为适应新时代农民和土地的关系，全国人大先后修订了农村土地承包法、土地管理法，并授权自然资源部在全国选择了33个县市开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点。本市在农村承包地、农村集体建设用地、农村宅基地管理等方面也进行了探索与尝试，取得了一些有益的经验。2019年7—12月，市人大农业与农村委先后赴松江、奉贤、崇明、闵行等涉农区调研，并召开市农业农村委、市规划自然资源局等部门调研座谈会，了解本市农村土地制度改革情况。
　　一、本市农村土地制度改革的基本情况
　　 本市农村承包地面积约175万亩，涉及承包农户56万户;农村集体建设用地823平方公里，其中农村宅基地421平方公里，约75.5万个。
　　 （一）贯彻落实农村土地承包法，维护农民土地承包权益。本市进一步稳定完善二轮延包农村土地承包关系，将农村土地承包经营权证发放到户，并开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。9个涉农区88个乡镇1099个村，完成确权登记颁证农户数55.8万户，占农户总数的99.6%，涉及承包面积167.5万亩，占承包总面积的99.6%，依法落实农民土地承包经营权。同时，本市在9个涉农区74个乡镇，统一标准建设流转管理服务中心，实现承包、流转服务的信息化管理。截至2018年底，全市农户承包地流转面积149万亩，农村承包地流转率达85.1%。流转土地中，80%左右由家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型经营主体经营，促进了农业适度规模经营。本市还依托上海农业要素交易所开展公开市场流转交易，3874宗地块交易金额达12.2亿元。金山、青浦、奉贤等区开展了农村土地经营权抵押担保融资试点，缓解新型农业经营主体融资难的问题。
　　 （二）试点农村集体经营性建设用地入市，激发农村土地资源活力。本市按照“同地同价，同权同责”的要求，赋予农村集体建设用地与国有建设用地同等权能，将农村集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，实现城乡土地平等入市、公平竞争。松江区作为全国33个试点县市之一，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点。明确镇村集体经济组织作为入市主体行使土地所有权，入市范围为城市规划区域内符合规划的仓储、商服用途的土地，实施统一口径评估、统一流程审批、统一市场交易、统一平台监管，与国有土地出让并轨。截至2019年10月底，共有8幅地块入市，其中商办2幅、租赁住房5幅、工业地块1幅，涉及土地面积240.1亩，入市收入9.5亿元。同口径测算，农村集体经济组织收益比国有征收转用补偿收益多24.8%。
　　 （三）积极探索农村宅基地制度改革，加快推进农民相对集中居住。为改善农民生产生活条件，本市出台了《上海市农村村民住房建设管理办法》（沪府令16号）和《上海市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府规〔2019〕21号）。计划到2020年实现5万户农民集中居住，推进重点为高速公路、高铁、高压线沿線、生态敏感区、环境综合整治区，以及规划农村居民点范围外的分散居住户，目前已经推进近1.3万户，主要有农民进镇上楼集中居住、宅基地平移集中建设农民居住社区、就地归并改造三种方式，节约集约用地，提高农民的生活质量。同时，按照农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的要求，探索农村宅基地有偿退出机制和闲置半闲置农村宅基地使用权流转，盘活农村集体土地资源，增加农民财产性收入。
　　二、存在的主要问题
　　 调研发现，本市推进农村土地制度改革还存在一些亟待解决的问题：一是对农村土地制度改革重要性紧迫性认识不足，部分同志重视程度不够。农村土地制度改革是对基本经济制度的进一步完善。要加快实现农业农村现代化，必须深化农村土地制度改革，激发农村内生动力。但是部分市政府职能部门和区、镇政府的领导同志对这一问题认识还不到位，对党的十八届三中全会决定明确的农村土地制度改革的方向和任务知之甚少，对党的农村政策和农村土地政策不了解不熟悉，没有把这项工作摆在重要位置进行研究和部署，并加以有效推进。二是推进农村土地制度改革的合力尚未形成。农村土地制度改革是一项系统性、综合性工作，需要政府各部门紧密配合，共同发力。但目前还存在一些体制机制上的障碍，需要加以研究解决。