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风险社会概念是由德国著名社会学家乌尔里希·贝克于1986年在《风险社会》(Risk Society)一书中首次提出的。他在《从工业社会到风险社会(下篇)———关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》一文中指出:一项决策可能毁灭地球上的所有生命,仅此一点就足以说明当今时代与人类历史上的任何时代都有着根本的区别,已经呈现出从工业社会向风险社会过渡的种种迹象。而一系列的事实,如切尔诺贝利核泄露事件、英国的疯牛病、中国的SARS危机,以及现在令全球恐慌的甲型H1N1流感,一再证实了“风险社会”的到来。我国正处在社会转型时期,“风险社会”对政府的公共管理提出了严峻挑战。长期以来,政府只关注对社会的常态管理,对社会非常态的风险盲目乐观,从而致使在公共事务的管理过程中积聚和出现了很多问题。在“风险社会”里,如何防范和化解风险,成为政府公共管理急需解决的问题。
一、风险社会的特征
人类社会的历史就是与风险作斗争的历史。随着社会的发展,风险的深度和广度也日益扩展,风险成为了现代社会的重要特征,这就使我们陷入到前所未有的风险环境之中,各个领域潜藏危机。风险管理是个动态系统的过程,传统对危机的管理,着重于灾难发生后的救治。为应对现代社会风险,当前国际上管理实践的倾向却是转为整合或全方位的途径,着重于危机管理与社会的全面发展。对风险管理要从社会整体管理出发,不仅要关注人类社会的发展,也要关注自然环境的演化,做到可持续发展。从风险的演变周期看,要从风险源头开始管理,在风险未演化为危险、灾难前进行缓解、化解。对社会进行全面管理,减少社会冲突,对不确定性因素进行及时管理。如果只是对风险事件进行逐一管理,只会使政府管理疲于奔命,政府所面临的也只会是从一个危机转到另一个危机。所以政府的战略选择是对“风险社会”的全面管理,而不是只注重风险事件的管理,政府管理的重心是防范风险、避免风险,并对社会存在的不确定性因素进行整体监控、预警,及时化解不确定因素。
二、风险管理的新理念
超越危机管理是风险管理的新理念。贝克认为,风险是安全和毁灭之间的一个特定的中间状态,是一种真实的虚拟,它表现为可能性,当这种可能性转化为现实性时就构成了危机事件。他曾区分了三类历史性风险,即前工业时代的灾难、古典工业社会的风险和晚期工业社会的大规模灾难。具体地说,它们分别体现为地震、飓风等外部风险,职业事故风险,以及大规模的生态、核、化学和基因风险。从工业社会时期转到晚期工业社会时代,人类所处的社会已经转型,如果政府管理未能及时转型,那么政府管理本身也将成为风险源头。而以政府风险管理取代传统的政府危机管理,进行全面社会管理,实现政府管理模式的转变和超越,已经成为十分紧迫的任务。面对风险,政府所要做的是“确认风险”、“防范风险”、“规避风险”、“化解风险”,把风险造成的损失控制在最小范围。但传统政府管理的重心是对政治风险、经济风险的管理,而忽略对社会风险的管理。同时,政府对社会的管理力量投入也很有限。在社会转型时期,现代政府公共管理必须高度重视社会风险管理这已成为一种趋势。风险理论的意义在于对现代化的反思。现代社会风险对公共管理提出的挑战首先是在指导思想上的反思,进而是对政府风险管理职能的重新定位。
三、完善社会风险管理体系
风险管理是个动态系统的过程。传统对危机的管理,着重于灾难发生后的救治,当前国际上的倾向是转为整合或全方位的途径,着重于危机管理与社会的全面发展。结合风险管理的国际趋势与我国政府风险管理存在的不足,要加强我国社会风险管理体系的全面建设。
(一)健全风险管理制度
