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上海是农民工最为集中的城市之一。根据上海市统计局人口抽样调查数据显示，2007年，来沪农民工总量已达到403万人，不仅在上海660多万流动人口中占61%以上，而且超过上海1300多万户籍人口的四分之一。他们是上海现代化建设中的一支重要力量，为上海经济和社会发展作出了重要贡献。毋庸置疑，随着大量农民工在上海的长期工作、生活和居住，上海这座特大型城市正在发生重大的社会嬗变。正确认识和解决农民工问题，对于提高城市管理能力，构建和谐社会具有十分重要的意义。
一、上海改革用工制度对农民进城务工开启了政策之门
农民工是中国改革开放以后，时代孕育出来的特殊群体。随着改革的深入，搞活企业用工制度，让农村富余劳动力成为生产要素进入城市务工成为可能。根据《中共中央关于经济体制改革的决定》精神，1984年10月，上海市政府颁发了《关于兄弟地区来本市开店办厂的暂行办法》；11月，又批准了《关于本市企业同兄弟地区企业经济技术合作若干问题的决定》，这两个文件为外地劳动力进入上海务工开启了一扇政策之门。到1985年，上海已与国内28个省、自治区、直辖市建立了2000多个跨地区、跨部门、跨所有制之间的经济联合体，在这些联合体企业中，外来务工者开始进入上海。随着城市经济体制改革步伐的加快和流通领域个体经商的开禁，上海很多企业和个体户尝到了使用农民工的甜头，对劳务工的需求也越来越大，农民工相继冲破联营企业的藩篱，向上海各行各业进军，尤其是建筑业、小商品零售业和饮食业。为此，市政府适时制定了1989年46号文件，对招用外地农村劳动力作了政策性规定。随着上海“一个龙头”、“三个中心”战略目标的确立，重振上海雄风的城市发展规划呈现在世人面前，从而拉开了20世纪90年代上海大规模城市建设的帷幕。适逢其时，党的第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定指出：“改革劳动制度，逐步形成劳动力市场……鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动。”这就预示着在构筑社会主义市场体系中，让农民工成为生产要素进入劳动力市场的时机已经到来。伴随《劳动法》的出台和突破计划经济中长期形成的企业用工制度的体制性障碍，为农民工在更大范围内的合理流动提供了法律平台。市场体系的培育和发展为农村富余劳动力的转移提供了一次历史性机遇，上海在这次历史机遇中为农民工敞开了更加宽广的胸怀。从旧城区改造入手，在解决居民“天字第一号”的住房问题时，上海大量使用农民工，承揽居民旧房拆迁和新居民小区承建项目的施工任务，使他们在旧城区改造中初露头角。上海城市建设的宏伟蓝图，可以说每一幅都凝聚着农民工的辛勤劳动：陆家嘴商务区的迅速崛起，“申”字型高架道路的建成，城市基础设施的改造，无不洒下他们的汗水。在推进上海菜篮子工程中，农民工扮演着活跃农贸市场的重要角色，为改善上海居民的生活大显身手。特别是向上海第三产业进军中，星罗棋布的小商品市场，各具特色的宾馆、娱乐、餐饮业，及时周到的美容、维修、快递业，还有保洁、绿化、家政服务业等一应俱全，无不活跃着农民工的身影。他们在上海服务行业中充分展示了自己的智慧和才干，同时也体现了他们吃苦耐劳、乐于奉献的精神。
二、农民工进入给城市管理带来的新问题
农民工进城，一方面对上海现代化建设作出了很大贡献，增强了上海企业职工的竞争意识，对上海劳动力市场起到了“蓄水池”的作用；另一方面，劳动力市场供大于求的态势进一步加重了城市的就业压力，使农民工本来就处在弱势的境地更加不利，面临着很多十分突出的问题。从企业层面来看，有些用人单位以低廉的劳动力成本招收农民工，通过延长劳动时间、牺牲农民工法定的节假日等手段变相克扣农民工的工资，以实行计件工资为由拒绝执行最低工资标准，利用提高劳动定额变相降低工资水平，使农民工的休息得不到保障，收入得不到法律保护，工资偏低；有些承包商、企业主拖欠农民工工资现象严重，他们为讨回自己的血汗钱，往往铤而走险，酿成刑事案件；有些企业劳动条件差，农民工的安全时常受到威胁，职业病和工伤事故频发，缺乏社会保障制度。
