论文部分内容阅读
摘要：2020年我国农村贫困人口将全部脱贫，为了保持脱贫攻坚的胜利成果，防止返贫现象发生，建立防止返贫长效机制具有重要意义。文章以山东省德州市为例，分析了贫困人口的现状，总结了德州扶贫工作的具体措施和存在的问题，提出了建立防止返贫长效机制的具体对策。
关键词：脱贫;返贫;问题;对策
改革开放的40年，是我国逐步消除贫困的40年。2020年我国农村贫困人口将全部脱贫，贫困县全部摘帽。在确保高质量完成脱贫目标的同时，建立防止返贫长效机制、完善督导考核和激励约束机制尤为重要。德州市脱贫攻坚三年以来，累计投入各级财政专项扶贫资金9.5亿元，实施产业项目1300多个，脱贫人口9.68万人，贫困发生率由2016年年初的2.88%下降至0.1%，566个省定扶贫工作重点村全部摘帽。德州市的脱贫攻坚任务基本完成。但是深度贫困地区的脱贫任务依然十分艰巨。本文从如何发挥贫困群众主体作用、设置村级扶贫专岗、进行扶贫资产确权登记、完善保障性扶贫措施、严格进行督导考核等方面，探讨如何避免返贫现象发生，建立防止返贫长效机制。
一、德州市贫困人口现状及脱贫情况
德州共有省定扶贫重点村755个，贫困人口100 405人。近3年来，德州市因村、因户、因人施策，综合运用产业拉动、金融带动、行业联动、社会促动等帮扶举措，推动农村面貌焕然一新，公共服务能力显著提升，贫困人口收入明显增加，脱贫效果显著。2016年以来，累计投入各级财政专项扶贫资金9.76亿元，发放小额扶贫贷款9.12亿元，实施产业项目1321个，项目收益1.4亿元;资助贫困学生9 626名，救治贫困患者21119名，改造危房4469户。其中2018年投入财政专项资金2.28亿元，发放小额扶贫贷款2.75亿元，实施扶贫项目25个，项目收益7200万元，资助贫困学生2643名，救治贫困患者8347名，改造危房680户。截至2018年12月，755个贫困村全部摘帽出列，100405名贫困人口先后脱贫，脱贫攻坚任务基本完成。
二、德州市扶贫工作的具体措施
（一）构建专项扶贫、产业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫格局
1. 专项财政资金是扶贫的主导力量。2018年德州共投入财政专项扶贫资金2.28亿元。除了据实结算的普惠性涉农资金外，统筹财政涉农资金7.88亿元，按照不低于20%的比例用于支持脱贫攻坚，形成44类涉农专项资金。
2. 产业扶贫是稳定脱贫成果的根本支撑。产业扶贫重点突出“三个衔接”：新增项目与脫贫需求有效衔接、存量项目与农村集体产权制度改革有效衔接、扶贫项目与实施乡村振兴战略有效衔接。具体措施包括机建立健全县级项目库、专家库，形成乡镇初审、县级审批、市级备案的项目评审机制，以乡镇为单位统筹建设扶贫产业园区。全市已形成储备项目1699个，拥有专家487名。现已建成各类蔬菜大棚2500余个，种植苹果、核桃、观赏苗木等经济作物3200余亩;建设中小规模养殖场160余处，养殖牲畜3万余只;购买中大型农机280余台;建成厂房、车间55栋;建设光伏扶贫电站14.32MW。已这些措施有效带动了农业产业结构调整，培育了乡村发展的新动能。
3. 社会各界踊跃参与，壮大了扶贫攻坚队伍。（1）扶贫、财政、公安等11个部门联动作战，实现户籍、教育、健康、就业、社会保险、住房、银行、农村低保、残疾人等信息与贫困人口建档立卡信息有效对接。（2）“百企帮百村”，120家民营企业结对帮扶120个贫困村。（3）263家单位为8966名贫困群众、儿童捐赠棉衣被、粮油、文具等14790件，捐款19万元。
（三）开创“产融结合扶贫”新模式
