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摘 要：近年来，校园食品安全问题频发，政府针对这一现象颁布了陪餐制度，旨在保障校园食品安全。陪餐制度实施至今，虽然取得了一定成效，但远远未达到预期的效果。因此，文章以公共政策为视角，先通过问卷调查，对陪餐制度的认知、条件、价值、效果四个维度进行了初步评估，发现民众对陪餐制度的认知度较低，学校和家长是影响陪餐制度效果的主要因素，并总结出陪餐制度的优缺点，最后对陪餐制度这一政策的主体、客体和环境三个对象提出了完善陪餐制度的相关建议。
关键词：陪餐制度;公共政策;公共政策评估;校园食品安全
一、研究背景
校园食品安全一直是当今社会的一个热点，它不仅关系到广大师生的身体健康和生命安全，关系到高校的工作学习和生活秩序，甚至影响着高校和社会的稳定。但我国各类校园食品安全事件频发，对此，2019年2月，教育部、市场监管总局和卫生健康委联合印发了《学校食品安全与营养健康管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》明确，中小学、幼儿园应当建立集中用餐学校相关负责人陪餐制度，及时发现和解决集中用餐过程中存在的问题。然而，自《规定》施行以来，校园食品安全事件依旧发生不断。陪餐制度为什么没有很好的发挥应有的作用？文章对此展开了相关的研究。
目前关于陪餐制度的研究较少，综合来看，我们发现，国内对陪餐制度的研究呈现两个趋势，对陪餐制度的研究方法也呈现两个趋势。对陪餐制度的研究一是趋向于营养，二是趋向于安全。现有研究从学生、家长、教师三个主体分别调查陪餐制度对食堂食品安全的保障作用。还有部分研究则是关注陪餐制度对学校食品安全的风险化解作用、责任引领作用和确保学校在这一过程中的监督作用。
通过梳理陪餐制度相关文献可以发现，已有研究对于陪餐制度的研究大多是从新闻角度进行评述，缺乏一定专业性。因陪餐制度属于公共政策范畴，具有公共政策的基本性质和特点，所以文章从公共政策的这一专业视角对陪餐制度进行分析，通过对该项政策的执行现状进行实证研究，对陪餐制度的认知、影响因素、优缺点进行分析，依据公共政策的基本条件对陪餐制度的主体、客体和环境为陪餐制度提供科学依据和建议，专业性更强，可信度更高。
二、研究方法
由于疫情期间的特殊性，问卷主要以网络问卷调查的方式，于2020年5月8—20日进行。在此之前，团队对芜湖市CW中学、LCY小学及OMJ幼儿园等也进行过实地调查。研究调查本研究采用问卷法，根据公共政策的评估为视角，考察陪餐制度的执行情况及优缺点，问卷题目通过认知、条件、价值、效果四个维度进行展开。数据处理工具为SPSS。
本次研究问卷的α系数为0.737，说明问卷的信度较好，题目之间具有良好的相关性。因此可以进行用来调查和研究分析。问卷设计完成以后，我们团队成员在安徽省、山西省和内蒙古自治区部分地方进行了试调查，与后期问卷结果总体一致，具有较好的效度。最终调查回收问卷210份。对回收问卷的有效性进行筛选，剔除问卷填答不完整、全部选择同一选项等无效问卷4份，有效问卷为206份，有效回收率为98.1 %。
三、公共政策评估视角下实证分析
公共政策评估，是指在特定的政策制度下，评估主体按照一定的评估标准，对公共政策的效益、效率及价值，以及构成政策系统的方案、要素和环节进行局部或全面分析，并获得相关信息与政策结论的政治过程。
（一）政策的认知评估
政策认知，是指人们对政策内容和精神及其政策系统和过程等方面的认识、理解、判断和评价，是认知者、被认知者和情境等因素交互作用的心理过程，在这里，我们将通过对陪餐制度的认知情况来进行初步的评估。