同时，农民工的培训就业、子女上学、生活居住等困难得不到社会的及时帮助，他们的后顾之忧难以解决；农民工在经济、政治、文化等方面的权益也得不到体现；由于他们在上海没有户籍，政府管理难以到位，被边缘化的倾向日益严重；随着农民工的大量涌入，城市人口迅速膨胀，城乡结合部成了他们安家落户的天然王国，居住条件简陋，生活垃圾滋生，环境污染严重，外来人员鱼龙混杂，成了藏污纳垢的地方，社会治安问题严重。这些问题将会引发不少社会矛盾和纠纷，使城市发展和管理面临很多新的难题。
三、对农民工管理的政策演进
为了解决这些问题，上海出台了一系列政策。
使用农民工相关政策法规的出台。上海出现民工潮的现象比较早，人数多规模大，早在上世纪80年代末农民工问题就进入上海市政府的视线中，从上世纪90年代开始就陆续制定了一系列加强对农民工管理的相关政策法规。1993年12月，经市政府批准实施了《上海市单位使用和聘用外地劳动力管理暂行规定》。市劳动局为了贯彻这一规定，印发了《上海市单位使用和聘用外地劳动力管理实施细则》以及多个配套文件，对农民工发放《寄住证》和《务工证》，要求用工单位申领《外地劳动力务工许可证》。1993年8月，上海市成立了外来流动人口管理协调小组，各区、县、街道、乡镇也设置了外来人口管理机构，形成了“政府牵头、公安为主、各方参与、综合治理”的新格局。针对外来流动人口猛增、外来人口计划外生育高出上海市户籍人口计划生育十几倍的现状，1994年9月，市政府发布《上海市流动人口计划生育管理暂行规定》，明确流动人口在本市生育，应当遵守其常住户口所在地的计划生育规定。1998年9月，《上海市外来流动人员计划生育管理办法》正式出台，进一步强化对外来流动人口计划生育的工作力度，彻底改变了流动人口在上海无计划生育的状况。
对外地劳动力实施分类管理。1995年2月，市劳动部门印发了《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，根据不同行业和工种的要求，划分为A、B、C三种类型，确定使用农民工的比例和范围，并出台了使用外地劳动力管理纳轨工作的意见，通过签订劳务合同，维护农民工的合法权利。市劳动局还与农民工的主要输出地安徽、江苏、浙江、山东、四川等8个省的劳动部门联合签发《关于对入沪劳务人员实施“证、卡合一”管理制度的意见》，还下发了《关于制止在外地劳动力管理工作中乱收费现象的通知》，以保护农民工的利益。为了进一步加强对外地劳动力的管理，上海成立了外地劳动力管理中心。随着劳动力市场的逐步形成，加快建立适应社会主义市场经济发展要求的社会保障体系已势在必行，上海及时将市劳动局改为劳动和社会保障局，继续赋予并强化对外来劳动力的管理职能。进入新世纪，上海对农民工的管理加大了力度，采取《就业证》制度，要求严格招聘制度，外地劳动力持证上岗。2001年7月，市劳动部门把社区外来人员就业也纳入到管理范围，印发了《关于规范社区外来人员就业管理的意见》。
维护外来务工人员的合法权利。随着农民工大量涌入城市，降低外用劳动力成本、克扣劳务工工资的现象越来越突出。为了维护他们的权益，国家劳动部于1994年10月颁发了《关于实施最低工资保障制度的通知》，要求在全国建立最低工资保障制度。而上海1993年的6月1日已开始发布最低工资标准为210元。随着工资水平的不断提高，上海基本上每年调整一次，为保证农民工的最低工资收入提供了法律依据。为了解除外来从业人员的后顾之忧，上海率先为农民工建立社会保障制度。2002年7月，市政府颁发了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，为外来从业人员提供了工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴等三项保险待遇。市劳动和社会保障部门为了贯彻这一办法，又出台了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》实施细则，为外来从业人员带来了福音。针对建筑行业农民工集中且施工作业不同于其他行业的特点，市建委会同劳动保障部门联合下发了《关于开展外来施工企业从业人员综合保险工作的通知》，作了一些特殊的规定。
