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摘要 发展特色农业是当前农业供给侧结构性改革的重点内容之一，也是民族地区转变农业发展的有效方式，是其适应市场需求结构变化的根本要求，是其发挥特有自然资源优势的根本途径，是其破解传统农业生产条件约束的根本出路。现代特色农业的基本特征和基本要素决定了民族地区发展现代特色农业需要地方政府的大力支持。政府是社会总体利益的代表，应扮演多重角色，不应该仅仅是“守夜人”，更应该是引导者、组织者、协助者、支持者、服务者、管理者和监督者，其职能也应具有综合性，需履行引导、组织、协助、支持、服务和管理等六大职能
关键词 民族地区；现代特色农业；角色定位；政府职能
中图分类号 S-9 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2019）08-0255-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.08.067
Abstract The development of characteristic agriculture is one of the key contents of the current structural reform on the supply side of agriculture， and it is also an effective way for ethnic minority areas to change their agricultural development patterns. It is also a fundamental requirement for them to adapt to changes in the market demand structure and a fundamental way for them to exert their unique natural resource advantages. It is the fundamental way to solve the constraints of traditional agricultural production conditions. The basic characteristics and elements of modern characteristic agriculture determine that the development of modern characteristic agriculture in minority areas needs the strong support of local governments. The government is the representative of the overall interests of society and should play multiple roles. It should not only be the “night watchman” but also the guide， organizer， facilitator， supporter， service provider， manager and supervisor. Its functions should also be comprehensive. It should perform six major functions： guidance， organization， assistance， support， service and management.
Key words Minority areas；Modern characteristic agriculture；Role positioning；Government functions
现代特色农业是顺应市场需求结构调整升级，并依托特殊技术或区域特有资源优势发展而成的，具有很强的市场竞争力。发展特色农业是当前农业供给侧结构性改革的重点内容之一，也是民族地区转变农业发展方式的有效途径之一。学界对特色农业发展模式、机制与战略、产业化与竞争力、评价与预警、选择与区域布局以及信息化等方面研究较多[1]，但对政府在现代特色农业发展中角色定位与职能分析鲜见。虽然有学者提出了民族地区特色产业发展，地方政府应发挥主导作用，运用政策进行调控，但其侧重点在于具体的政策分析[2]，对地方政府到底应该扮演什么角色和履行哪些职能没有进行具体分析。民族地区产业发展的特殊性，要求各级政府在现代特色产业发展中准确定位角色，充分履行政府职能，方能发展壮大该区域特色产业。因此，研究民族地区政府在现代特色农业发展中的角色与职能定位显得尤为重要。
1 现代特色农业及其要素体系
1.1 现代特色农业及其特征
