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摘 要：开展财政预算绩效管理是我国进行财政体制改革、加快实现国家治理体系和治理能力现代化做出的重要决策部署。文章对事业单位财政支出绩效评价目前存在的问题进行分析，并对西方国家财政支出绩效管理的经验进行讨论，最后从完善资金预算绩效管理机制与建立财政支出全过程绩效评价机制两方面提出了具体对策。
关键词：事业单位 财政支出 绩效评价 具体对策
中图分类号：F810
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2021）05-085-03
一、前言
党的十九大报告中指出“建立全面规范透明、标准科学、有约束力的预算制度，全面实施绩效管理。”这是绩效管理首次出现在党的全国代表大会报告中，对于公共财政预算管理改革来说具有非常重要的影响和深远意义。财政乃庶政之母，一个国家财政运行的好坏直接影响本国的经济发展和社会稳定。受传统财政观念的影响，我国的财政制度长期以来存在着自身管理粗放、使用效率低下、监管乏力等问题。尤其是对于财政专项资金而言，主管部门以及各家申报单位都将主要精力放在争夺财政资金的分配划分上，而一旦获得资金就不考虑使用效率，对其使用绩效更无从谈起。故此，本文将深入剖析事业单位现行财政预算管理模式的现状及其特征、所存在的问题和面临的困难，从而探索出一条公正透明、合理高效的财政支出资金管理和绩效评价机制。
二、事业单位财政支出绩效评价目前存在的问题
（一）尚未形成科学统一的绩效评价方式
在实际项目绩效评价过程中，有关项目绩效评价的上级主管机构有很多项目需要评价，又或者那种额度较大项目的专项绩效评价，资金目标涵盖范围广，专项资金下通常设有很多项目，少也有好几十个，多则高达上百个，任务繁多。在评价此类项目时，评价机构根据专家的成本较高、耗时长的情况，主要应用了抽样评价的方式，只评价部分项目，以这部分被评价项目的评价结论来代表全部项目的评价结论，这样的抽样性质的评价可能带来片面性、甚至不公平，并为腐败行为创造了潜在的机会，比如评价抽样过程中人为回避对某个或某些特定项目进行绩效评价。由上可知，当前时期各事业单位在进行财政支出绩效评价时，仍未构建起较为科学合理的绩效评价方法，还不能做到经济有效地对全部项目的绩效评价。
（二）评价指标体系缺乏积累和运用
经过多年实践，一般事业单位的财政支出绩效评价指标体系已基本固化下来。国内一些城市已陆续建立行业个性指标库，如教育、医疗、基础设施等行业指标库，但现在各事业单位对评价的指标设置都大不相同，很多的评价结果不能作为横向比较。现有绩效评价指标库尚未达到系统、有效、便于操作和运用的状态。
（三）缺乏绩效评价工作的专业人员
绩效评价工作涉及面甚广，财政支出项目特点多样，并不是简单的政策执行，也不是简单的一些数据统计，对从事绩效评价的人员提出了高要求，不仅需要对财政支出有关的法规特别熟悉，具有较强的综合数据、分析问题、以及决策和应变能力，还需要较为深层次理解国家和地区的宏观经济政策、财务与会计、经济管理和其它相关业务领域等各种专业知识。但根据当前大部分事业单位绩效评价的业务结构，人力储备和工作特点，自身的专业知识和能力，全面掌握专业知识的人员较少，主要集中在财务会计、审计税务以及工程造价等领域。在上述领域之外，事业单位目前情况下一般不具各相应的专业知识和专业工作能力。由于工作人员的业务技能有待提升，政策理解尚不能完全领会到位，诸如此类因素将会影响有关评价结论的准确性以及科学性，进而导致没有办法持续提升绩效评价总体质量水平。
（四）尚未规范专家评价管理
绩效评价涉及范围广泛，评价过程中可能利用专家的工作，例如相关行业专家、绩效管理专家等，在某些特定条件下还可能全程需要专家的参与。如果财政支出绩效评价有关的工作通过积极引入行业专家，将能有效提高其评价质量及评价的专业化水平，增加科学合理的评价结果，增强可信度，但目前绩效评价尚未形成明确的专家管理规范，缺乏绩效评价专家资格审查制度，虽然绩效评价专家库已经建立，但专家部分信息还不够完整，专家评价不够详细和客观。