依法保障农民工子女接受义务教育的基本权利。1998年8月，市教委与市公安局颁布了《上海市外来人口中适龄儿童、少年就学暂行办法》，要求各级政府和教育行政部门加强对外来流动人口中适龄儿童少年就学管理，妥善解决和处理他们的就学问题，并加强对民工子弟学校的管理。几年来，各区县通过公办学校，在资金、师资、校舍和场地较困难的情况下，努力吸纳符合条件的外来流动人口子女就学。2001年，中小学借读的已达9.65万人。但据2003年底统计，全市519所民工子弟学校中，既经流出地有关部门同意，又在本市教育部门备案的只有124所，其他大都无合法“名分”，学校大多是廉价租借民居、闲置厂房、破旧仓库等作教室，环境很差，80％左右的学校没有操场，其他活动设施更无从谈起，学校卫生状况也让人担忧。针对这种情况，浦东新区率先将该区民工子弟小学全部按民办学校办学标准进行改建。从2005年开始，该区专门委托一个教育服务公司，帮助民工子弟学校达到民办小学评估标准，就学校应有的财务制度、师资等软硬件进行调整和建设。2008年1月，市教委颁布了《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》，明确提出：上海义务教育阶段公办中小学接收外来流动人口子女的比例要提高到60%，“十一五”期间力争达到70%左右。同时要求各区县配足公办学校，扩大公办中小学资源。
建立解决农民工问题的长期机制。为了认真贯彻国务院《关于解决农民工问题的若干意见》，市委、市政府建立了由28个相关职能部门组成的市农民工工作联席会议制度，各区县也都相应地建立了农民工工作联席会议协调机构。2008年4月30日，在上海召开的农民工工作联席会议上，通过了《上海市农民工工作联席会议2008年工作要点》，主要内容涉及完善农民工公共服务与管理领域的九个方面内容：一是进一步做好农民工维权服务，重点保障农民工工资报酬权益；二是依法规范农民工劳动管理，全面推进劳动合同制度；三是强化农民工就业和培训服务，完善就业服务体系，提升农民工整体职业素质；四是完善农民工社会保障服务，进一步完善农民工基本社会保险制度并加大综合保险推进力度；五是推进农民工相关公共服务，进一步做好教育、卫生、计生、居住等各方面公共服务工作；六是完善农民工社区管理服务，建立农民工民主参与、民主管理的社区管理制度；七是加强农民工法律服务，继续加强法律援助、司法保障和社团组织维权等工作；八是做好农民工情况的统计分析和信息服务，逐步实现信息共享；九是进一步形成关心和尊重农民工的和谐社会氛围，团结和鼓舞农民工积极投身改革发展，更好地融入上海城市生活。
纵观上海对农民工政策法规的演进过程，不难看出，上海市政府及其相关部门做了不懈的努力，不仅为农民工撑起了一把保护伞，而且从方方面面为他们创造了在大都市工作生活的条件。
四、解决农民工问题的思考
由于中国城市化进程是一个循序渐进的漫长过程，因而大量农民工在城乡之间流动就业将长期存在。必须充分认识解决好农民工问题的长期性和复杂性，按照构建社会主义和谐社会的要求，用科学发展观统筹城乡发展，从我国国情出发，顺应工业化、城镇化的客观规律，着力完善政策和管理，推进体制改革和制度创新，为农民工创造一个充分体现公平、正义的社会环境。
具体地说，要着力研究三个方面的问题：一是如何尊重和维护农民工的合法权益，改善他们的就业环境；二是如何逐步、合理地在更大范围内把农村富余劳动力转移出来，实现充分的就业；三是如何让农民工真正融入城市生活，成为城市化过程中未来的市民。解决以上三个问题的主要方法，第一，需要政府引导和调控。根据中国的特殊国情，把握工业化、城市化的发展阶段，坚持两条腿走路，一方面积极引导农民合理有序地向城市转移就业，怎么进、进多少，多长时间走完这个过程，形成比较合理的城乡人口结构及分布，政府要在宏观上实行调控；另一方面大力发展县域经济和农村二、三产业，增加农民就地就近转移就业的机会，分散大城市的就业压力。第二，必须顺应现代化的一般规律，依靠市场的力量，在城乡之间合理配置劳动力资源；同时要充分重视农民的首创精神，依靠农民的智慧解决自己的问题。第三，要实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，对农民实行“多予、少取、放活”的政策。积极引导相关产业由沿海向内地、由大城市向县城梯度转移，大力发展县域经济和小城镇，在当地为农民提供更多的就业机会和更好的发展环境。