特色农业是全球消费需求多元化与农业市场高度细分背景下，建立在区域资源比较优势基础上的优势农业、高效农业和品牌农业[1]，是用区域内独特的农业资源开发特有的名特优新产品，并将其转化为特色商品的现代农业[3]。20世纪90年代初，特色农业就引起了国内学者的关注，孙伟和周开联在《遵循市场经济规律走特色农业之路》一文中指出：特色农业是适应社会主义市场经济的必然选择，是高产优质高效农业的实现形式之一，是增加农民收入的有效途径[4]。
现代特色农业的基本特征主要表現在：①生产目标不再是满足人们基本的生存需要，而是要不断满足人们对农产品的多样化和高品质的需求。②不但品种新奇，而且产品品质优良，市场需求旺盛，利润空间大。③生产技术由经验转向科学，生产科技含量高，生产过程以智力投入为主、体力为辅，生产装备以机械化和智能化为主。④生产组织形式不再以家庭为单位，而是以合作社或企业为龙头，实现生产的区域化、专业化、规模化、集约化和社会化。⑤生产、加工和销售各环节分工更细，各企业协作更加紧密，农工商一体化基本形成。⑥生产管理既追求成本经济效益，又注重产品绿色健康和生态环境的保护。 1.2 现代特色农业发展的要素体系
现代特色农业的基本特征决定了其发展需要多要素支撑。市场需求、特色资源、基础设施、现代科技、开发资金和政策支持等构成了现代特色农业发展的基本要素体系（图1）。
1.2.1 市场需求是现代特色农业发展的根本动力要素。需求是供给的源动力，在市场经济条件下，需求意味着利润，在利润吸引下，资本、技术、人才等生产要素会向利润高的产业或行业聚集，促使该产业或行业迅速发展。
1.2.2 特色资源和基础设施等是现代特色农业发展的基础要素。农业是典型的资源依赖型产业，特色农业不但很难规避这一特征，而且是这一特征的极致表现，很多发展成功的特色农业都是依赖于特定区域内特殊的气候、土质、水质或文化等而发展壮大的。特色资源是自然赋予的，具有天然的垄断性，是特色农业发展的核心竞争力要素。基础设施状况决定了区域特色农业发展的规模、速度和效益等，完善的基础设施是区域特色农业发展壮大的前提，是聚集相关生产要素的基础条件。
1.2.3 现代科技、发展资金和扶持政策等是现代特色农业发展的重要支撑要素。①品种新奇和品质优良是特色农业产品的典型特征，这些特征的形成主要是现代科技成果运用的结果。新奇的品种和优良的品质很多源于对传统农作物或野生动植物的品种改良技术和新的种养技术。②任何新兴产业都需要足够的发展资金作支撑。针对现代特色农业而言，一方面，农业科技的创新，需要科研工作者辛勤劳动和长期不懈努力，需要大量科研设备设施和经费投入；另一方面，农村农业基础设施的完善也需要大量开发资金的投入。③现代特色农业是新兴产业，政策扶持是其健康发展的根本保障。现代特色农业在发展过程中面临的风险和困境较多，如果没有政府相关政策扶持，企业很难进行风险抵御和实现资源整合，也就不可能形成区域化、专业化、规模化和社会化的现代特色农业生产。
2 民族地区发展现代特色农业的必要性
长期以来，大部分民族地区因为受区位、交通、技术和信息等因素的严重制约，很多特色农业资源没有得到充分开发利用，这是其“捧着金饭碗讨饭吃”的根本原因。这已引起部分學者关注，并进行了相关研究，例如，于永超[5]
提出应充分发挥民族地区资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力；申鹏等[6]指出产业融合发展是民族地区未来特色产业发展的方向，并探讨了西部民族地区特色产业发展的对策；陈景辉等[7]指出“大力推进特色产业集群和工业园区发展是西部民族地区实现转变经济发展方式的突破口，对提升西部民族地区经济竞争力和自我发展能力有重要意义”；哈梅芳等[8]建构了西部民族地区特色产业园绩效影响结构模型与测量模型，并分析了实证结果及影响因素作用原理。因此，大力发展现代特色农业，并提高其专业化、社会化和规模化等现代化程度显得尤为必要。
2.1 民族地区适应市场需求结构变化的根本要求
随着收入水平的提高，人们不仅追求膳食营养结构的合理搭配，还对农产品的品种和品质等有更多更高的要求，导致农产品市场需求特点和结构发生了巨大变化。因为效用递减规律的存在，不同农产品的市场地位也在不断发生变化。在温饱还没解决时期，粮食无疑是最大最紧迫的需求，但农村改革之后，国内农业迅速发展，粮食年年增收，加之国外粮食的大量涌入，粮食等传统农产品不再短缺，导致传统农产品价格低、销售难、效益差成为常态。传统农产品是典型的同质化产品，处于完全竞争市场地位，而现代特色农产品具有很强的差异性，居于垄断竞争市场地位，其平均收益会远远高于传统农产品，在相同条件下，生产者可以获得一定的超额利润。因此，民族地区正恰逢发展现代特色农业的重大机遇。
2.2 民族地区发挥一些独有自然资源优势的根本途径