本次分析的有效数据为206人。有48人知道陪餐制度，占被调查者的23.3%，有158人不知道陪餐制度，占被调查者的76.7%;知道陪餐制度的48人中有44人的学校有陪餐制度。由表2可以看出不同制度下的学校家长对陪餐制度认知人数分布。民众对政策的理解程度并不理想，本次调查中仅22.3%%的民众表示听过此项政策，76.7%的家长从未听过此政策，这就表明陪餐制度政策宣传力度不够，民众对该政策的认知度较低。
（二）政策条件评估
评价条件即运用所设计评价模式进行评价的条件，它由评价技术所需要的环境条件、评价技术的技术参数及运行评价技术的主观条件的主观条件三部分构成。对于陪餐制度，我们主要通过人工自然环境和文化环境方面进行分析。
1.學校性质对陪餐制度的影响
公立学校的陪餐制度普及情况比私有制好。学校公私性质和学校陪餐制度落实状况之间的斯皮尔曼相关系数为-0.218，表示二者之间存在不完全相关且为负相关。所以学校性质与学校陪餐制度落实情况存在显著相关关系。
2.家长对陪餐制度的影响
由表1对“认为陪餐制度需要普及”和“家长对自己加入陪餐的意愿”的相关性分析可知，“认为陪餐制度需要普及”和“家长对自己加入陪餐的意愿”的p值为0.210，所以为正相关，在认为正相关后，我们对其可以进行进一步的线性回归分析
总结分析可知：“我认为实行陪餐制度很好”全部均会对“学校让家长加入陪餐，您觉得如何”产生显著的正向影响关系。
调查发现，有20.4%的被调查者愿意坚持去陪餐，有66.0%的被调查者愿意量力而行去学校陪餐。如今孩子的健康问题是家长们比较关心的话题，这也印证了陪餐制度的制定是有其现实意义的。
（三）政策的价值评估
政策价值，指政策主体通过政策作用于政策客体并实现自己的意志和利益，即主体的需求与客体有用性的统一。在此，我们对陪餐制度的价值，即优点进行分析。
关于陪餐制度的作用，有206人认为其有助于倒逼学校重视食品安全问题;180人认为陪餐制度拉近了师生距离，增进感情;161人认为有助于及时发现食品安全问题，130人认为有助于提高饭菜质量;另有38人认为陪餐制度还有其他作用。 1.倒逼学校重视食品安全问题
陪餐制度实行之前，政策制定者的预想就是：推进陪餐制度实施，让学校校长或其他教师与学生共同在食堂排队打饭吃饭，支付相同价钱，食堂负责人出于对校领导的敬畏，断不敢偷工减料，敷衍了事，从而学校领导的陪餐可以倒逼学校食堂重视饭菜质量。
2.形成新的师生联系机制，增进相互感情
通过统计数据，我们发现，陪餐制度的实行过程中无意间带来了一种新的师生联系机制。平日的课下生活并没有许多时间可以和老师沟通，如今，在打饭吃饭的时候，大家都可以和老师提问聊天，是一种新的联系方式。
3.及时发现食品安全问题
實行陪餐制度之后，采用了集中用餐信息公开制度，利用公共信息平台等方式及时向师生家长公开食品进货来源、供餐单位等信息，组织师生家长代表参与食品安全与营养健康的管理和监督。同时，还让家长参与到食品安全与营养健康的管理和监督中去，拥有话语权，提出自己的建议，体现了政策的人性化。
（四）政策的效果评估
关于陪餐制度的不足之处，有98.1%的人认为陪餐制度实施时陪餐人员陪餐意愿低; 80.4%的人认为陪餐制度在实际实施时虎头蛇尾，存在部分学校敷衍了事的问题; 66.5%的人认为相关法律不完善; 52.4%的人认为民众对陪餐制度认知程度低;另有12.6%人认为还存在其他问题。
1.政策方案缺乏可行性，陪餐人员意愿较低
实行陪餐制度的学校大多都让校领导或老师进行陪餐，然而，许多校领导、教师因工作较忙或其他原因，且作为陪餐人员与他们自身没有切实利益，就会造成不愿意陪餐，意愿较低，相互推脱的现象。陪餐制度作为一个公共政策，实施的充分性并没有得到完全的体现。
2.政策执行缺乏可持续性
即在政策刚发布时，各地纷纷响应、出台政策，但一段时间过后则销声匿迹，没有出台其他修正政策或后续措施。有些地区甚至渐渐取消这项政策，各方也依然保持沉默，如此一来，陪餐制度形同虚设，无法长期为学生的用餐安全提供保障。