从根本上说，解决农民工问题的出路还是要立足于加强社会主义新农村建设，因为农民工进城既有留在城市的可能，也有返回农村的可能，农村与他们有着千丝万缕的联系和难以割舍的亲情。应当看到，解决农民工问题，需要城乡两个方面的共同努力和社会各方面的共同参与，通过制度创新和研究制定相关的政策、法规，努力构建解决农民工问题的社会支撑体系。只有妥善地处理好农民工问题，才能使我国城市化进程在健康轨道上不断向前推进。
作者单位：中共上海市委党史研究室
■ 责任编辑：石岸
一、上海改革用工制度对农民进城务工开启了政策之门
农民工是中国改革开放以后，时代孕育出来的特殊群体。随着改革的深入，搞活企业用工制度，让农村富余劳动力成为生产要素进入城市务工成为可能。根据《中共中央关于经济体制改革的决定》精神，1984年10月，上海市政府颁发了《关于兄弟地区来本市开店办厂的暂行办法》；11月，又批准了《关于本市企业同兄弟地区企业经济技术合作若干问题的决定》，这两个文件为外地劳动力进入上海务工开启了一扇政策之门。到1985年，上海已与国内28个省、自治区、直辖市建立了2000多个跨地区、跨部门、跨所有制之间的经济联合体，在这些联合体企业中，外来务工者开始进入上海。随着城市经济体制改革步伐的加快和流通领域个体经商的开禁，上海很多企业和个体户尝到了使用农民工的甜头，对劳务工的需求也越来越大，农民工相继冲破联营企业的藩篱，向上海各行各业进军，尤其是建筑业、小商品零售业和饮食业。为此，市政府适时制定了1989年46号文件，对招用外地农村劳动力作了政策性规定。随着上海“一个龙头”、“三个中心”战略目标的确立，重振上海雄风的城市发展规划呈现在世人面前，从而拉开了20世纪90年代上海大规模城市建设的帷幕。适逢其时，党的第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定指出：“改革劳动制度，逐步形成劳动力市场……鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动。”这就预示着在构筑社会主义市场体系中，让农民工成为生产要素进入劳动力市场的时机已经到来。伴随《劳动法》的出台和突破计划经济中长期形成的企业用工制度的体制性障碍，为农民工在更大范围内的合理流动提供了法律平台。市场体系的培育和发展为农村富余劳动力的转移提供了一次历史性机遇，上海在这次历史机遇中为农民工敞开了更加宽广的胸怀。从旧城区改造入手，在解决居民“天字第一号”的住房问题时，上海大量使用农民工，承揽居民旧房拆迁和新居民小区承建项目的施工任务，使他们在旧城区改造中初露头角。上海城市建设的宏伟蓝图，可以说每一幅都凝聚着农民工的辛勤劳动：陆家嘴商务区的迅速崛起，“申”字型高架道路的建成，城市基础设施的改造，无不洒下他们的汗水。在推进上海菜篮子工程中，农民工扮演着活跃农贸市场的重要角色，为改善上海居民的生活大显身手。特别是向上海第三产业进军中，星罗棋布的小商品市场，各具特色的宾馆、娱乐、餐饮业，及时周到的美容、维修、快递业，还有保洁、绿化、家政服务业等一应俱全，无不活跃着农民工的身影。他们在上海服务行业中充分展示了自己的智慧和才干，同时也体现了他们吃苦耐劳、乐于奉献的精神。
二、农民工进入给城市管理带来的新问题
农民工进城，一方面对上海现代化建设作出了很大贡献，增强了上海企业职工的竞争意识，对上海劳动力市场起到了“蓄水池”的作用；另一方面，劳动力市场供大于求的态势进一步加重了城市的就业压力，使农民工本来就处在弱势的境地更加不利，面临着很多十分突出的问题。从企业层面来看，有些用人单位以低廉的劳动力成本招收农民工，通过延长劳动时间、牺牲农民工法定的节假日等手段变相克扣农民工的工资，以实行计件工资为由拒绝执行最低工资标准，利用提高劳动定额变相降低工资水平，使农民工的休息得不到保障，收入得不到法律保护，工资偏低；有些承包商、企业主拖欠农民工工资现象严重，他们为讨回自己的血汗钱，往往铤而走险，酿成刑事案件；有些企业劳动条件差，农民工的安全时常受到威胁，职业病和工伤事故频发，缺乏社会保障制度。
同时，农民工的培训就业、子女上学、生活居住等困难得不到社会的及时帮助，他们的后顾之忧难以解决；农民工在经济、政治、文化等方面的权益也得不到体现；由于他们在上海没有户籍，政府管理难以到位，被边缘化的倾向日益严重；随着农民工的大量涌入，城市人口迅速膨胀，城乡结合部成了他们安家落户的天然王国，居住条件简陋，生活垃圾滋生，环境污染严重，外来人员鱼龙混杂，成了藏污纳垢的地方，社会治安问题严重。这些问题将会引发不少社会矛盾和纠纷，使城市发展和管理面临很多新的难题。
