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1994年实行分税制财政体制以来，我国乡镇一级政府在运行中逐渐累积并暴露出大量的问题，如乡镇机构臃肿、债务负担沉重、乡镇政府职能转变滞后、乡村矛盾和干群矛盾不断升级、乡镇政府政治合法性降低，等等。为解决这些问题，我们一直在不断地改革，但效果却差强人意，以精简机构为主的改革思路陷入了“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈之中难以自拔。这说明我们的改革路径出现了问题，改革能否另辟蹊径已成为近几年特别是取消农业税以后社会各界关注的焦点。围绕乡镇改革的路径问题，学术界逐渐形成了三种改革方案。