人口,其社会保障应采用一种灵活适用的方式。根据农民工群体的实际情况,有针对性地构建社会保障,重点包括工伤保险制度与医疗保障制度。此外,作为常规保护,各级政府和企业单位必须认真贯彻执行《劳动法》,确保农民工的权益受到保护。
2.3 分步推进,构建多层次的农村社会保障机制
2.3.1 优先建立最低生活保障制度
以社会救助、扶贫开发等为主要形式,确保这部分人的生产与生活。应科学确定保障标准,不同地区依据其经济发展水平可以有所不同。另外,也要考慮农村生活费低于城市的实际情况,保障标准可适当低于城市标准。
2.3.2 逐步建立灵活多样的养老、医疗保障制度
首先,建立灵活多样的养老保险制度。一是养老保险的形式可以多样化。二是缴费方式应有别于城市。在乡农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以身份证号码为编码的全国通用个人账户;进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户。三是规范养老保险基金管理,在确保基金安全性的前提下,努力提高基金的使用效益,实现基金的保值增值。
其次,建立大病社会援助制度和新型农村合作医疗制度。在贫困地区重点建立大病社会援助制度,经费主要来自于国家财政、社会捐助。新型农村合作医疗突出大病统筹为主,重点解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题;政府给予资助,发挥资金利益导向作用,激发农民参与的积极性。新型合作医疗制度切合农村实际情况,应在条件成熟的情况下,逐步向城镇基本医疗保险制度过渡。
2.3.3 构筑失业、生育、工伤等社会保险
根据我国农村当前实际情况,在条件成熟的地区,为农民建立上述社会保险,力争把农民置于全面的社会保障制度覆盖之下,这是农村社会保障项目逐步完善的一个重要表现。
2.4 多渠道多形式筹集保障基金
对经济发达的农村地区,政府的主要责任是政策制定与制度设计,必要时给予财政支持;对贫困地区农村,政府除了政策制定与制度设计外,必须给予足够的财政支持。各级财政要适当调整财政支出结构,提高社保资金支出比例,加大农村社保资金投入。
经济发达的农村地区,集体经济应给予社会保障的建立提供足够的资金;在落后的贫困地区,由于集体经济本身实力的限制,只能是适当的补助。
经济发达地区的个人应按一定比例承担缴费义务,加大个人投入;落后贫困地区,个人量力而行承担一定费用。
无论是经济发达地区还是贫困落后地区,都要广泛利用社会资源筹集资金。大力发展社会捐赠事业和慈善事业,从社会广泛募集资金。
2.5 提升土地保障和家庭保障的补充功能
一方面,要进一步调整农村产业结构,加强农业基础设施建设,加大科技扶贫力度,提高土地产出效益,使农业增产、农民增收,发挥土地对农村居民的保障作用。另一方面,家庭保障是我国农村传统的保障方式。敬老爱幼、互相关爱是我国的优良传统和家庭美德,公民自觉地对家庭成员履行保障责任和义务,不仅是伦理道德的要求,也是国家法律的要求。
2.6 发挥商业保险在农村社会保障制度建设中的作用
要通过大力发展商业保险,发挥商业保险在农村社会保障体系建设中的作用,以缓解政府压力。商业保险作为社会保障体系的重要组成部分,具有相对突出的比较优势,可以在构建社会保障制度的进程中发挥积极作用。
参考文献:
[1]国土资源部.国土资源部报告[N].新京报,2006-03-16.
[2]方菲.农村社会保障制度建设的意义[J].农业经济,2006(4).
[3]贺翀.加快构建农村社会保障机制[J].理论前沿,2006(6).
[4]崔立群.农村社会保障亟待破解四大难题[N].农民日报,2006-08-06.
[5]张秉福.农村社会保障体系:存在问题及对策[J].重庆工商大学学报,2006(6).
[收稿日期] 2009-05-15
[作者简介] 杨素青(1965—),男,太原师范学院经济系副教授,研究方向:劳动与社会保障。