三、对农民工管理的政策演进
为了解决这些问题，上海出台了一系列政策。
使用农民工相关政策法规的出台。上海出现民工潮的现象比较早，人数多规模大，早在上世纪80年代末农民工问题就进入上海市政府的视线中，从上世纪90年代开始就陆续制定了一系列加强对农民工管理的相关政策法规。1993年12月，经市政府批准实施了《上海市单位使用和聘用外地劳动力管理暂行规定》。市劳动局为了贯彻这一规定，印发了《上海市单位使用和聘用外地劳动力管理实施细则》以及多个配套文件，对农民工发放《寄住证》和《务工证》，要求用工单位申领《外地劳动力务工许可证》。1993年8月，上海市成立了外来流动人口管理协调小组，各区、县、街道、乡镇也设置了外来人口管理机构，形成了“政府牵头、公安为主、各方参与、综合治理”的新格局。针对外来流动人口猛增、外来人口计划外生育高出上海市户籍人口计划生育十几倍的现状，1994年9月，市政府发布《上海市流动人口计划生育管理暂行规定》，明确流动人口在本市生育，应当遵守其常住户口所在地的计划生育规定。1998年9月，《上海市外来流动人员计划生育管理办法》正式出台，进一步强化对外来流动人口计划生育的工作力度，彻底改变了流动人口在上海无计划生育的状况。
对外地劳动力实施分类管理。1995年2月，市劳动部门印发了《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，根据不同行业和工种的要求，划分为A、B、C三种类型，确定使用农民工的比例和范围，并出台了使用外地劳动力管理纳轨工作的意见，通过签订劳务合同，维护农民工的合法权利。市劳动局还与农民工的主要输出地安徽、江苏、浙江、山东、四川等8个省的劳动部门联合签发《关于对入沪劳务人员实施“证、卡合一”管理制度的意见》，还下发了《关于制止在外地劳动力管理工作中乱收费现象的通知》，以保护农民工的利益。为了进一步加强对外地劳动力的管理，上海成立了外地劳动力管理中心。随着劳动力市场的逐步形成，加快建立适应社会主义市场经济发展要求的社会保障体系已势在必行，上海及时将市劳动局改为劳动和社会保障局，继续赋予并强化对外来劳动力的管理职能。进入新世纪，上海对农民工的管理加大了力度，采取《就业证》制度，要求严格招聘制度，外地劳动力持证上岗。2001年7月，市劳动部门把社区外来人员就业也纳入到管理范围，印发了《关于规范社区外来人员就业管理的意见》。
维护外来务工人员的合法权利。随着农民工大量涌入城市，降低外用劳动力成本、克扣劳务工工资的现象越来越突出。为了维护他们的权益，国家劳动部于1994年10月颁发了《关于实施最低工资保障制度的通知》，要求在全国建立最低工资保障制度。而上海1993年的6月1日已开始发布最低工资标准为210元。随着工资水平的不断提高，上海基本上每年调整一次，为保证农民工的最低工资收入提供了法律依据。为了解除外来从业人员的后顾之忧，上海率先为农民工建立社会保障制度。2002年7月，市政府颁发了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，为外来从业人员提供了工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴等三项保险待遇。市劳动和社会保障部门为了贯彻这一办法，又出台了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》实施细则，为外来从业人员带来了福音。针对建筑行业农民工集中且施工作业不同于其他行业的特点，市建委会同劳动保障部门联合下发了《关于开展外来施工企业从业人员综合保险工作的通知》，作了一些特殊的规定。