为了加大资金投入力度，充分发挥金融资本的杠杆效应，积极引导多家金融机构，打包开发多种金融产品，形成“公司+合作社+贫困户”、“特色产业+贫困户”等多种产融结合扶贫模式。对符合条件的贫困户和新型经营主体进行评级授信，扩大信贷规模，让金融资本成为扶贫脱贫的“源头活水”。 截至2018年年底，累计发放贷款9.12亿元。其中2018年新发放小额扶贫贷款2.75亿元，支持新型经营主体369家，惠及贫困人口19271人次，年人均增收2000元以上。受益于该项政策，德州扒鸡集团、中椒英潮、孟氏渔业等10家企业先后被评为首批省级扶贫龙头企业。德州的金融扶贫模式已经成为全省扶贫工作的样板。
（四）统配社会资源，形成各行业参与的保障性扶贫
1. 教育扶贫。对贫困学生健全资助体系，加大资助力度，全面覆盖学前教育到高等教育。近3年累计资助贫困学生9626名，投资9050万元，建设校舍面积4.4万平方米，运动场地3.8万平方米，困村幼儿园21.37万平方米。
2. 健康扶贫。构建形成了基本医疗保险、大病保险、大病补充保险、医疗救助、慈善救助等多层次医疗保障体系，165家县乡定点医疗机构建立贫困人口就医绿色通道、报销综合窗口，实现了“一站式”即时结算。贫困户家庭医生签约服务，“先诊疗后付费”。有效解决了贫困人口因病致贫、因病返贫问题。
3. 危房改造。与住建部门协作，把符合条件、有改造意愿的贫困户纳入危房改造计划，建设周转房、租赁闲置房，累计改造4 469户贫困户。
（五）与发达城市建立扶贫协作
2017年，德州市与烟台市建立了扶贫协作关系。两年来，两市已有10对县市区、24对市直部门、48对乡镇、264对行政村建立帮扶关系。共落实财政协作资金3650万元。其中，用于教育、养老、危房改造等民生领域2310万元，扶贫产业790万元，基础设施170万元。21名党政干部到烟台挂职锻炼，183名医生、教师跟岗学习。通过与发达城市建立扶贫协作，输入资金和技术，促进人才交流，增强扶贫后劲。 三、德州扶贫工作存在的问题
经过近三年的努力，德州扶贫工作成效显著，脱贫攻坚任务基本完成。但同时也发现了一些问题。这些问题的存在很可能会使脱贫群众再度陷入贫困，导致返贫。
（一）脱贫人口年龄大，自身劳动能力低，“造血功能”差，极易返贫
截至2018年年底，德州市享受扶贫政策的贫困人口9.68万人中，60岁以上的占51%，1人户和2人户占75%，“老病残”特困群体占80%以上。这些人大多是无业可扶、无力脱贫的老弱病残等特困群体，他们基本没有劳动能力，很难到商业性扶贫岗位就业。虽已脱贫，但由于长期生活条件恶劣，仅给钱给物不能保证生活质量长期提高。扶贫工作发展到保障性扶贫阶段，关注的重点就必须要转移到那些基本生活难自理、日常照料缺乏保障、生存条件长期恶劣的贫困户上来。
（二）部分贫困群众缺乏主动脱贫意识
有些贫困户之所以贫困不是因为没有政策、没有条件，而是自身缺乏积极主动的劳动致富的意识。他们文化程度低，自身觉悟差。出门嫌远、打工怕累、发展怕赔。习惯于“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”。 贫困，既包含物质层面的匮乏，也包括精神层面的贫乏。既有衣、食、住、行等方面的物质贫困，也有安于现状、甘于贫困、不思发展方面的精神贫困。现阶段“精准扶贫”更显得重要。
（三）集体经济较为薄弱，带动力不足
扶贫工作重点村普遍具有增收项目少，经营性收入低的特点。集体带动个体脱贫的能力还不强。以临邑县为例，村集体低于3万元的426个，占51.1%。其中，“空壳村”171个，占20%，常年外出打工的8万余人，占农村劳动力的29.6%。这些村普遍缺少规划，基础设施差，种植结构单一，稳定性收入少。集体带动个体脱贫的能力还不强。
四、德州市建立防止返贫长效机制的对策