（五）干预评价结果影响结论的客观公正
我国一些地方的官本位和权力思想根深蒂固，事业单位内部的一些部门通常处于非常强势的地位，可通过各种关系传递压力到评价部门，影响其最终评价结果，致使评价部门处于绝对弱势地位，为了迎合上级要求，而回避一些重大问题，大大降低了其可信度和公信力。
三、西方国家财政支出绩效管理的经验学习
（一）浓厚的财政资金绩效评估环境
西方国家进行这场改革主要是源于政府面对巨额财政赤字危机、执政效率危机及民众信任危机下必须实现的一项改革制度。换句话说，就是西方国家推行财政支出绩效评价既有政府主动要求解决财政危机和执政效率危机以摆脱困境的内在动力，也有来自立法机关和社会公众参与监督的外部动力。经过近四十年的发展，对纳税人缴纳的税款（财政资金）要“追踪问效”的观念已深深植入政府和社会公众的意识中，政府机构也逐渐形成了浓厚的财政绩效管理氛围。
（二）健全的财政资金绩效评估法制
拥有完备的法律法规、采取制度先行是確保财政支出绩效评价工作得以顺利推进的重要保障，美国、英国、澳大利亚、加拿大等四国在这方面做出了很好的表率。美国《政府绩效与成果法》的颁布为绩效管理工作奠定了法律基础，使这项工作有了明确考核目标。同时强化了政府的绩效管理意识，提升了财政使用绩效管理的水平。除此之外，预算管理部门又制定了大量的制度与办法，例如，《政府绩效与成果法案》的报告、总统预算和管理办公室（OMB）提出的《通用绩效指标》等，进而保证了美国政府财政使用的绩效评估工作能够顺利开展。 （三）高效的财政资金预算绩效评估机构组织
绩效评价工作内容复杂、涉及面广泛，因此财政部门、职能部门、项目单位等评价主体之间的协调配合、相互分工是非常重要的。西方国家根据本国政治体制，建立起各具特色的评价组织机构，各方之间既有分工协作又有统一领导。美国的财政支出绩效评价组织构成是由隶属于国会并向国会负责的国会会计总署（General Accounting Office，GAO）直接考核，总统预算与管理办公室主要协助工作。一个独立、权威、强大的绩效评估领导机构对于有效监督各部门财政支出的绩效评估是不可或缺的，国会对公共财政的预算绩效考核主要由会计部门和各委员会进行。澳大利亚则是由财政管理部领导，对政府各部门进行实时考评。
（四）全面的政府财政资金绩效评价结果应用
绩效评价的最终目标取决于结果是否得到充分应用，并实现了提高财务资金绩效和政府管理绩效的目标。英国财政支出管理部门首先对本年年度财政支出使用做出绩效评价报告，为政府预算部门编制下一年度财政预算提供参考，并且所作出的评价报告中的建议和意见将向社会公众披露。政府内部其他部门则充分利用该评价报告进行本年度的资金安排，而不仅仅是依靠财政部门对每年的政府预算进行简单的切割划分。
四、完善事业单位财政支出绩效评价的建议
（一）完善資金预算绩效管理机制
1.明确职责主体分工。成立资金预算管理领导小组，办公室设在预算科，由预算科会同相关业务科室共同管理。其中，预算科负责牵头拟定资金管理相关规章制度，做好与省财政、审计及各业务科室的沟通协调工作。年初向省财政厅申请本年度的资金预算，编制预算执行方案;在执行过程中联合省财政厅采取抽查形式对部分重点资金实施全过程管理和绩效评价工作。各相关业务科室则配合预算科制定专项资金管理制度，按期提交本科室年度专项资金预算申请和使用方案。组织落实本科室专项资金执行工作，做好本科室资金下达后的监督检查和绩效评价及结果反馈工作，配合预算科及其他部门做好各项审计检查和绩效评价工作。
2.资金预算绩效管理及监督检查。业务科室负责本科室专项资金预算绩效管理及监督检查工作。年初预算科会同相关业务科室、第三方评估机构等召开专项资金预算安排专家评审会，由相关业务科室做专题汇报，专家评审会针对专项资金使用、项目情况等提出评审意见。业务科室在规定期限内书面报告本科室年度专项资金项目的实际进展和资金使用情况，定期进行专项检查，监督项目的执行进展，及时掌握下级部门和项目单位的资金使用情况，并将有关绩效评价材料和检查情况报预算科，预算科则定期联合省财政厅采取抽查形式对专项资金预算执行情况开展绩效评估和监督检查工作，并形成相关汇报材料报审计部门。