大多数民族地区因其特殊的地理和气候条件孕育了多样性的动植物资源，例如品种繁多的水果植物、药用植物、香料植物、油脂植物、园艺植物、奇异花卉和食用菌等等。这些资源具有很强的地域性，为不同区域特色农业的发展提供了良好的先决条件。特色农业是传统农业进一步分工的结果，是农业专业化的典型形态。民族地区特殊的地理气候环境和资源禀赋条件，赋予了该区域不仅具有发展现代特色农业的比较优势，而且还是绝对优势，甚至是垄断优势。这些优势的存在，是民族地区经济发展竞争力得以提升的基本条件。
2.3 民族地区破解传统农业生产条件约束的根本出路
民族地区大多为高山、峡谷和荒漠地区，地表沟壑纵横、高低不平，这样的地形地貌特征导致大型农机无法进入田间地头，致使以粮食生产为主的传统农业呈现出低产出、低收益和高成本的基本特征，根本无法与平原农业进行竞争，从而导致在现代市场竞争中，该区域农业发展长期处于弱势地位。特色自然资源是特色农业发展的重要基础和前提，这正是民族地区所具有的独特优势。因此，在现代市场激烈竞争态势下，民族地区大力发展特色农业是摆脱其生产条件约束，寻找经济发展新出路的突破口，更是其实现脱贫致富和乡村振兴的必然选择。
3 地方政府作用与角色定位
政府作用的理论基础是市场失灵问题的存在，政府作用主要是对市场失灵问题进行预防和矫正，对市场主体进行引导和规范。
政府作用理论有两种主张，即有为与不为，前者指大政府，后者指小政府。我国政府角色及其职能自改革开放以来，进行了多次调整和改革，当前，基本确定了政府在中国特色社会主义市场经济建设中扮演“中政府”的角色，即有所为有所不为。2008年国际金融危机之后，世界经济一蹶不振，陷入长达十年之久的经济低迷期，但我国却能很快摆脱经济复苏困境，并创造了举世瞩目的“中国奇迹”，政府角色的正确定位和其作用的有效发挥，便是中国经济发展能够保持持续健康发展根本原因。这种实践模式给其他国家和地区经济社会发展提供了有益启示和重要参考。不同国家和地区应该采用哪种政府职能模式，要根据其经济和社会发展水平而定。“发达地区，百姓比政府聪明，欠发达地区，政府比百姓聪明”，民族地区现代特色农业发展需要有为政府，并充分发挥地方政府作用。有学者指出，西部民族地区特色产业发展必须借助政府和市场的双向推动，政府在此过程中应该发挥强于非民族地区政府的作用，以助经济快速步入稳健、持续的发展轨道[9]。 根据现代特色农业的基本特征和基本要素不难看出，发展现代特色农业需要科技创新、组织创新和制度创新等多方面的突破以及资金方面的大力支持，仅仅依靠民族地区农民自身或企业个体力量根本不可能实现。政府是社会总体利益的代表，在发展现代特色农业过程中，民族地区地方政府应扮演多重角色，不仅仅是“守夜人”，更应该是引导者、组织者、协助者、支持者、服务者、管理者和监督者。
4 民族地区现代特色农业发展中的地方政府职能
根据政府作用的侧重点不同，有学者把政府职能模式分为不同类型，即干预型政府、保护型政府、引导型政府和服务型政府等[10]。在现代特色农业发展中，民族地区地方政府的角色定位决定其职能应具有综合性，应该履行以下六大职能。
4.1 引导职能
在现代特色农业发展中，政府引导职能最为关键的是向市场主体提供准确的信息，为产业发展提供方向，为企业进行项目筛选提供可靠依据。政府的引导职能应充分体现出其主动性和能动性，主要包括三方面。①聘请相关专家团队对区域特色资源进行摸底勘查，确定特色农业发展方向。一般来说，很多区域的特色资源都具有多样性，即不止一种特色资源。这些特色资源有的已被开发利用，但还有一些特色资源却没有被引起重视甚至没有被发现或认识，因此，这就需要地方政府聘请相关农业专家找出区域内最具优势的特色资源。②聘请市场专家对市场需求与供给现状、结构和趋势等进行调查分析，准确筛选出特色农业发展项目。由于产业发展机会成本的存在，这就需要根据市场需求状况对拟发展的特色产业进行精准筛选，最终筛选出经济效益最好、市场潜力最大、竞争优势最明显的特色农业项目。③进行现代特色农业示范区规划与建设。政府应该在调查研究基础上，进行区域现代特色农业示范区规划，并进行相关公共基础设施建设，以此引导相关企业和生产要素向园区聚集。
4.2 组织职能
充分利用政府组织职能作用，发挥其组织职能优势，有利于迅速聚集相关生产要素，优化资源配置，提高生产效率和经济效益。民族地区发展现代特色农业，政府的组织职能主要体现在三方面。①在法律范围内利用市场规律组织不同生产主体进行研发、生产、加工、销售和服务等。首先，在对区域特色资源和市场需求调查的基础上，确定了特色农业项目之后，还需要对特色资源的利用进行深入研究，开发出更多种类的优质产品；其次，新品研发出来之后，要通过招商引资等方式引进实力强大的优质企业进行生产、加工和销售，并为其各环节提供相关服务。②组织不同主体对资源进行整合。发展现代特色农业，首先需要对土地和劳动力等资源进行整合，要改变传统的组织与生产方式，形成特色产业集群。当前，农村的“三权促三变”改革为资源整合找到了出路，极大地解放了现代特色农业发展生产力，在此过程中，需要政府对企业、集体和农户进行组织协调，否则“三变”改革很难实现。③要组织推动三大产业融合发展，实现经营业态创新。三大产业融合发展可以是不同企业分工合作，也可以是某大型企业进行农工商一体化经营，这就需要政府根据招商引资的具体情况，组织生产经营主体根据市场需要进行业态创新，以适应市场需求的不断变化。