国家以前所未有的力度推进脱贫攻坚，精准扶贫、精准帮扶、精准退出。随着脱贫目标的完成，扶贫工作进入保障性扶贫阶段。如何提高脱贫群众的“造血”能力，完善督导考核和激励约束机制，建立防止返贫长效机制，避免返贫现象的发生是下一阶段的艰巨任务。
（一）发挥贫困群众主体作用
内因是起决定作用的因素，外因只是变化的条件。只有发挥贫困群众的主体性，激发其内生动力，强化其脱贫意愿，使他们意识到脱贫致富是自己份内的事情，才会积极主动的找门路找工作，发挥自身潜能，实现自身价值，体会到“社会人”的幸福感。纵观中国40多年的扶贫开发实践，如何调动贫困农民的脱贫意愿，坚持志、智双扶，激发其内生动力，一直是扶贫的关键所在。整合培训资源，帮助贫困群众掌握一技之长，提高就業创业能力，终身受益。
（二）设置村级扶贫专岗
村级扶贫专岗，就是由政府出资或社会筹资开发的村级公益性就业岗位，为老弱病残等特困群体提供生活照料、就医护理、精神慰藉、代买代办等服务。扶贫专岗既吸纳了具备一定劳动能力的建档立卡贫困户就近就业，又实现了老有所养、弱有所扶以及居家养老。村级扶贫专岗是乡村振兴，加强村级治理的切实可行的路子。我国的扶贫事业先后走过了救济式扶贫、家庭联产承包责任制的温饱式扶贫、以“输血”为主的扶贫、以“造血”为主的扶贫、综合性扶贫开发、精准到户到人的扶贫等6个阶段。村级扶贫专岗通过就地、就近扶贫，让贫困群众靠自己的劳动“有岗位、有收入、有尊严”，实现稳定长久的脱贫。
（三）对扶贫资产确权登记
结合当前正在开展的农村集体产权制度改革，对于政府拨款、扶贫资金形成的扶贫资产，明晰所有权、放活经营权、确保收益权、落实监督权。建立由新型经营主体、村集体、普通农户、贫困户共同参与的运营机制。形成既要多方受益，又要向贫困户等弱势群体倾斜的利益分配机制。建立起扶贫产业项目的风险预警和防控机制，提高项目质量的经济效益，增强抗风险能力。实现扶贫资金不流失、扶贫资产保值增值、贫困群众稳定增收，扶贫产业长久发展。
（四）完善保障性扶贫措施
1. 强化医疗保障，深入推进健康扶贫。全面落实基本医疗保险、大病保险、医疗机构减免、医疗救助、商业补充保险“五重保障”，降低贫困人口就医负担，有效解决贫困人口因病致贫、因病返贫问题。
2. 深入推进教育扶贫，建立多元化职业教育机制。一方面，全面落实建档立卡贫困家庭学生的各种资助政策，确保资助“一个都不漏”，完成学业“一个都不少”，保证贫困家庭的下一代不再贫困。另一方面，要摸清贫困群众的文化程度、年龄结构、就业意向等情况，整合培训资源，帮助贫困群众掌握一技之长，提高就业、创业能力。
3. 发展贫困村村级集体经济，打造村域主导产业，发展特色产业。以村集体名义组建农民专合社+生产组（集体股东）+农民（土地入股）的新型合作方式，以招商引资方式引进业主投资发展扶贫产业，带动贫困户入股创收和务工增收，提升贫困村发展动力。
（五）建章立制，建立防止返贫长效机制
从专项资金投入、统筹社会资源、发展集体经济、落实保障措施、严格督导考核等各方面建章立制，制定细则，使扶贫工作规范化、系统化、长期化，从制度上保证扶贫资产的安全有效运转。通过制度建设优化收益分配机制，明晰所有权，放活经营权、确保收益权、落实监督权，持续稳定的增加脱贫人口的实际收益，做到脱贫不脱政策、不脱支持、不脱帮扶，形成返贫预警和稳定脱贫长效机制。
参考文献：
[1]张伟，黄颖，易沛，李长春.政策性农业保险的精准扶贫效应与扶贫机制设计[J].保险研究，2017（11）.
[2]成兆文.精神扶贫是精准扶贫的应有之义[J].社科纵横，2017（09）.
[3]张志胜.精准扶贫领域贫困农民主体性的缺失与重塑——基于精神扶贫视角[J].西北农林科技大学学报，2018（03）.
