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[摘 要]近年来，我国进行了几次政府投融资管理体制改革，在推动投融资体系建设方面也取得了一定成效，对经济社会发展起到了促进作用。但是，政府在探索投融资体系建设道路的过程中，也暴露出许多亟待解决的问题，这些问题已成为制约未来经济社会发展的瓶颈因素。
[关键词]政府投融资 问题研究
中图分类号：T552.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）10-0212-01
一、政府投融资发展存在的问题
1.投融资效率低下
客观地说，政府在搭建投融资平台，推进基础设施、基础产业和扶持高科技产业发展过程中，一定会面临资本金不足的困扰，因此，政府往往会通过各种“变通”来补充资本金，增加资金来源和项目补给。例如，超负荷要求银行贷款，通过高估实物出资，挤占和挪用年度预算资金。这些资金筹集的做法在一定程度上抬高了资金供给的门槛，增加了资金融通的成本，扭曲了资本要素的正常合理流动，也增加了资本交易费用，降低了工程和項目建设的效率和效益。
2.缺乏完整顺畅的管理体制和机制
由于对政府投融资管理机构、管理机制、投融资平台建设和项目工程效益评价等问题，缺乏应有的认识和充分的重视，没有制定和出台相关政策与管理制度，很多投融资机构和平台是因时因事而建，一些管理办法和措施也只具有临时效力，距离规范化、制度化、科学化的道路较远。
3.政府债务负担沉重
一是隐形负债增多。2008年国际金融危机爆发以来，或因政绩工程建设的需要，或因建设新区和高科技园区的需要，或因贯彻执行国家一揽子经济刺激计划的需要，超负荷、超规格、超标准、超前进行融资和投资，形成大量的新增债务和或有债务。在某种程度上，实际上的财政隐形负债远远高于政府显性负债。二是债务软约束机制助长了欠债心理。对于具体的投融资平台来说，凡是不能够通过自身经营、项目收益偿还的和上级政府以致中央政府买单偿还的贷款，在偿债软约束机制下，最终可转嫁为商业银行的不良资产。
二、建设政府投融资体系的对策建议
1.构建规范有序和风险可控的投融资框架体系
一是构建全新的政府投融资管理体制框架。首先要按照经营企业的理念和模式，建成立体型、网络型、完备型和通畅型的政府投融资体系，以实现投融资网络的资源共享、信息共享、渠道共享和平台共享。二是事权分明、权责明确。分级建立相应的管理委员会、办事机构、投融资平台和投资公司，并进行科学、合理的职能界定和权责划分，防止相互推诿，权责模糊。三是建立完善的投融资工作机制。
2.充分利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金
主要通过以下三个方面：一是发行企业债券。通过与证券发行机构合作，发行中长期企业债券，发挥政府投融资平台在资本市场中的主导作用。由于债券发行引入了各种市场约束机制，如银行和会计师、律师、评级机构的参与，从而大大促进通过发行债券形式筹资建设的项目投融资行为的规范化，项目往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。因此，在当前的状况下，应当积极创造条件通过政府投融资平台在国内发行企业债券，以市场运作方式为政府筹集建设资金。二是推进企业上市。现在政府投融资企业采用的都是负债融资的手段，使得政府投融资企业的资产负债率相当高，每年负担的财务费用数额庞大，加大了企业的财务风险，为政府投融资企业的良好运作和长远发展埋下了隐患。为改善政府投融资企业的融资结构，需要在现行政策下进行融资方式的创新：可以推动符合条件的投融资公司进行股份制改造，允许其他所有制经济成分参股该投融资企业，以整体上市或控股、参股企业上市等方式到股票市场融资；或者通过国有资产经营公司下属的其他项目公司上市来融通资金，扩大股权融资规模，逐步提高权益融资的比例。三是采取存量吸收增量融资的办法。即改变单纯向经营者转让国有股权的做法，坚持存量转让与吸引增量相结合，以吸引增量为主的方式实施直接融资。这样做的好处还有利于深化国有企业产权制度改革。
3.切实提高投融资效率
一是提高重大项目投资效率和效益。第一，深化工程造价和工程招投标制度改革，从工程项目设计开始，实行严格的招投标制度，从源头上控制和规范工程造价。第二，推行政府投资工程项目市场化。通过市场化方式选择建设公司，政府管理部门与建设公司通过合同明确各自责权利，在保证工期、工程质量的前提下尽可能降低工程建设成本，节约建设资金。第三，对融资平台资金实行集中统一管理。所有的融通资金统一纳入政府投融资管理中心账户，进行集中统一管理。对项目工程实行报账制，管理委员会根据建设公司提供的审核齐全的支付凭证将工程款直接支付给施工单位、设计单位和材料供应商等，这既可防止资金被挪用、挤占和积压，又保障了各工程实施主体及时得到资金和工程款，有利于加快工程进度，简化工程决算结算手续和资金使用效益的提高。第四，严厉禁止重复建设和政绩投资，不搞“形象工程”、“政绩工程”和“烂尾工程”。