4.3 协助职能
在市场经济条件，政府不是生产主体，在产业发展方面，更多的是协助者。①要协助科研院所和企业进行产学研合作，保障技术供给。政府主要通过科研项目立项，让科研院所，或科研院所与企业联合，进行相关技术创新，主要包括品种改良技术、种植养殖技术、病虫害防治技术、克服连作障碍技术、产品储存保鲜和加工技术等。②应协助企业培育建设农产品专业化本地销售市场。专业化本地销售市场，有利于经销商降低搜寻成本，也有利于提高供货商市场影响力，并形成价格优势。③还应协助企业进行品牌创建，突出区域特色农业品牌效应。这就需要政府构建和完善生产质量标准，协助企业进行农产品地理标识认证、有机食品认证和ISO国际质量认证等，提高产品品牌竞争力。
4.4 支持职能
民族地区的基础设施不完善、区位不优、资金不足、技术落后和人才匮乏等约束条件，决定了发展现代特色农业必须得到各级政府的大力支持才能保证成功。①政府必须加大公共基础设施建设力度，努力完善现代特色农业发展的基础条件。现代特色农业对基础设施有较高的要求，交通、水电、通信等基础设施必须要能满足现代特色农业的基本需求，缺一不可。②政府必须提供各方面支持特色农业发展的优惠政策和可行措施。发展现代特色农业，需要庞大的资金、先进的技术、现代化的管理和广阔的市场，仅仅依靠民族地区农户自身很难实现，必须通过招商引资来弥补不足。为了兼顾地方政府、企业和农户的各方利益，因此政府必须出台税收、信贷、土地等相关支持现代特色农业发展的优惠政策，并给予一定的财政资金支持。③政府必须加大招才引智力度，在智力方面给予大力支持。发展现代特色农业，需要大量懂技术、懂管理、懂营销等相关人才。当前，虽然不再是人才严重匮乏时代，但民族地区对人才的吸引力仍然很弱，单凭企业自身很难引进和留住人才，这就需要政府从科教兴农和人才强农的战略高度培养和引进相关人才。
4.5 服务职能
党的十九大报告明确提出要“建設人民满意的服务型政府”。服务型政府是现代政府治理新模式，其职能主要体现在完善社会性公共服务，基本要求是优化工作流程，为公众提供便捷、高效、周到的服务。民族地区发展现代特色农业，政府的服务职能除了上述公共服务之外，还应为其发展提供一些个性化服务。①民族地区政府应为发展现代特色农业提供有效的制度保障服务。提供有效制度保障，关键在于制度创新，破除原来一些不利于特色农业发展的制度障碍，例如土地制度、行政组织制度和行政区划制度等。②政府应为发展现代特色农业及时提供信息服务。政府应充分利用大数据资源优势，建立特色农产品产、供、销信息平台，为企业和农户及时提供新品良种、种养规模、产品供给、产品需求与市场趋势等信息，使生产主体及时调整方向和规模，降低市场风险。③随着“一路一带”建设的深入，政府应为现代特色农产品提供必要的流通、出口和品牌创建等市场开拓与营销服务，把现代特色农产品快速推向更加广阔的国内外市场。 4.6 管理职能
在发展现代特色农业过程中，政府的管理职能主要是对市场主体行为进行激励、规范和矫正。①激励主要是通过评估等手段对市场主体在进行技术创新、组织创新、产品创新和业态创新等各方面进行正确的评价，凡是在法律规定范围内有利于现代特色农业发展的手段、方式和途径，政府都应鼓励和支持。②规范是要抓好事前管理，主要是通过制度供给的方式指导市场主体的生产、交易和竞争等行为，为其产品生产提供标准，为其交易和竞争提供公平合理的规则，预防有损消费者行为和破坏市场交易规则等情况的发生。③矫正是事中和事后管理，主要通过监督和惩处等方式，对市场主体的违规违法行为进行约束和矫正，重在对产品的质量安全进行过程监管，既要保证消费者和生产者权益，又要保护特色农产品的品牌形象和地位。
5 结语
发展特色优势产业是提高民族地区自我积累和自我发展能力的重要途径。当前，正值民族地区脱贫攻坚关键时期，部分地区却面临严重的产业瓶颈制约，如果能通过挖掘区域资源优势和市场潜力，大力发展特色农业，将能与决战脱贫攻坚形成耦合之势，有效破解部分地区产业发展的瓶颈问题，促进区域可持续脱贫致富。民族地区传统的生产方式和组织模式与现代农业极不相适应，这就需要充分发挥地方政府作用，但政府职能具有动态性和扩张性，因此，要特别注意避免不同部门责任和职权的交叉冲突，必须准确定位政府角色，分清权力边界，在行使职能的过程中既不能缺位，也不要越位，并应根据需要不断进行职能侧重点的调整。
参考文献
[1] 严小燕，陈志峰，曾玉荣.特色农业发展的内涵、演变与评价研究综述[J].福建农业学报，2017，32（4）：448-455.
[2] 安万明.民族地区特色产业发展中的地方政府职能研究[J].内蒙古民族大学学报（社会科学版），2014，40（2）：10-12.
[3] 潘时常，朱菊萍，焦金芝.发展现代特色农业的若干思考[J].现代经济探讨，2011（12）：72-75.