[4]卢有志.扶贫对象主体意识培育研究[D].吉林大学，2016.
（作者单位：德州学院）
关键词：脱贫;返贫;问题;对策
改革开放的40年，是我国逐步消除贫困的40年。2020年我国农村贫困人口将全部脱贫，贫困县全部摘帽。在确保高质量完成脱贫目标的同时，建立防止返贫长效机制、完善督导考核和激励约束机制尤为重要。德州市脱贫攻坚三年以来，累计投入各级财政专项扶贫资金9.5亿元，实施产业项目1300多个，脱贫人口9.68万人，贫困发生率由2016年年初的2.88%下降至0.1%，566个省定扶贫工作重点村全部摘帽。德州市的脱贫攻坚任务基本完成。但是深度贫困地区的脱贫任务依然十分艰巨。本文从如何发挥贫困群众主体作用、设置村级扶贫专岗、进行扶贫资产确权登记、完善保障性扶贫措施、严格进行督导考核等方面，探讨如何避免返贫现象发生，建立防止返贫长效机制。
一、德州市贫困人口现状及脱贫情况
德州共有省定扶贫重点村755个，贫困人口100 405人。近3年来，德州市因村、因户、因人施策，综合运用产业拉动、金融带动、行业联动、社会促动等帮扶举措，推动农村面貌焕然一新，公共服务能力显著提升，贫困人口收入明显增加，脱贫效果显著。2016年以来，累计投入各级财政专项扶贫资金9.76亿元，发放小额扶贫贷款9.12亿元，实施产业项目1321个，项目收益1.4亿元;资助贫困学生9 626名，救治贫困患者21119名，改造危房4469户。其中2018年投入财政专项资金2.28亿元，发放小额扶贫贷款2.75亿元，实施扶贫项目25个，项目收益7200万元，资助贫困学生2643名，救治贫困患者8347名，改造危房680户。截至2018年12月，755个贫困村全部摘帽出列，100405名贫困人口先后脱贫，脱贫攻坚任务基本完成。
二、德州市扶贫工作的具体措施
（一）构建专项扶贫、产业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫格局
1. 专项财政资金是扶贫的主导力量。2018年德州共投入财政专项扶贫资金2.28亿元。除了据实结算的普惠性涉农资金外，统筹财政涉农资金7.88亿元，按照不低于20%的比例用于支持脱贫攻坚，形成44类涉农专项资金。
2. 产业扶贫是稳定脱贫成果的根本支撑。产业扶贫重点突出“三个衔接”：新增项目与脫贫需求有效衔接、存量项目与农村集体产权制度改革有效衔接、扶贫项目与实施乡村振兴战略有效衔接。具体措施包括机建立健全县级项目库、专家库，形成乡镇初审、县级审批、市级备案的项目评审机制，以乡镇为单位统筹建设扶贫产业园区。全市已形成储备项目1699个，拥有专家487名。现已建成各类蔬菜大棚2500余个，种植苹果、核桃、观赏苗木等经济作物3200余亩;建设中小规模养殖场160余处，养殖牲畜3万余只;购买中大型农机280余台;建成厂房、车间55栋;建设光伏扶贫电站14.32MW。已这些措施有效带动了农业产业结构调整，培育了乡村发展的新动能。
3. 社会各界踊跃参与，壮大了扶贫攻坚队伍。（1）扶贫、财政、公安等11个部门联动作战，实现户籍、教育、健康、就业、社会保险、住房、银行、农村低保、残疾人等信息与贫困人口建档立卡信息有效对接。（2）“百企帮百村”，120家民营企业结对帮扶120个贫困村。（3）263家单位为8966名贫困群众、儿童捐赠棉衣被、粮油、文具等14790件，捐款19万元。
（三）开创“产融结合扶贫”新模式