3.陪餐制度相关法律不够完善
《规定》之中，关于陪餐制度的笔墨仅寥寥几句，缺乏系统性和规范性，法律约束性差。所以，保障食品安全，还是要让法律法规真正发挥作用，在制度执行层面大打折扣，在各个环节加强监督，建立有效的监管机制才能更好的保障食品安全。
4.陪餐制度宣传较少，大众信息缺失
加强政策宣传，有助于提高目标群体的政策认知。政府对于陪餐制度的宣传力度地下，将会直接导致群众对其知情度不高，进一步导致陪餐制度的实行效果不佳，即使实行陪餐制度出现了问题，群众无法及时发现，导致陪餐制度的缺陷无法及时改正，而无法实现陪餐制度的目标。
四、公共政策参与者角度下陪餐制度的建议
（一）从公共政策主体的角度
政府是陪餐制度的行动主体和责任主体，政府对陪餐制度的重视程度对该制度作用的发挥起到决定性作用，为确保陪餐制度达到政策目标——对学生在校食品安全有所保障，政府可采取以下措施：
第一，联动相关部门，铺设制度网络。政府联合市场监管部、教育部、财政部等相关部门，从校内制度规范到食品采购来源，都能追根溯源，逐一监管;加强教育公用经费，对学校陪餐制度的建设投入专项基金，确保学校信息公开制、监察委员制、教师激励制度等配套制度的系统建设;
第二，政府始终坚持以民为主，以解决校园食品安全问题为导向，进行实地调研，根据地方特色，颁布具有地方性、针对性的合理制度。
第三，加强法律建设，法律是政策有效施展的最强保障。为实现陪餐制度有效实行，需要法律条文具体化，明确罗列违法行为，将可能导致食堂风险的因素归入违法条文中，其次，加大违法的惩处力度。
（二）从公共政策客体的角度
公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。在陪餐制度中，学校属于该政策的主要客体，学校可以：
第一，实行食堂信息公开制度。家长的许多疑问一般都是因为对学校食堂的信息缺乏了解，所以，学校应建立信息公开制度，对校园食堂的一切，包括进货渠道，饭菜制作等信息，向社会进行公开，让大家全面了解校园食堂的情况，从而可以让学校食堂主动接受民众的监督。
第二，建立食堂工作人员培训制度。不论是学校自主经营还是外包或是合作经营都应该加强对食堂工作人员的培训，这不仅包括工作的基本技能，还应包括职业道德教育培训以及精神风貌培训，以此来避免暗箱操作以及中间人不正当营利。
（三）从公共政策环境的角度
公共政策环境是指作用和影响公共政策的产生、存在和发展的一切因素的总和。在当前环境下，我们可以：
第一，加强陪餐制度宣传推广。对于《规定》，要通过电视、网络、报刊杂志等方式，让民众能够了解陪餐制度，从而更好的支持和配合。
第二，建立社会化长效监督机制。建立社会化监督体制，如与媒体建立合作关系，由他们不定期对学校食堂用餐进行拍照宣传和问题揭露;学校后勤方面也可建立官方微博和微信公众号，每日上传学生用餐信息和食材采购信息等，公开食堂运作，增加透明度;有条件的学校也可鼓励家长随时来学校就餐，达到社会监督的目的，建立家长与学校之间信任桥梁，达到保障学生用餐安全的目的。
参考文献：
[1]赵莉蓉. 云南省农村义务教育学生营养改善计划实施现状研究[D].云南大学，2015.
[2]本刊首席时政观察员.陪餐制度 明厨亮灶 营养教育 把“食育”置于与德智体同样重要的地位[J].领导决策信息，2019（13）：4-5.
[3]雷册渊. 校园餐怎么做才能更安全[N]. 解放日报，2019-04-01（012）.
[4]黄志武. 陪餐制关键不在“陪”[N]. 西藏日报（汉），2019-04-04（009）.
[5]何洪涛.学校食品安全管理中陪餐制度的作用及其影响因素[J].人人健康，2019（23）：496.