[4] 孙伟，周开联.遵循市场经济规律 走特色农业之路[J].经济问题探索，1995（4）：16-17.
[5] 于永超.西部民族地区的特色产业发展研究[J].集团经济研究，2007（4）：155-156.
[6] 申鹏，李玉.农业供给侧改革视角下西部民族地区特色产业发展研究：以麻江蓝莓产业为例[J].贵州民族研究，2017（6）：203-207.
[7] 陈景辉，赵颖.西部民族地区特色产业集群和工业园区发展研究[J].特区经济，2011（8）：186-188.
[8] 哈梅芳，包國宪，张红梅.西部民族地区特色产业园绩效影响因素实证研究[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2014（2）：60-65.
[9] 哈梅芳，那黎.西部民族地区特色产业发展中的政府作用探析[J].商业时代，2013（26）：127-129.
[10] 郑家昊.论政府职能及其模式研究的历史脉络——走向引导型政府职能模式研究的进程[J].甘肃行政学院学报，2011（6）：51-58.
关键词 民族地区；现代特色农业；角色定位；政府职能
中图分类号 S-9 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2019）08-0255-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.08.067
Abstract The development of characteristic agriculture is one of the key contents of the current structural reform on the supply side of agriculture， and it is also an effective way for ethnic minority areas to change their agricultural development patterns. It is also a fundamental requirement for them to adapt to changes in the market demand structure and a fundamental way for them to exert their unique natural resource advantages. It is the fundamental way to solve the constraints of traditional agricultural production conditions. The basic characteristics and elements of modern characteristic agriculture determine that the development of modern characteristic agriculture in minority areas needs the strong support of local governments. The government is the representative of the overall interests of society and should play multiple roles. It should not only be the “night watchman” but also the guide， organizer， facilitator， supporter， service provider， manager and supervisor. Its functions should also be comprehensive. It should perform six major functions： guidance， organization， assistance， support， service and management.
Key words Minority areas；Modern characteristic agriculture；Role positioning；Government functions
现代特色农业是顺应市场需求结构调整升级，并依托特殊技术或区域特有资源优势发展而成的，具有很强的市场竞争力。发展特色农业是当前农业供给侧结构性改革的重点内容之一，也是民族地区转变农业发展方式的有效途径之一。学界对特色农业发展模式、机制与战略、产业化与竞争力、评价与预警、选择与区域布局以及信息化等方面研究较多[1]，但对政府在现代特色农业发展中角色定位与职能分析鲜见。虽然有学者提出了民族地区特色产业发展，地方政府应发挥主导作用，运用政策进行调控，但其侧重点在于具体的政策分析[2]，对地方政府到底应该扮演什么角色和履行哪些职能没有进行具体分析。民族地区产业发展的特殊性，要求各级政府在现代特色产业发展中准确定位角色，充分履行政府职能，方能发展壮大该区域特色产业。因此，研究民族地区政府在现代特色农业发展中的角色与职能定位显得尤为重要。