为了加大资金投入力度，充分发挥金融资本的杠杆效应，积极引导多家金融机构，打包开发多种金融产品，形成“公司+合作社+贫困户”、“特色产业+贫困户”等多种产融结合扶贫模式。对符合条件的贫困户和新型经营主体进行评级授信，扩大信贷规模，让金融资本成为扶贫脱贫的“源头活水”。 截至2018年年底，累计发放贷款9.12亿元。其中2018年新发放小额扶贫贷款2.75亿元，支持新型经营主体369家，惠及贫困人口19271人次，年人均增收2000元以上。受益于该项政策，德州扒鸡集团、中椒英潮、孟氏渔业等10家企业先后被评为首批省级扶贫龙头企业。德州的金融扶贫模式已经成为全省扶贫工作的样板。
（四）统配社会资源，形成各行业参与的保障性扶贫
1. 教育扶贫。对贫困学生健全资助体系，加大资助力度，全面覆盖学前教育到高等教育。近3年累计资助贫困学生9626名，投资9050万元，建设校舍面积4.4万平方米，运动场地3.8万平方米，困村幼儿园21.37万平方米。
2. 健康扶贫。构建形成了基本医疗保险、大病保险、大病补充保险、医疗救助、慈善救助等多层次医疗保障体系，165家县乡定点医疗机构建立贫困人口就医绿色通道、报销综合窗口，实现了“一站式”即时结算。贫困户家庭医生签约服务，“先诊疗后付费”。有效解决了贫困人口因病致贫、因病返贫问题。
3. 危房改造。与住建部门协作，把符合条件、有改造意愿的贫困户纳入危房改造计划，建设周转房、租赁闲置房，累计改造4 469户贫困户。
（五）与发达城市建立扶贫协作
2017年，德州市与烟台市建立了扶贫协作关系。两年来，两市已有10对县市区、24对市直部门、48对乡镇、264对行政村建立帮扶关系。共落实财政协作资金3650万元。其中，用于教育、养老、危房改造等民生领域2310万元，扶贫产业790万元，基础设施170万元。21名党政干部到烟台挂职锻炼，183名医生、教师跟岗学习。通过与发达城市建立扶贫协作，输入资金和技术，促进人才交流，增强扶贫后劲。 三、德州扶贫工作存在的问题
经过近三年的努力，德州扶贫工作成效显著，脱贫攻坚任务基本完成。但同时也发现了一些问题。这些问题的存在很可能会使脱贫群众再度陷入贫困，导致返贫。
（一）脱贫人口年龄大，自身劳动能力低，“造血功能”差，极易返贫
截至2018年年底，德州市享受扶贫政策的贫困人口9.68万人中，60岁以上的占51%，1人户和2人户占75%，“老病残”特困群体占80%以上。这些人大多是无业可扶、无力脱贫的老弱病残等特困群体，他们基本没有劳动能力，很难到商业性扶贫岗位就业。虽已脱贫，但由于长期生活条件恶劣，仅给钱给物不能保证生活质量长期提高。扶贫工作发展到保障性扶贫阶段，关注的重点就必须要转移到那些基本生活难自理、日常照料缺乏保障、生存条件长期恶劣的贫困户上来。
（二）部分贫困群众缺乏主动脱贫意识
有些贫困户之所以贫困不是因为没有政策、没有条件，而是自身缺乏积极主动的劳动致富的意识。他们文化程度低，自身觉悟差。出门嫌远、打工怕累、发展怕赔。习惯于“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”。 贫困，既包含物质层面的匮乏，也包括精神层面的贫乏。既有衣、食、住、行等方面的物质贫困，也有安于现状、甘于贫困、不思发展方面的精神贫困。现阶段“精准扶贫”更显得重要。
（三）集体经济较为薄弱，带动力不足
扶贫工作重点村普遍具有增收项目少，经营性收入低的特点。集体带动个体脱贫的能力还不强。以临邑县为例，村集体低于3万元的426个，占51.1%。其中，“空壳村”171个，占20%，常年外出打工的8万余人，占农村劳动力的29.6%。这些村普遍缺少规划，基础设施差，种植结构单一，稳定性收入少。集体带动个体脱贫的能力还不强。
四、德州市建立防止返贫长效机制的对策