（二）建立财政支出全过程绩效评价机制
1.健全绩效管理体系。提高绩效管理制度法律位阶，完善绩效目标完成情况定期报告机制，健全多层次的绩效管理机制，发展多元绩效管理主体，形成多种绩效管理方式。探索开展联合绩效管理，由财政部门、审计部门、人大代表、社会公众和专业机构共同组成的绩效考评队伍，提高财政预算绩效管理工作的透明度和公信力。
2.完善绩效管理的指标体系。要分别建立针对主管部门（专项）和资金使用单位（项目）的双重绩效管理指标体系。首先，在主管部门的绩效管理指标体系建构方面，绩效管理要与专项资金设立时提出的目标结合起来。其次，在项目绩效评价指标体系的建设中，借鉴世界金融机构对外国政府贷款项目评价指标的要求。此外，也可以将政府部门分为经济调节和经济管理类部门、社会管理和政务管理类部门、市场监管和执法监督类部门，从而实施政府部门分类别绩效评估。
3.注重绩效管理结果的应用。扩大绩效管理结果应用覆盖范围，将绩效管理结果与财政资金管理有机结合，对不同阶段的绩效管理结果采取不同的应用方式。对于阶段性评价结果的应用，主要是直接反馈到使用部门，督促其改善绩效管理模式;对于后评价结果的应用，主要是讲绩效结果与资金预算安排进行挂钩，以绩效管理结果引导和规范财政资金的使用方向，优化部门预算的编制。
五、总结
当前，随着我国经济社会发展进入“新常态”，国家对于政府财政收支的绩效管理工作更加重视，而财政资金绩效评价工作又是事业单位绩效管理的重中之重。只有通过不断改进政府与事业单位各部门在具体项目领域的绩效评价工作方式和作风，提高财政绩效评价工作能力，从而建立起真正意义上的绩效管理高质量事业单位。
参考文献：
[1] 汪又山.行政事业单位预算管理与绩效评价探究[J].财会学习，2020（25）：78-80.
[2] 赵鹏，贺创，范新安.财政支出绩效评价管理[J].合作经济与科技，2020（17）：182-185.
[3] 闫坤，鲍曙光.“十四五”时期我国财政可持续发展研究[J].财贸经济，2020（8）：5-18.
（作者单位：甘肃省地质调查院 甘肃兰州 730000）
（责编：玉山）
关键词：事业单位 财政支出 绩效评价 具体对策
中图分类号：F810
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2021）05-085-03
一、前言
党的十九大报告中指出“建立全面规范透明、标准科学、有约束力的预算制度，全面实施绩效管理。”这是绩效管理首次出现在党的全国代表大会报告中，对于公共财政预算管理改革来说具有非常重要的影响和深远意义。财政乃庶政之母，一个国家财政运行的好坏直接影响本国的经济发展和社会稳定。受传统财政观念的影响，我国的财政制度长期以来存在着自身管理粗放、使用效率低下、监管乏力等问题。尤其是对于财政专项资金而言，主管部门以及各家申报单位都将主要精力放在争夺财政资金的分配划分上，而一旦获得资金就不考虑使用效率，对其使用绩效更无从谈起。故此，本文将深入剖析事业单位现行财政预算管理模式的现状及其特征、所存在的问题和面临的困难，从而探索出一条公正透明、合理高效的财政支出资金管理和绩效评价机制。
二、事业单位财政支出绩效评价目前存在的问题
（一）尚未形成科学统一的绩效评价方式
在实际项目绩效评价过程中，有关项目绩效评价的上级主管机构有很多项目需要评价，又或者那种额度较大项目的专项绩效评价，资金目标涵盖范围广，专项资金下通常设有很多项目，少也有好几十个，多则高达上百个，任务繁多。在评价此类项目时，评价机构根据专家的成本较高、耗时长的情况，主要应用了抽样评价的方式，只评价部分项目，以这部分被评价项目的评价结论来代表全部项目的评价结论，这样的抽样性质的评价可能带来片面性、甚至不公平，并为腐败行为创造了潜在的机会，比如评价抽样过程中人为回避对某个或某些特定项目进行绩效评价。由上可知，当前时期各事业单位在进行财政支出绩效评价时，仍未构建起较为科学合理的绩效评价方法，还不能做到经济有效地对全部项目的绩效评价。