1 现代特色农业及其要素体系
1.1 现代特色农业及其特征
特色农业是全球消费需求多元化与农业市场高度细分背景下，建立在区域资源比较优势基础上的优势农业、高效农业和品牌农业[1]，是用区域内独特的农业资源开发特有的名特优新产品，并将其转化为特色商品的现代农业[3]。20世纪90年代初，特色农业就引起了国内学者的关注，孙伟和周开联在《遵循市场经济规律走特色农业之路》一文中指出：特色农业是适应社会主义市场经济的必然选择，是高产优质高效农业的实现形式之一，是增加农民收入的有效途径[4]。
现代特色农业的基本特征主要表現在：①生产目标不再是满足人们基本的生存需要，而是要不断满足人们对农产品的多样化和高品质的需求。②不但品种新奇，而且产品品质优良，市场需求旺盛，利润空间大。③生产技术由经验转向科学，生产科技含量高，生产过程以智力投入为主、体力为辅，生产装备以机械化和智能化为主。④生产组织形式不再以家庭为单位，而是以合作社或企业为龙头，实现生产的区域化、专业化、规模化、集约化和社会化。⑤生产、加工和销售各环节分工更细，各企业协作更加紧密，农工商一体化基本形成。⑥生产管理既追求成本经济效益，又注重产品绿色健康和生态环境的保护。 1.2 现代特色农业发展的要素体系
现代特色农业的基本特征决定了其发展需要多要素支撑。市场需求、特色资源、基础设施、现代科技、开发资金和政策支持等构成了现代特色农业发展的基本要素体系（图1）。
1.2.1 市场需求是现代特色农业发展的根本动力要素。需求是供给的源动力，在市场经济条件下，需求意味着利润，在利润吸引下，资本、技术、人才等生产要素会向利润高的产业或行业聚集，促使该产业或行业迅速发展。
1.2.2 特色资源和基础设施等是现代特色农业发展的基础要素。农业是典型的资源依赖型产业，特色农业不但很难规避这一特征，而且是这一特征的极致表现，很多发展成功的特色农业都是依赖于特定区域内特殊的气候、土质、水质或文化等而发展壮大的。特色资源是自然赋予的，具有天然的垄断性，是特色农业发展的核心竞争力要素。基础设施状况决定了区域特色农业发展的规模、速度和效益等，完善的基础设施是区域特色农业发展壮大的前提，是聚集相关生产要素的基础条件。
1.2.3 现代科技、发展资金和扶持政策等是现代特色农业发展的重要支撑要素。①品种新奇和品质优良是特色农业产品的典型特征，这些特征的形成主要是现代科技成果运用的结果。新奇的品种和优良的品质很多源于对传统农作物或野生动植物的品种改良技术和新的种养技术。②任何新兴产业都需要足够的发展资金作支撑。针对现代特色农业而言，一方面，农业科技的创新，需要科研工作者辛勤劳动和长期不懈努力，需要大量科研设备设施和经费投入；另一方面，农村农业基础设施的完善也需要大量开发资金的投入。③现代特色农业是新兴产业，政策扶持是其健康发展的根本保障。现代特色农业在发展过程中面临的风险和困境较多，如果没有政府相关政策扶持，企业很难进行风险抵御和实现资源整合，也就不可能形成区域化、专业化、规模化和社会化的现代特色农业生产。
2 民族地区发展现代特色农业的必要性
长期以来，大部分民族地区因为受区位、交通、技术和信息等因素的严重制约，很多特色农业资源没有得到充分开发利用，这是其“捧着金饭碗讨饭吃”的根本原因。这已引起部分學者关注，并进行了相关研究，例如，于永超[5]
提出应充分发挥民族地区资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力；申鹏等[6]指出产业融合发展是民族地区未来特色产业发展的方向，并探讨了西部民族地区特色产业发展的对策；陈景辉等[7]指出“大力推进特色产业集群和工业园区发展是西部民族地区实现转变经济发展方式的突破口，对提升西部民族地区经济竞争力和自我发展能力有重要意义”；哈梅芳等[8]建构了西部民族地区特色产业园绩效影响结构模型与测量模型，并分析了实证结果及影响因素作用原理。因此，大力发展现代特色农业，并提高其专业化、社会化和规模化等现代化程度显得尤为必要。
2.1 民族地区适应市场需求结构变化的根本要求
随着收入水平的提高，人们不仅追求膳食营养结构的合理搭配，还对农产品的品种和品质等有更多更高的要求，导致农产品市场需求特点和结构发生了巨大变化。因为效用递减规律的存在，不同农产品的市场地位也在不断发生变化。在温饱还没解决时期，粮食无疑是最大最紧迫的需求，但农村改革之后，国内农业迅速发展，粮食年年增收，加之国外粮食的大量涌入，粮食等传统农产品不再短缺，导致传统农产品价格低、销售难、效益差成为常态。传统农产品是典型的同质化产品，处于完全竞争市场地位，而现代特色农产品具有很强的差异性，居于垄断竞争市场地位，其平均收益会远远高于传统农产品，在相同条件下，生产者可以获得一定的超额利润。因此，民族地区正恰逢发展现代特色农业的重大机遇。