国家以前所未有的力度推进脱贫攻坚，精准扶贫、精准帮扶、精准退出。随着脱贫目标的完成，扶贫工作进入保障性扶贫阶段。如何提高脱贫群众的“造血”能力，完善督导考核和激励约束机制，建立防止返贫长效机制，避免返贫现象的发生是下一阶段的艰巨任务。
（一）发挥贫困群众主体作用
内因是起决定作用的因素，外因只是变化的条件。只有发挥贫困群众的主体性，激发其内生动力，强化其脱贫意愿，使他们意识到脱贫致富是自己份内的事情，才会积极主动的找门路找工作，发挥自身潜能，实现自身价值，体会到“社会人”的幸福感。纵观中国40多年的扶贫开发实践，如何调动贫困农民的脱贫意愿，坚持志、智双扶，激发其内生动力，一直是扶贫的关键所在。整合培训资源，帮助贫困群众掌握一技之长，提高就業创业能力，终身受益。
（二）设置村级扶贫专岗
村级扶贫专岗，就是由政府出资或社会筹资开发的村级公益性就业岗位，为老弱病残等特困群体提供生活照料、就医护理、精神慰藉、代买代办等服务。扶贫专岗既吸纳了具备一定劳动能力的建档立卡贫困户就近就业，又实现了老有所养、弱有所扶以及居家养老。村级扶贫专岗是乡村振兴，加强村级治理的切实可行的路子。我国的扶贫事业先后走过了救济式扶贫、家庭联产承包责任制的温饱式扶贫、以“输血”为主的扶贫、以“造血”为主的扶贫、综合性扶贫开发、精准到户到人的扶贫等6个阶段。村级扶贫专岗通过就地、就近扶贫，让贫困群众靠自己的劳动“有岗位、有收入、有尊严”，实现稳定长久的脱贫。
（三）对扶贫资产确权登记
结合当前正在开展的农村集体产权制度改革，对于政府拨款、扶贫资金形成的扶贫资产，明晰所有权、放活经营权、确保收益权、落实监督权。建立由新型经营主体、村集体、普通农户、贫困户共同参与的运营机制。形成既要多方受益，又要向贫困户等弱势群体倾斜的利益分配机制。建立起扶贫产业项目的风险预警和防控机制，提高项目质量的经济效益，增强抗风险能力。实现扶贫资金不流失、扶贫资产保值增值、贫困群众稳定增收，扶贫产业长久发展。
（四）完善保障性扶贫措施
1. 强化医疗保障，深入推进健康扶贫。全面落实基本医疗保险、大病保险、医疗机构减免、医疗救助、商业补充保险“五重保障”，降低贫困人口就医负担，有效解决贫困人口因病致贫、因病返贫问题。
2. 深入推进教育扶贫，建立多元化职业教育机制。一方面，全面落实建档立卡贫困家庭学生的各种资助政策，确保资助“一个都不漏”，完成学业“一个都不少”，保证贫困家庭的下一代不再贫困。另一方面，要摸清贫困群众的文化程度、年龄结构、就业意向等情况，整合培训资源，帮助贫困群众掌握一技之长，提高就业、创业能力。
3. 发展贫困村村级集体经济，打造村域主导产业，发展特色产业。以村集体名义组建农民专合社+生产组（集体股东）+农民（土地入股）的新型合作方式，以招商引资方式引进业主投资发展扶贫产业，带动贫困户入股创收和务工增收，提升贫困村发展动力。
（五）建章立制，建立防止返贫长效机制
从专项资金投入、统筹社会资源、发展集体经济、落实保障措施、严格督导考核等各方面建章立制，制定细则，使扶贫工作规范化、系统化、长期化，从制度上保证扶贫资产的安全有效运转。通过制度建设优化收益分配机制，明晰所有权，放活经营权、确保收益权、落实监督权，持续稳定的增加脱贫人口的实际收益，做到脱贫不脱政策、不脱支持、不脱帮扶，形成返贫预警和稳定脱贫长效机制。
参考文献：
[1]张伟，黄颖，易沛，李长春.政策性农业保险的精准扶贫效应与扶贫机制设计[J].保险研究，2017（11）.
[2]成兆文.精神扶贫是精准扶贫的应有之义[J].社科纵横，2017（09）.
[3]张志胜.精准扶贫领域贫困农民主体性的缺失与重塑——基于精神扶贫视角[J].西北农林科技大学学报，2018（03）.
[4]卢有志.扶贫对象主体意识培育研究[D].吉林大学，2016.
（作者单位：德州学院）