作者简介：
第一作者：郑家喜，1999年12月生，男，汉族，安徽省六安市，本科，研究方向：公共事业管理。
基金项目：本文由安徽师范大学大学生创新创业训练计划项目资助
项目名称： 公共政策视角下陪餐制度分析 项目编号：201910370145
（安徽师范大学花津校区历史与社会学院 安徽 芜湖 241003）
关键词：陪餐制度;公共政策;公共政策评估;校园食品安全
一、研究背景
校园食品安全一直是当今社会的一个热点，它不仅关系到广大师生的身体健康和生命安全，关系到高校的工作学习和生活秩序，甚至影响着高校和社会的稳定。但我国各类校园食品安全事件频发，对此，2019年2月，教育部、市场监管总局和卫生健康委联合印发了《学校食品安全与营养健康管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》明确，中小学、幼儿园应当建立集中用餐学校相关负责人陪餐制度，及时发现和解决集中用餐过程中存在的问题。然而，自《规定》施行以来，校园食品安全事件依旧发生不断。陪餐制度为什么没有很好的发挥应有的作用？文章对此展开了相关的研究。
目前关于陪餐制度的研究较少，综合来看，我们发现，国内对陪餐制度的研究呈现两个趋势，对陪餐制度的研究方法也呈现两个趋势。对陪餐制度的研究一是趋向于营养，二是趋向于安全。现有研究从学生、家长、教师三个主体分别调查陪餐制度对食堂食品安全的保障作用。还有部分研究则是关注陪餐制度对学校食品安全的风险化解作用、责任引领作用和确保学校在这一过程中的监督作用。
通过梳理陪餐制度相关文献可以发现，已有研究对于陪餐制度的研究大多是从新闻角度进行评述，缺乏一定专业性。因陪餐制度属于公共政策范畴，具有公共政策的基本性质和特点，所以文章从公共政策的这一专业视角对陪餐制度进行分析，通过对该项政策的执行现状进行实证研究，对陪餐制度的认知、影响因素、优缺点进行分析，依据公共政策的基本条件对陪餐制度的主体、客体和环境为陪餐制度提供科学依据和建议，专业性更强，可信度更高。
二、研究方法
由于疫情期间的特殊性，问卷主要以网络问卷调查的方式，于2020年5月8—20日进行。在此之前，团队对芜湖市CW中学、LCY小学及OMJ幼儿园等也进行过实地调查。研究调查本研究采用问卷法，根据公共政策的评估为视角，考察陪餐制度的执行情况及优缺点，问卷题目通过认知、条件、价值、效果四个维度进行展开。数据处理工具为SPSS。
本次研究问卷的α系数为0.737，说明问卷的信度较好，题目之间具有良好的相关性。因此可以进行用来调查和研究分析。问卷设计完成以后，我们团队成员在安徽省、山西省和内蒙古自治区部分地方进行了试调查，与后期问卷结果总体一致，具有较好的效度。最终调查回收问卷210份。对回收问卷的有效性进行筛选，剔除问卷填答不完整、全部选择同一选项等无效问卷4份，有效问卷为206份，有效回收率为98.1 %。
三、公共政策评估视角下实证分析
公共政策评估，是指在特定的政策制度下，评估主体按照一定的评估标准，对公共政策的效益、效率及价值，以及构成政策系统的方案、要素和环节进行局部或全面分析，并获得相关信息与政策结论的政治过程。
（一）政策的认知评估
政策认知，是指人们对政策内容和精神及其政策系统和过程等方面的认识、理解、判断和评价，是认知者、被认知者和情境等因素交互作用的心理过程，在这里，我们将通过对陪餐制度的认知情况来进行初步的评估。
本次分析的有效数据为206人。有48人知道陪餐制度，占被调查者的23.3%，有158人不知道陪餐制度，占被调查者的76.7%;知道陪餐制度的48人中有44人的学校有陪餐制度。由表2可以看出不同制度下的学校家长对陪餐制度认知人数分布。民众对政策的理解程度并不理想，本次调查中仅22.3%%的民众表示听过此项政策，76.7%的家长从未听过此政策，这就表明陪餐制度政策宣传力度不够，民众对该政策的认知度较低。