依法保障农民工子女接受义务教育的基本权利。1998年8月，市教委与市公安局颁布了《上海市外来人口中适龄儿童、少年就学暂行办法》，要求各级政府和教育行政部门加强对外来流动人口中适龄儿童少年就学管理，妥善解决和处理他们的就学问题，并加强对民工子弟学校的管理。几年来，各区县通过公办学校，在资金、师资、校舍和场地较困难的情况下，努力吸纳符合条件的外来流动人口子女就学。2001年，中小学借读的已达9.65万人。但据2003年底统计，全市519所民工子弟学校中，既经流出地有关部门同意，又在本市教育部门备案的只有124所，其他大都无合法“名分”，学校大多是廉价租借民居、闲置厂房、破旧仓库等作教室，环境很差，80％左右的学校没有操场，其他活动设施更无从谈起，学校卫生状况也让人担忧。针对这种情况，浦东新区率先将该区民工子弟小学全部按民办学校办学标准进行改建。从2005年开始，该区专门委托一个教育服务公司，帮助民工子弟学校达到民办小学评估标准，就学校应有的财务制度、师资等软硬件进行调整和建设。2008年1月，市教委颁布了《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》，明确提出：上海义务教育阶段公办中小学接收外来流动人口子女的比例要提高到60%，“十一五”期间力争达到70%左右。同时要求各区县配足公办学校，扩大公办中小学资源。
建立解决农民工问题的长期机制。为了认真贯彻国务院《关于解决农民工问题的若干意见》，市委、市政府建立了由28个相关职能部门组成的市农民工工作联席会议制度，各区县也都相应地建立了农民工工作联席会议协调机构。2008年4月30日，在上海召开的农民工工作联席会议上，通过了《上海市农民工工作联席会议2008年工作要点》，主要内容涉及完善农民工公共服务与管理领域的九个方面内容：一是进一步做好农民工维权服务，重点保障农民工工资报酬权益；二是依法规范农民工劳动管理，全面推进劳动合同制度；三是强化农民工就业和培训服务，完善就业服务体系，提升农民工整体职业素质；四是完善农民工社会保障服务，进一步完善农民工基本社会保险制度并加大综合保险推进力度；五是推进农民工相关公共服务，进一步做好教育、卫生、计生、居住等各方面公共服务工作；六是完善农民工社区管理服务，建立农民工民主参与、民主管理的社区管理制度；七是加强农民工法律服务，继续加强法律援助、司法保障和社团组织维权等工作；八是做好农民工情况的统计分析和信息服务，逐步实现信息共享；九是进一步形成关心和尊重农民工的和谐社会氛围，团结和鼓舞农民工积极投身改革发展，更好地融入上海城市生活。
纵观上海对农民工政策法规的演进过程，不难看出，上海市政府及其相关部门做了不懈的努力，不仅为农民工撑起了一把保护伞，而且从方方面面为他们创造了在大都市工作生活的条件。
四、解决农民工问题的思考
由于中国城市化进程是一个循序渐进的漫长过程，因而大量农民工在城乡之间流动就业将长期存在。必须充分认识解决好农民工问题的长期性和复杂性，按照构建社会主义和谐社会的要求，用科学发展观统筹城乡发展，从我国国情出发，顺应工业化、城镇化的客观规律，着力完善政策和管理，推进体制改革和制度创新，为农民工创造一个充分体现公平、正义的社会环境。
具体地说，要着力研究三个方面的问题：一是如何尊重和维护农民工的合法权益，改善他们的就业环境；二是如何逐步、合理地在更大范围内把农村富余劳动力转移出来，实现充分的就业；三是如何让农民工真正融入城市生活，成为城市化过程中未来的市民。解决以上三个问题的主要方法，第一，需要政府引导和调控。根据中国的特殊国情，把握工业化、城市化的发展阶段，坚持两条腿走路，一方面积极引导农民合理有序地向城市转移就业，怎么进、进多少，多长时间走完这个过程，形成比较合理的城乡人口结构及分布，政府要在宏观上实行调控；另一方面大力发展县域经济和农村二、三产业，增加农民就地就近转移就业的机会，分散大城市的就业压力。第二，必须顺应现代化的一般规律，依靠市场的力量，在城乡之间合理配置劳动力资源；同时要充分重视农民的首创精神，依靠农民的智慧解决自己的问题。第三，要实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，对农民实行“多予、少取、放活”的政策。积极引导相关产业由沿海向内地、由大城市向县城梯度转移，大力发展县域经济和小城镇，在当地为农民提供更多的就业机会和更好的发展环境。
从根本上说，解决农民工问题的出路还是要立足于加强社会主义新农村建设，因为农民工进城既有留在城市的可能，也有返回农村的可能，农村与他们有着千丝万缕的联系和难以割舍的亲情。应当看到，解决农民工问题，需要城乡两个方面的共同努力和社会各方面的共同参与，通过制度创新和研究制定相关的政策、法规，努力构建解决农民工问题的社会支撑体系。只有妥善地处理好农民工问题，才能使我国城市化进程在健康轨道上不断向前推进。
作者单位：中共上海市委党史研究室
■ 责任编辑：石岸