2.2 民族地区发挥一些独有自然资源优势的根本途径
大多数民族地区因其特殊的地理和气候条件孕育了多样性的动植物资源，例如品种繁多的水果植物、药用植物、香料植物、油脂植物、园艺植物、奇异花卉和食用菌等等。这些资源具有很强的地域性，为不同区域特色农业的发展提供了良好的先决条件。特色农业是传统农业进一步分工的结果，是农业专业化的典型形态。民族地区特殊的地理气候环境和资源禀赋条件，赋予了该区域不仅具有发展现代特色农业的比较优势，而且还是绝对优势，甚至是垄断优势。这些优势的存在，是民族地区经济发展竞争力得以提升的基本条件。
2.3 民族地区破解传统农业生产条件约束的根本出路
民族地区大多为高山、峡谷和荒漠地区，地表沟壑纵横、高低不平，这样的地形地貌特征导致大型农机无法进入田间地头，致使以粮食生产为主的传统农业呈现出低产出、低收益和高成本的基本特征，根本无法与平原农业进行竞争，从而导致在现代市场竞争中，该区域农业发展长期处于弱势地位。特色自然资源是特色农业发展的重要基础和前提，这正是民族地区所具有的独特优势。因此，在现代市场激烈竞争态势下，民族地区大力发展特色农业是摆脱其生产条件约束，寻找经济发展新出路的突破口，更是其实现脱贫致富和乡村振兴的必然选择。
3 地方政府作用与角色定位
政府作用的理论基础是市场失灵问题的存在，政府作用主要是对市场失灵问题进行预防和矫正，对市场主体进行引导和规范。
政府作用理论有两种主张，即有为与不为，前者指大政府，后者指小政府。我国政府角色及其职能自改革开放以来，进行了多次调整和改革，当前，基本确定了政府在中国特色社会主义市场经济建设中扮演“中政府”的角色，即有所为有所不为。2008年国际金融危机之后，世界经济一蹶不振，陷入长达十年之久的经济低迷期，但我国却能很快摆脱经济复苏困境，并创造了举世瞩目的“中国奇迹”，政府角色的正确定位和其作用的有效发挥，便是中国经济发展能够保持持续健康发展根本原因。这种实践模式给其他国家和地区经济社会发展提供了有益启示和重要参考。不同国家和地区应该采用哪种政府职能模式，要根据其经济和社会发展水平而定。“发达地区，百姓比政府聪明，欠发达地区，政府比百姓聪明”，民族地区现代特色农业发展需要有为政府，并充分发挥地方政府作用。有学者指出，西部民族地区特色产业发展必须借助政府和市场的双向推动，政府在此过程中应该发挥强于非民族地区政府的作用，以助经济快速步入稳健、持续的发展轨道[9]。 根据现代特色农业的基本特征和基本要素不难看出，发展现代特色农业需要科技创新、组织创新和制度创新等多方面的突破以及资金方面的大力支持，仅仅依靠民族地区农民自身或企业个体力量根本不可能实现。政府是社会总体利益的代表，在发展现代特色农业过程中，民族地区地方政府应扮演多重角色，不仅仅是“守夜人”，更应该是引导者、组织者、协助者、支持者、服务者、管理者和监督者。
4 民族地区现代特色农业发展中的地方政府职能
根据政府作用的侧重点不同，有学者把政府职能模式分为不同类型，即干预型政府、保护型政府、引导型政府和服务型政府等[10]。在现代特色农业发展中，民族地区地方政府的角色定位决定其职能应具有综合性，应该履行以下六大职能。
4.1 引导职能
在现代特色农业发展中，政府引导职能最为关键的是向市场主体提供准确的信息，为产业发展提供方向，为企业进行项目筛选提供可靠依据。政府的引导职能应充分体现出其主动性和能动性，主要包括三方面。①聘请相关专家团队对区域特色资源进行摸底勘查，确定特色农业发展方向。一般来说，很多区域的特色资源都具有多样性，即不止一种特色资源。这些特色资源有的已被开发利用，但还有一些特色资源却没有被引起重视甚至没有被发现或认识，因此，这就需要地方政府聘请相关农业专家找出区域内最具优势的特色资源。②聘请市场专家对市场需求与供给现状、结构和趋势等进行调查分析，准确筛选出特色农业发展项目。由于产业发展机会成本的存在，这就需要根据市场需求状况对拟发展的特色产业进行精准筛选，最终筛选出经济效益最好、市场潜力最大、竞争优势最明显的特色农业项目。③进行现代特色农业示范区规划与建设。政府应该在调查研究基础上，进行区域现代特色农业示范区规划，并进行相关公共基础设施建设，以此引导相关企业和生产要素向园区聚集。
4.2 组织职能
充分利用政府组织职能作用，发挥其组织职能优势，有利于迅速聚集相关生产要素，优化资源配置，提高生产效率和经济效益。民族地区发展现代特色农业，政府的组织职能主要体现在三方面。①在法律范围内利用市场规律组织不同生产主体进行研发、生产、加工、销售和服务等。首先，在对区域特色资源和市场需求调查的基础上，确定了特色农业项目之后，还需要对特色资源的利用进行深入研究，开发出更多种类的优质产品；其次，新品研发出来之后，要通过招商引资等方式引进实力强大的优质企业进行生产、加工和销售，并为其各环节提供相关服务。②组织不同主体对资源进行整合。发展现代特色农业，首先需要对土地和劳动力等资源进行整合，要改变传统的组织与生产方式，形成特色产业集群。当前，农村的“三权促三变”改革为资源整合找到了出路，极大地解放了现代特色农业发展生产力，在此过程中，需要政府对企业、集体和农户进行组织协调，否则“三变”改革很难实现。③要组织推动三大产业融合发展，实现经营业态创新。三大产业融合发展可以是不同企业分工合作，也可以是某大型企业进行农工商一体化经营，这就需要政府根据招商引资的具体情况，组织生产经营主体根据市场需要进行业态创新，以适应市场需求的不断变化。