风险管理制度是通过国家的基本制度、法律、法规体现的,它是进行各项风险管理的基础。我国现行的有关风险管理的制度体系可以分为两大类和四个层次。两大类是指在风险发生前的预防制度和风险发生后的减灾、救治、恢复制度。四個层次是指全面的风险管理规划与战略、风险管理法律、风险管理的行政条例以及各个管理部门的具体规章。从我国的现状看,风险管理规划与战略还处于起步、探索阶段,这对我国全面风险管理的实施可能造成一些制度上的冲突。这几年随着国家对风险管理的重视,涉及风险管理的法律、法规的出台量将不断增加。目前的当务之急是在识别主要社会风险类型的基础上,制订全面的风险管理规划与战略,同时理顺各种制度的关系,清理有冲突的部分法律、法规条文,补充完善一些急需的但缺少的管理制度。前文已经讨论了风险与法律问题,这里所要强调的是,在今后的国家权力机关立法或是行政机关立法过程中,必须包含对风险责任的划分以及对风险决策民主化的详细规定。
(二)建立风险预警系统与机制
风险管理作用主要体现在危机发生前的有效预警。因此,为防止风险损失的再次发生,应对未预料事件风险的突发,必须做好风险的预测工作。风险预警系统在政府风险管理中至关重要。实际上“警戒型国家”就是建立风险预警系统之上的。要建立风险预警系统必须做好以下工作。一是要建立全国性的风险管理机构,开展有序的风险分析、评估、预警。二是建立灵活、准确的信息监测系统。三是建立反馈体制,找出风险管理中薄弱的环节和缺陷。四是使预警系统的运作长期处于警觉状态,保持强大的回应力。五是在预警系统遭到破坏时,预警系统有能力恢复和重建能力。
(三)建立风险的全过程监控与反馈机制
由于社会风险有不确定性、突发性等特征,而且很多都是首发的,政府没有历史经验可借鉴,没有现成的方案可以采用,同时风险事件的发展趋势也是难以预料的,因此政府应对风险的措施也存在很大的不确定性。随着风险事件的发展,政府所采取的策略、手段也应随之转变。政府必须高度重视反馈环节,对风险进行全过程监控,建立灵敏、迅速的反馈机制,根据反馈信息,对风险管理的方案进行及时的应对性改动,减少风险的不确定性与损失性,最终达到消除风险。政府风险管理是个全过程的管理,对已发生风险事件的反馈有利于下一阶段的风险识别以及风险信息管理和风险管理预案的建立,使风险管理能进行良性循环,提高行政效率。
(王鹏翔,1966年生,西南交通大学北京研究院。童红霞,1983年生,西南交通大学北京研究院)
一、风险社会的特征
人类社会的历史就是与风险作斗争的历史。随着社会的发展,风险的深度和广度也日益扩展,风险成为了现代社会的重要特征,这就使我们陷入到前所未有的风险环境之中,各个领域潜藏危机。风险管理是个动态系统的过程,传统对危机的管理,着重于灾难发生后的救治。为应对现代社会风险,当前国际上管理实践的倾向却是转为整合或全方位的途径,着重于危机管理与社会的全面发展。对风险管理要从社会整体管理出发,不仅要关注人类社会的发展,也要关注自然环境的演化,做到可持续发展。从风险的演变周期看,要从风险源头开始管理,在风险未演化为危险、灾难前进行缓解、化解。对社会进行全面管理,减少社会冲突,对不确定性因素进行及时管理。如果只是对风险事件进行逐一管理,只会使政府管理疲于奔命,政府所面临的也只会是从一个危机转到另一个危机。所以政府的战略选择是对“风险社会”的全面管理,而不是只注重风险事件的管理,政府管理的重心是防范风险、避免风险,并对社会存在的不确定性因素进行整体监控、预警,及时化解不确定因素。
二、风险管理的新理念