（二）评价指标体系缺乏积累和运用
经过多年实践，一般事业单位的财政支出绩效评价指标体系已基本固化下来。国内一些城市已陆续建立行业个性指标库，如教育、医疗、基础设施等行业指标库，但现在各事业单位对评价的指标设置都大不相同，很多的评价结果不能作为横向比较。现有绩效评价指标库尚未达到系统、有效、便于操作和运用的状态。
（三）缺乏绩效评价工作的专业人员
绩效评价工作涉及面甚广，财政支出项目特点多样，并不是简单的政策执行，也不是简单的一些数据统计，对从事绩效评价的人员提出了高要求，不仅需要对财政支出有关的法规特别熟悉，具有较强的综合数据、分析问题、以及决策和应变能力，还需要较为深层次理解国家和地区的宏观经济政策、财务与会计、经济管理和其它相关业务领域等各种专业知识。但根据当前大部分事业单位绩效评价的业务结构，人力储备和工作特点，自身的专业知识和能力，全面掌握专业知识的人员较少，主要集中在财务会计、审计税务以及工程造价等领域。在上述领域之外，事业单位目前情况下一般不具各相应的专业知识和专业工作能力。由于工作人员的业务技能有待提升，政策理解尚不能完全领会到位，诸如此类因素将会影响有关评价结论的准确性以及科学性，进而导致没有办法持续提升绩效评价总体质量水平。
（四）尚未规范专家评价管理
绩效评价涉及范围广泛，评价过程中可能利用专家的工作，例如相关行业专家、绩效管理专家等，在某些特定条件下还可能全程需要专家的参与。如果财政支出绩效评价有关的工作通过积极引入行业专家，将能有效提高其评价质量及评价的专业化水平，增加科学合理的评价结果，增强可信度，但目前绩效评价尚未形成明确的专家管理规范，缺乏绩效评价专家资格审查制度，虽然绩效评价专家库已经建立，但专家部分信息还不够完整，专家评价不够详细和客观。
（五）干预评价结果影响结论的客观公正
我国一些地方的官本位和权力思想根深蒂固，事业单位内部的一些部门通常处于非常强势的地位，可通过各种关系传递压力到评价部门，影响其最终评价结果，致使评价部门处于绝对弱势地位，为了迎合上级要求，而回避一些重大问题，大大降低了其可信度和公信力。
三、西方国家财政支出绩效管理的经验学习
（一）浓厚的财政资金绩效评估环境
西方国家进行这场改革主要是源于政府面对巨额财政赤字危机、执政效率危机及民众信任危机下必须实现的一项改革制度。换句话说，就是西方国家推行财政支出绩效评价既有政府主动要求解决财政危机和执政效率危机以摆脱困境的内在动力，也有来自立法机关和社会公众参与监督的外部动力。经过近四十年的发展，对纳税人缴纳的税款（财政资金）要“追踪问效”的观念已深深植入政府和社会公众的意识中，政府机构也逐渐形成了浓厚的财政绩效管理氛围。
（二）健全的财政资金绩效评估法制
拥有完备的法律法规、采取制度先行是確保财政支出绩效评价工作得以顺利推进的重要保障，美国、英国、澳大利亚、加拿大等四国在这方面做出了很好的表率。美国《政府绩效与成果法》的颁布为绩效管理工作奠定了法律基础，使这项工作有了明确考核目标。同时强化了政府的绩效管理意识，提升了财政使用绩效管理的水平。除此之外，预算管理部门又制定了大量的制度与办法，例如，《政府绩效与成果法案》的报告、总统预算和管理办公室（OMB）提出的《通用绩效指标》等，进而保证了美国政府财政使用的绩效评估工作能够顺利开展。 （三）高效的财政资金预算绩效评估机构组织
绩效评价工作内容复杂、涉及面广泛，因此财政部门、职能部门、项目单位等评价主体之间的协调配合、相互分工是非常重要的。西方国家根据本国政治体制，建立起各具特色的评价组织机构，各方之间既有分工协作又有统一领导。美国的财政支出绩效评价组织构成是由隶属于国会并向国会负责的国会会计总署（General Accounting Office，GAO）直接考核，总统预算与管理办公室主要协助工作。一个独立、权威、强大的绩效评估领导机构对于有效监督各部门财政支出的绩效评估是不可或缺的，国会对公共财政的预算绩效考核主要由会计部门和各委员会进行。澳大利亚则是由财政管理部领导，对政府各部门进行实时考评。