二是科学选择公益性强的投资领域。第一，全面推进农村金融改革，构建农村金融综合服务体系，加大农业信贷扶持力度，增加农村公共基础设施和基础产业的投资，提高农村防灾、抗灾的能力。第二，建立健全金融组织体系，大力培育金融龙头企业和产业龙头企业，强化政府融资能力和投资能力。第三，加大政府对科技、教育、文化等基本公共服务领域的投资，提高基本公共服务水平。第四，增加对人力资本开发的投资，加大人力资本培训的力度，提高劳动力素质。
三是切实提高融资效率。第一，优化资产负债结构。科学、务实、合理地确定融资公司的资产负债结构，优化资产负债比率，强化资本金管理，提高资本金在总资产中的比例和盈利性净资产的规模与比重。合理举债，合理融资，合理搭配，设置优质资产底线，增加融资公司的盈利潜力。第二，增强盈利能力。建立激励机制，充分调动投融资平台发挥金融市场的主导作用和带动效应，开发和利用国有资金、资产、资本和资源，参与电力化工、交通运输、金融证券、装备制造等业务领域的股权投资，以增强融资能力。第三，扩大间接融资规模。以国家财政货币政策为导向，拓宽企业担保的信用空间，适当提高政府偿债资金在财政支出中的比重，扩大政府融资平台的间接融资规模。第四，综合运用各种项目融资模式。通过股权合作等项目融资模式，引进民间资本、外来资本和其他金融机构从事基础设施项目与社会公益项目建设。
四是实现政府投融资与产业发展的有效结合。政府投融资的领域除基础设施建设投资外，还应该包括能源型产业投资、高科技产业投资、人力资本开发投资和传统产业投资。政府投融资在保障公共产品和准公共产品提供的同时，还应该注重效率的提高，注重培育区域内主导产业、优势产业、特色产业，帮助这些产业发展和壮大。
4.做好政府投融资管理的配套改革
一是加强国有资产管理工作。第一，做好行政事业单位国有资产管理工作，加强产权登记和管理，做到账账相符、账卡相符和账实相符；第二，强化国资委的代管功能，将政府各部门和各直属部门单位的财权、人权、事权统一收归到国资委进行集中管理；第三，把好国有资产的“入口关”和“出口关”，盘活行政事业单位的存量资产、闲置资产；第四，鼓励和支持多种经济成分参与公用事业经营，通过出售、租赁和投资入股等形式出让部分区域内公共基础设施和公用资产，以扩大融资来源。
二是加强组织保障。第一，要加强领导，实行“一把手”负责制。积极组建政府投融资领导小组，对政府投融资进行领导、管理和监督；第二，要引进金融、证券和理财等专业型的高科技人才与投融资管理、服务机构的专业人士，建立市投融资专家小组，并定期向政府投融资管理委员会提交投融资服务发展报告，受管理委员会审查，对管理委员会负责。
[关键词]政府投融资 问题研究
中图分类号：T552.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）10-0212-01
一、政府投融资发展存在的问题
1.投融资效率低下
客观地说，政府在搭建投融资平台，推进基础设施、基础产业和扶持高科技产业发展过程中，一定会面临资本金不足的困扰，因此，政府往往会通过各种“变通”来补充资本金，增加资金来源和项目补给。例如，超负荷要求银行贷款，通过高估实物出资，挤占和挪用年度预算资金。这些资金筹集的做法在一定程度上抬高了资金供给的门槛，增加了资金融通的成本，扭曲了资本要素的正常合理流动，也增加了资本交易费用，降低了工程和項目建设的效率和效益。
2.缺乏完整顺畅的管理体制和机制
由于对政府投融资管理机构、管理机制、投融资平台建设和项目工程效益评价等问题，缺乏应有的认识和充分的重视，没有制定和出台相关政策与管理制度，很多投融资机构和平台是因时因事而建，一些管理办法和措施也只具有临时效力，距离规范化、制度化、科学化的道路较远。
3.政府债务负担沉重
一是隐形负债增多。2008年国际金融危机爆发以来，或因政绩工程建设的需要，或因建设新区和高科技园区的需要，或因贯彻执行国家一揽子经济刺激计划的需要，超负荷、超规格、超标准、超前进行融资和投资，形成大量的新增债务和或有债务。在某种程度上，实际上的财政隐形负债远远高于政府显性负债。二是债务软约束机制助长了欠债心理。对于具体的投融资平台来说，凡是不能够通过自身经营、项目收益偿还的和上级政府以致中央政府买单偿还的贷款，在偿债软约束机制下，最终可转嫁为商业银行的不良资产。
二、建设政府投融资体系的对策建议
1.构建规范有序和风险可控的投融资框架体系
一是构建全新的政府投融资管理体制框架。首先要按照经营企业的理念和模式，建成立体型、网络型、完备型和通畅型的政府投融资体系，以实现投融资网络的资源共享、信息共享、渠道共享和平台共享。二是事权分明、权责明确。分级建立相应的管理委员会、办事机构、投融资平台和投资公司，并进行科学、合理的职能界定和权责划分，防止相互推诿，权责模糊。三是建立完善的投融资工作机制。