如新修订的土地管理法，将农村宅基地的主管部门明确为农业农村部门，但市农业农村委职能中尚未明确，也缺乏对农村宅基地管理中违法行为的执法权和执法能力。市农业农村委与市规划自然资源局还缺乏对农村宅基地使用审批、监管的协作机制。本市自1996年推行房地合一登记以来，有近50%的农村宅基地没有经过登记发证，其中约17万户因各种原因尚未办理相关审批手续。三是试点工作经验未得到及时总结和推广。国家法律层面已破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，完善了土地征收程序等。但本市相关的地方性法规、规章的修改和完善尚未完成。同时，在松江区试点取得的工作经验，以及各区一些好的经验做法，尚未得到及时总结推广。本市农村土地制度改革缺乏明确的工作目标、实施方案和路线图，举步维艰。
　　三、意见建议
　　 全面落实党中央提出的农用地“三权分置”要求，促进现代农业发展。贯彻实施好农村土地承包法，再将农村土地承包经营权分置为承包权和经营权。一是在所有权上，坚持农村土地为农民集体所有这一前提，全面检视集体土地所有权登记发证工作，让农村集体经济组织依法行使管理职责。二是在承包权上，做好确权登记颁证工作，让农民吃上“定心丸”。认真落实中央关于承包关系“长久不变”的政策，保持农户承包地稳定，二轮承包到期后再延长三十年。了解未确权登记颁证的2000余户农户情况，研究化解的措施和办法。三是在经营权上，坚持农地农用和依法自愿有偿的原则，引导承包农户将土地流转出来，促进农业适度规模经营，实现农业高质量发展。 　　 有序推进符合规划要求的农村集体经营性建设用地入市。新的土地管理法允许符合规划的农村集体经营性建设用地通过出让、出租等方式入市，这是破除城乡二元体制的重大制度创新。一要细化法律要求。总结松江区改革试点经验，制定本市农村集体经营性建设用地入市管理办法、集体经营性建设用地使用权的登记管理办法，形成统一规范的制度体系，建设城乡统一的建设用地交易市场。二要让农民共享改革成果。农村集体建设用地入市收益要向农村集体经济组织倾斜，增加农村集体经济收益，扩大农民财产性收入增长的渠道。将盘活的存量集体建设用地优先在农村配置，为乡村振兴增添动力。三要在长三角一体化发展示范区率先推行。为示范区建设乃至长三角区域更高质量一体化发展提供强劲内生动力。
　　 积极实行农村宅基地资格权依法自愿有偿退出机制。土地管理法第62条和《上海市农村村民住房建设管理办法》第13条都明确鼓励农民依法自愿有偿退出宅基地。本市在农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”方面已经积累了一些好的经验做法，值得认真总结和推广。当前，农民对进城镇集中居住的意愿明顯上升，要抓住这个有利时机，制定相关政策措施，推进农村宅基地制度改革。重点研究以下几个方面：一是跨村归并推进农民集中居住的，细化土地用途调整和权益补偿机制，探索宅基地使用权在镇域范围内的流动机制。二是对已不具备建房资格的农户，制定政策鼓励依法自愿有偿退出宅基地使用权。三是对非集体经济组织成员占有农村宅基地，或因历史原因超标准建设的，以及以继承方式取得农村宅基地并处于闲置半闲置状态的，鼓励农村集体经济组织探索农村宅基地有偿使用制度。
　　 切实加强农村集体土地和农民住房权益的保护。本市农村土地制度改革，要按照习近平总书记指出的“农村改革不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的要求，严守改革的底线。一是必须坚持农村土地的集体所有权，不搞土地私有制，做好农村集体土地所有权登记发证工作，明晰农村集体经济组织对土地的所有权。二是在稳定完善农村土地承包关系的基础上，做好农户的承包经营权确权登记颁证工作，将农户享有的用益物权落实到位。三是依法开展农村宅基地使用权确权登记颁证工作。对符合规划以及《上海市农村村民住房建设管理办法》规定的农民自建房，要依法登记颁证，确认其宅基地使用权。对一些历史遗留问题情况较为复杂的，查明土地历史使用情况和现状，按照国家有关规定妥善处理。
　　 完善农村集体土地制度的法律保障。农业农村领域的法治建设相对比较薄弱，要加强立法，提高依法行政水平。一是要将实施农村土地承包法办法、实施土地管理法办法等列入立法计划，抓紧修订不适应上位法的相关内容。二是要落实《上海市房地产登记条例》中关于农村宅基地登记办法的规定，制定本市农村宅基地使用权证的登记管理办法，全面推进农村宅基地使用权登记颁证工作。三是要按照农村宅基地“三权分置”的要求。制定相关政府规章，保障农户资格权，适度放活宅基地使用权，保障本市推进农民相对集中居住工作的顺利进行。