4.3 协助职能
在市场经济条件，政府不是生产主体，在产业发展方面，更多的是协助者。①要协助科研院所和企业进行产学研合作，保障技术供给。政府主要通过科研项目立项，让科研院所，或科研院所与企业联合，进行相关技术创新，主要包括品种改良技术、种植养殖技术、病虫害防治技术、克服连作障碍技术、产品储存保鲜和加工技术等。②应协助企业培育建设农产品专业化本地销售市场。专业化本地销售市场，有利于经销商降低搜寻成本，也有利于提高供货商市场影响力，并形成价格优势。③还应协助企业进行品牌创建，突出区域特色农业品牌效应。这就需要政府构建和完善生产质量标准，协助企业进行农产品地理标识认证、有机食品认证和ISO国际质量认证等，提高产品品牌竞争力。
4.4 支持职能
民族地区的基础设施不完善、区位不优、资金不足、技术落后和人才匮乏等约束条件，决定了发展现代特色农业必须得到各级政府的大力支持才能保证成功。①政府必须加大公共基础设施建设力度，努力完善现代特色农业发展的基础条件。现代特色农业对基础设施有较高的要求，交通、水电、通信等基础设施必须要能满足现代特色农业的基本需求，缺一不可。②政府必须提供各方面支持特色农业发展的优惠政策和可行措施。发展现代特色农业，需要庞大的资金、先进的技术、现代化的管理和广阔的市场，仅仅依靠民族地区农户自身很难实现，必须通过招商引资来弥补不足。为了兼顾地方政府、企业和农户的各方利益，因此政府必须出台税收、信贷、土地等相关支持现代特色农业发展的优惠政策，并给予一定的财政资金支持。③政府必须加大招才引智力度，在智力方面给予大力支持。发展现代特色农业，需要大量懂技术、懂管理、懂营销等相关人才。当前，虽然不再是人才严重匮乏时代，但民族地区对人才的吸引力仍然很弱，单凭企业自身很难引进和留住人才，这就需要政府从科教兴农和人才强农的战略高度培养和引进相关人才。
4.5 服务职能
党的十九大报告明确提出要“建設人民满意的服务型政府”。服务型政府是现代政府治理新模式，其职能主要体现在完善社会性公共服务，基本要求是优化工作流程，为公众提供便捷、高效、周到的服务。民族地区发展现代特色农业，政府的服务职能除了上述公共服务之外，还应为其发展提供一些个性化服务。①民族地区政府应为发展现代特色农业提供有效的制度保障服务。提供有效制度保障，关键在于制度创新，破除原来一些不利于特色农业发展的制度障碍，例如土地制度、行政组织制度和行政区划制度等。②政府应为发展现代特色农业及时提供信息服务。政府应充分利用大数据资源优势，建立特色农产品产、供、销信息平台，为企业和农户及时提供新品良种、种养规模、产品供给、产品需求与市场趋势等信息，使生产主体及时调整方向和规模，降低市场风险。③随着“一路一带”建设的深入，政府应为现代特色农产品提供必要的流通、出口和品牌创建等市场开拓与营销服务，把现代特色农产品快速推向更加广阔的国内外市场。 4.6 管理职能
在发展现代特色农业过程中，政府的管理职能主要是对市场主体行为进行激励、规范和矫正。①激励主要是通过评估等手段对市场主体在进行技术创新、组织创新、产品创新和业态创新等各方面进行正确的评价，凡是在法律规定范围内有利于现代特色农业发展的手段、方式和途径，政府都应鼓励和支持。②规范是要抓好事前管理，主要是通过制度供给的方式指导市场主体的生产、交易和竞争等行为，为其产品生产提供标准，为其交易和竞争提供公平合理的规则，预防有损消费者行为和破坏市场交易规则等情况的发生。③矫正是事中和事后管理，主要通过监督和惩处等方式，对市场主体的违规违法行为进行约束和矫正，重在对产品的质量安全进行过程监管，既要保证消费者和生产者权益，又要保护特色农产品的品牌形象和地位。
5 结语
发展特色优势产业是提高民族地区自我积累和自我发展能力的重要途径。当前，正值民族地区脱贫攻坚关键时期，部分地区却面临严重的产业瓶颈制约，如果能通过挖掘区域资源优势和市场潜力，大力发展特色农业，将能与决战脱贫攻坚形成耦合之势，有效破解部分地区产业发展的瓶颈问题，促进区域可持续脱贫致富。民族地区传统的生产方式和组织模式与现代农业极不相适应，这就需要充分发挥地方政府作用，但政府职能具有动态性和扩张性，因此，要特别注意避免不同部门责任和职权的交叉冲突，必须准确定位政府角色，分清权力边界，在行使职能的过程中既不能缺位，也不要越位，并应根据需要不断进行职能侧重点的调整。
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