（二）政策条件评估
评价条件即运用所设计评价模式进行评价的条件，它由评价技术所需要的环境条件、评价技术的技术参数及运行评价技术的主观条件的主观条件三部分构成。对于陪餐制度，我们主要通过人工自然环境和文化环境方面进行分析。
1.學校性质对陪餐制度的影响
公立学校的陪餐制度普及情况比私有制好。学校公私性质和学校陪餐制度落实状况之间的斯皮尔曼相关系数为-0.218，表示二者之间存在不完全相关且为负相关。所以学校性质与学校陪餐制度落实情况存在显著相关关系。
2.家长对陪餐制度的影响
由表1对“认为陪餐制度需要普及”和“家长对自己加入陪餐的意愿”的相关性分析可知，“认为陪餐制度需要普及”和“家长对自己加入陪餐的意愿”的p值为0.210，所以为正相关，在认为正相关后，我们对其可以进行进一步的线性回归分析
总结分析可知：“我认为实行陪餐制度很好”全部均会对“学校让家长加入陪餐，您觉得如何”产生显著的正向影响关系。
调查发现，有20.4%的被调查者愿意坚持去陪餐，有66.0%的被调查者愿意量力而行去学校陪餐。如今孩子的健康问题是家长们比较关心的话题，这也印证了陪餐制度的制定是有其现实意义的。
（三）政策的价值评估
政策价值，指政策主体通过政策作用于政策客体并实现自己的意志和利益，即主体的需求与客体有用性的统一。在此，我们对陪餐制度的价值，即优点进行分析。
关于陪餐制度的作用，有206人认为其有助于倒逼学校重视食品安全问题;180人认为陪餐制度拉近了师生距离，增进感情;161人认为有助于及时发现食品安全问题，130人认为有助于提高饭菜质量;另有38人认为陪餐制度还有其他作用。 1.倒逼学校重视食品安全问题
陪餐制度实行之前，政策制定者的预想就是：推进陪餐制度实施，让学校校长或其他教师与学生共同在食堂排队打饭吃饭，支付相同价钱，食堂负责人出于对校领导的敬畏，断不敢偷工减料，敷衍了事，从而学校领导的陪餐可以倒逼学校食堂重视饭菜质量。
2.形成新的师生联系机制，增进相互感情
通过统计数据，我们发现，陪餐制度的实行过程中无意间带来了一种新的师生联系机制。平日的课下生活并没有许多时间可以和老师沟通，如今，在打饭吃饭的时候，大家都可以和老师提问聊天，是一种新的联系方式。
3.及时发现食品安全问题
實行陪餐制度之后，采用了集中用餐信息公开制度，利用公共信息平台等方式及时向师生家长公开食品进货来源、供餐单位等信息，组织师生家长代表参与食品安全与营养健康的管理和监督。同时，还让家长参与到食品安全与营养健康的管理和监督中去，拥有话语权，提出自己的建议，体现了政策的人性化。
（四）政策的效果评估
关于陪餐制度的不足之处，有98.1%的人认为陪餐制度实施时陪餐人员陪餐意愿低; 80.4%的人认为陪餐制度在实际实施时虎头蛇尾，存在部分学校敷衍了事的问题; 66.5%的人认为相关法律不完善; 52.4%的人认为民众对陪餐制度认知程度低;另有12.6%人认为还存在其他问题。
1.政策方案缺乏可行性，陪餐人员意愿较低
实行陪餐制度的学校大多都让校领导或老师进行陪餐，然而，许多校领导、教师因工作较忙或其他原因，且作为陪餐人员与他们自身没有切实利益，就会造成不愿意陪餐，意愿较低，相互推脱的现象。陪餐制度作为一个公共政策，实施的充分性并没有得到完全的体现。
2.政策执行缺乏可持续性
即在政策刚发布时，各地纷纷响应、出台政策，但一段时间过后则销声匿迹，没有出台其他修正政策或后续措施。有些地区甚至渐渐取消这项政策，各方也依然保持沉默，如此一来，陪餐制度形同虚设，无法长期为学生的用餐安全提供保障。
3.陪餐制度相关法律不够完善
《规定》之中，关于陪餐制度的笔墨仅寥寥几句，缺乏系统性和规范性，法律约束性差。所以，保障食品安全，还是要让法律法规真正发挥作用，在制度执行层面大打折扣，在各个环节加强监督，建立有效的监管机制才能更好的保障食品安全。