（四）全面的政府财政资金绩效评价结果应用
绩效评价的最终目标取决于结果是否得到充分应用，并实现了提高财务资金绩效和政府管理绩效的目标。英国财政支出管理部门首先对本年年度财政支出使用做出绩效评价报告，为政府预算部门编制下一年度财政预算提供参考，并且所作出的评价报告中的建议和意见将向社会公众披露。政府内部其他部门则充分利用该评价报告进行本年度的资金安排，而不仅仅是依靠财政部门对每年的政府预算进行简单的切割划分。
四、完善事业单位财政支出绩效评价的建议
（一）完善資金预算绩效管理机制
1.明确职责主体分工。成立资金预算管理领导小组，办公室设在预算科，由预算科会同相关业务科室共同管理。其中，预算科负责牵头拟定资金管理相关规章制度，做好与省财政、审计及各业务科室的沟通协调工作。年初向省财政厅申请本年度的资金预算，编制预算执行方案;在执行过程中联合省财政厅采取抽查形式对部分重点资金实施全过程管理和绩效评价工作。各相关业务科室则配合预算科制定专项资金管理制度，按期提交本科室年度专项资金预算申请和使用方案。组织落实本科室专项资金执行工作，做好本科室资金下达后的监督检查和绩效评价及结果反馈工作，配合预算科及其他部门做好各项审计检查和绩效评价工作。
2.资金预算绩效管理及监督检查。业务科室负责本科室专项资金预算绩效管理及监督检查工作。年初预算科会同相关业务科室、第三方评估机构等召开专项资金预算安排专家评审会，由相关业务科室做专题汇报，专家评审会针对专项资金使用、项目情况等提出评审意见。业务科室在规定期限内书面报告本科室年度专项资金项目的实际进展和资金使用情况，定期进行专项检查，监督项目的执行进展，及时掌握下级部门和项目单位的资金使用情况，并将有关绩效评价材料和检查情况报预算科，预算科则定期联合省财政厅采取抽查形式对专项资金预算执行情况开展绩效评估和监督检查工作，并形成相关汇报材料报审计部门。
（二）建立财政支出全过程绩效评价机制
1.健全绩效管理体系。提高绩效管理制度法律位阶，完善绩效目标完成情况定期报告机制，健全多层次的绩效管理机制，发展多元绩效管理主体，形成多种绩效管理方式。探索开展联合绩效管理，由财政部门、审计部门、人大代表、社会公众和专业机构共同组成的绩效考评队伍，提高财政预算绩效管理工作的透明度和公信力。
2.完善绩效管理的指标体系。要分别建立针对主管部门（专项）和资金使用单位（项目）的双重绩效管理指标体系。首先，在主管部门的绩效管理指标体系建构方面，绩效管理要与专项资金设立时提出的目标结合起来。其次，在项目绩效评价指标体系的建设中，借鉴世界金融机构对外国政府贷款项目评价指标的要求。此外，也可以将政府部门分为经济调节和经济管理类部门、社会管理和政务管理类部门、市场监管和执法监督类部门，从而实施政府部门分类别绩效评估。
3.注重绩效管理结果的应用。扩大绩效管理结果应用覆盖范围，将绩效管理结果与财政资金管理有机结合，对不同阶段的绩效管理结果采取不同的应用方式。对于阶段性评价结果的应用，主要是直接反馈到使用部门，督促其改善绩效管理模式;对于后评价结果的应用，主要是讲绩效结果与资金预算安排进行挂钩，以绩效管理结果引导和规范财政资金的使用方向，优化部门预算的编制。
五、总结
当前，随着我国经济社会发展进入“新常态”，国家对于政府财政收支的绩效管理工作更加重视，而财政资金绩效评价工作又是事业单位绩效管理的重中之重。只有通过不断改进政府与事业单位各部门在具体项目领域的绩效评价工作方式和作风，提高财政绩效评价工作能力，从而建立起真正意义上的绩效管理高质量事业单位。
参考文献：
[1] 汪又山.行政事业单位预算管理与绩效评价探究[J].财会学习，2020（25）：78-80.
[2] 赵鹏，贺创，范新安.财政支出绩效评价管理[J].合作经济与科技，2020（17）：182-185.
[3] 闫坤，鲍曙光.“十四五”时期我国财政可持续发展研究[J].财贸经济，2020（8）：5-18.
（作者单位：甘肃省地质调查院 甘肃兰州 730000）
（责编：玉山）