超越危机管理是风险管理的新理念。贝克认为,风险是安全和毁灭之间的一个特定的中间状态,是一种真实的虚拟,它表现为可能性,当这种可能性转化为现实性时就构成了危机事件。他曾区分了三类历史性风险,即前工业时代的灾难、古典工业社会的风险和晚期工业社会的大规模灾难。具体地说,它们分别体现为地震、飓风等外部风险,职业事故风险,以及大规模的生态、核、化学和基因风险。从工业社会时期转到晚期工业社会时代,人类所处的社会已经转型,如果政府管理未能及时转型,那么政府管理本身也将成为风险源头。而以政府风险管理取代传统的政府危机管理,进行全面社会管理,实现政府管理模式的转变和超越,已经成为十分紧迫的任务。面对风险,政府所要做的是“确认风险”、“防范风险”、“规避风险”、“化解风险”,把风险造成的损失控制在最小范围。但传统政府管理的重心是对政治风险、经济风险的管理,而忽略对社会风险的管理。同时,政府对社会的管理力量投入也很有限。在社会转型时期,现代政府公共管理必须高度重视社会风险管理这已成为一种趋势。风险理论的意义在于对现代化的反思。现代社会风险对公共管理提出的挑战首先是在指导思想上的反思,进而是对政府风险管理职能的重新定位。
三、完善社会风险管理体系
风险管理是个动态系统的过程。传统对危机的管理,着重于灾难发生后的救治,当前国际上的倾向是转为整合或全方位的途径,着重于危机管理与社会的全面发展。结合风险管理的国际趋势与我国政府风险管理存在的不足,要加强我国社会风险管理体系的全面建设。
(一)健全风险管理制度
风险管理制度是通过国家的基本制度、法律、法规体现的,它是进行各项风险管理的基础。我国现行的有关风险管理的制度体系可以分为两大类和四个层次。两大类是指在风险发生前的预防制度和风险发生后的减灾、救治、恢复制度。四個层次是指全面的风险管理规划与战略、风险管理法律、风险管理的行政条例以及各个管理部门的具体规章。从我国的现状看,风险管理规划与战略还处于起步、探索阶段,这对我国全面风险管理的实施可能造成一些制度上的冲突。这几年随着国家对风险管理的重视,涉及风险管理的法律、法规的出台量将不断增加。目前的当务之急是在识别主要社会风险类型的基础上,制订全面的风险管理规划与战略,同时理顺各种制度的关系,清理有冲突的部分法律、法规条文,补充完善一些急需的但缺少的管理制度。前文已经讨论了风险与法律问题,这里所要强调的是,在今后的国家权力机关立法或是行政机关立法过程中,必须包含对风险责任的划分以及对风险决策民主化的详细规定。
(二)建立风险预警系统与机制
风险管理作用主要体现在危机发生前的有效预警。因此,为防止风险损失的再次发生,应对未预料事件风险的突发,必须做好风险的预测工作。风险预警系统在政府风险管理中至关重要。实际上“警戒型国家”就是建立风险预警系统之上的。要建立风险预警系统必须做好以下工作。一是要建立全国性的风险管理机构,开展有序的风险分析、评估、预警。二是建立灵活、准确的信息监测系统。三是建立反馈体制,找出风险管理中薄弱的环节和缺陷。四是使预警系统的运作长期处于警觉状态,保持强大的回应力。五是在预警系统遭到破坏时,预警系统有能力恢复和重建能力。
(三)建立风险的全过程监控与反馈机制
由于社会风险有不确定性、突发性等特征,而且很多都是首发的,政府没有历史经验可借鉴,没有现成的方案可以采用,同时风险事件的发展趋势也是难以预料的,因此政府应对风险的措施也存在很大的不确定性。随着风险事件的发展,政府所采取的策略、手段也应随之转变。政府必须高度重视反馈环节,对风险进行全过程监控,建立灵敏、迅速的反馈机制,根据反馈信息,对风险管理的方案进行及时的应对性改动,减少风险的不确定性与损失性,最终达到消除风险。政府风险管理是个全过程的管理,对已发生风险事件的反馈有利于下一阶段的风险识别以及风险信息管理和风险管理预案的建立,使风险管理能进行良性循环,提高行政效率。
(王鹏翔,1966年生,西南交通大学北京研究院。童红霞,1983年生,西南交通大学北京研究院)