4.陪餐制度宣传较少，大众信息缺失
加强政策宣传，有助于提高目标群体的政策认知。政府对于陪餐制度的宣传力度地下，将会直接导致群众对其知情度不高，进一步导致陪餐制度的实行效果不佳，即使实行陪餐制度出现了问题，群众无法及时发现，导致陪餐制度的缺陷无法及时改正，而无法实现陪餐制度的目标。
四、公共政策参与者角度下陪餐制度的建议
（一）从公共政策主体的角度
政府是陪餐制度的行动主体和责任主体，政府对陪餐制度的重视程度对该制度作用的发挥起到决定性作用，为确保陪餐制度达到政策目标——对学生在校食品安全有所保障，政府可采取以下措施：
第一，联动相关部门，铺设制度网络。政府联合市场监管部、教育部、财政部等相关部门，从校内制度规范到食品采购来源，都能追根溯源，逐一监管;加强教育公用经费，对学校陪餐制度的建设投入专项基金，确保学校信息公开制、监察委员制、教师激励制度等配套制度的系统建设;
第二，政府始终坚持以民为主，以解决校园食品安全问题为导向，进行实地调研，根据地方特色，颁布具有地方性、针对性的合理制度。
第三，加强法律建设，法律是政策有效施展的最强保障。为实现陪餐制度有效实行，需要法律条文具体化，明确罗列违法行为，将可能导致食堂风险的因素归入违法条文中，其次，加大违法的惩处力度。
（二）从公共政策客体的角度
公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。在陪餐制度中，学校属于该政策的主要客体，学校可以：
第一，实行食堂信息公开制度。家长的许多疑问一般都是因为对学校食堂的信息缺乏了解，所以，学校应建立信息公开制度，对校园食堂的一切，包括进货渠道，饭菜制作等信息，向社会进行公开，让大家全面了解校园食堂的情况，从而可以让学校食堂主动接受民众的监督。
第二，建立食堂工作人员培训制度。不论是学校自主经营还是外包或是合作经营都应该加强对食堂工作人员的培训，这不仅包括工作的基本技能，还应包括职业道德教育培训以及精神风貌培训，以此来避免暗箱操作以及中间人不正当营利。
（三）从公共政策环境的角度
公共政策环境是指作用和影响公共政策的产生、存在和发展的一切因素的总和。在当前环境下，我们可以：
第一，加强陪餐制度宣传推广。对于《规定》，要通过电视、网络、报刊杂志等方式，让民众能够了解陪餐制度，从而更好的支持和配合。
第二，建立社会化长效监督机制。建立社会化监督体制，如与媒体建立合作关系，由他们不定期对学校食堂用餐进行拍照宣传和问题揭露;学校后勤方面也可建立官方微博和微信公众号，每日上传学生用餐信息和食材采购信息等，公开食堂运作，增加透明度;有条件的学校也可鼓励家长随时来学校就餐，达到社会监督的目的，建立家长与学校之间信任桥梁，达到保障学生用餐安全的目的。
参考文献：
[1]赵莉蓉. 云南省农村义务教育学生营养改善计划实施现状研究[D].云南大学，2015.
[2]本刊首席时政观察员.陪餐制度 明厨亮灶 营养教育 把“食育”置于与德智体同样重要的地位[J].领导决策信息，2019（13）：4-5.
[3]雷册渊. 校园餐怎么做才能更安全[N]. 解放日报，2019-04-01（012）.
[4]黄志武. 陪餐制关键不在“陪”[N]. 西藏日报（汉），2019-04-04（009）.
[5]何洪涛.学校食品安全管理中陪餐制度的作用及其影响因素[J].人人健康，2019（23）：496.
作者简介：
第一作者：郑家喜，1999年12月生，男，汉族，安徽省六安市，本科，研究方向：公共事业管理。
基金项目：本文由安徽师范大学大学生创新创业训练计划项目资助
项目名称： 公共政策视角下陪餐制度分析 项目编号：201910370145
（安徽师范大学花津校区历史与社会学院 安徽 芜湖 241003）