2.充分利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金
主要通过以下三个方面：一是发行企业债券。通过与证券发行机构合作，发行中长期企业债券，发挥政府投融资平台在资本市场中的主导作用。由于债券发行引入了各种市场约束机制，如银行和会计师、律师、评级机构的参与，从而大大促进通过发行债券形式筹资建设的项目投融资行为的规范化，项目往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。因此，在当前的状况下，应当积极创造条件通过政府投融资平台在国内发行企业债券，以市场运作方式为政府筹集建设资金。二是推进企业上市。现在政府投融资企业采用的都是负债融资的手段，使得政府投融资企业的资产负债率相当高，每年负担的财务费用数额庞大，加大了企业的财务风险，为政府投融资企业的良好运作和长远发展埋下了隐患。为改善政府投融资企业的融资结构，需要在现行政策下进行融资方式的创新：可以推动符合条件的投融资公司进行股份制改造，允许其他所有制经济成分参股该投融资企业，以整体上市或控股、参股企业上市等方式到股票市场融资；或者通过国有资产经营公司下属的其他项目公司上市来融通资金，扩大股权融资规模，逐步提高权益融资的比例。三是采取存量吸收增量融资的办法。即改变单纯向经营者转让国有股权的做法，坚持存量转让与吸引增量相结合，以吸引增量为主的方式实施直接融资。这样做的好处还有利于深化国有企业产权制度改革。
3.切实提高投融资效率
一是提高重大项目投资效率和效益。第一，深化工程造价和工程招投标制度改革，从工程项目设计开始，实行严格的招投标制度，从源头上控制和规范工程造价。第二，推行政府投资工程项目市场化。通过市场化方式选择建设公司，政府管理部门与建设公司通过合同明确各自责权利，在保证工期、工程质量的前提下尽可能降低工程建设成本，节约建设资金。第三，对融资平台资金实行集中统一管理。所有的融通资金统一纳入政府投融资管理中心账户，进行集中统一管理。对项目工程实行报账制，管理委员会根据建设公司提供的审核齐全的支付凭证将工程款直接支付给施工单位、设计单位和材料供应商等，这既可防止资金被挪用、挤占和积压，又保障了各工程实施主体及时得到资金和工程款，有利于加快工程进度，简化工程决算结算手续和资金使用效益的提高。第四，严厉禁止重复建设和政绩投资，不搞“形象工程”、“政绩工程”和“烂尾工程”。
二是科学选择公益性强的投资领域。第一，全面推进农村金融改革，构建农村金融综合服务体系，加大农业信贷扶持力度，增加农村公共基础设施和基础产业的投资，提高农村防灾、抗灾的能力。第二，建立健全金融组织体系，大力培育金融龙头企业和产业龙头企业，强化政府融资能力和投资能力。第三，加大政府对科技、教育、文化等基本公共服务领域的投资，提高基本公共服务水平。第四，增加对人力资本开发的投资，加大人力资本培训的力度，提高劳动力素质。
三是切实提高融资效率。第一，优化资产负债结构。科学、务实、合理地确定融资公司的资产负债结构，优化资产负债比率，强化资本金管理，提高资本金在总资产中的比例和盈利性净资产的规模与比重。合理举债，合理融资，合理搭配，设置优质资产底线，增加融资公司的盈利潜力。第二，增强盈利能力。建立激励机制，充分调动投融资平台发挥金融市场的主导作用和带动效应，开发和利用国有资金、资产、资本和资源，参与电力化工、交通运输、金融证券、装备制造等业务领域的股权投资，以增强融资能力。第三，扩大间接融资规模。以国家财政货币政策为导向，拓宽企业担保的信用空间，适当提高政府偿债资金在财政支出中的比重，扩大政府融资平台的间接融资规模。第四，综合运用各种项目融资模式。通过股权合作等项目融资模式，引进民间资本、外来资本和其他金融机构从事基础设施项目与社会公益项目建设。
四是实现政府投融资与产业发展的有效结合。政府投融资的领域除基础设施建设投资外，还应该包括能源型产业投资、高科技产业投资、人力资本开发投资和传统产业投资。政府投融资在保障公共产品和准公共产品提供的同时，还应该注重效率的提高，注重培育区域内主导产业、优势产业、特色产业，帮助这些产业发展和壮大。
4.做好政府投融资管理的配套改革
一是加强国有资产管理工作。第一，做好行政事业单位国有资产管理工作，加强产权登记和管理，做到账账相符、账卡相符和账实相符；第二，强化国资委的代管功能，将政府各部门和各直属部门单位的财权、人权、事权统一收归到国资委进行集中管理；第三，把好国有资产的“入口关”和“出口关”，盘活行政事业单位的存量资产、闲置资产；第四，鼓励和支持多种经济成分参与公用事业经营，通过出售、租赁和投资入股等形式出让部分区域内公共基础设施和公用资产，以扩大融资来源。
二是加强组织保障。第一，要加强领导，实行“一把手”负责制。积极组建政府投融资领导小组，对政府投融资进行领导、管理和监督；第二，要引进金融、证券和理财等专业型的高科技人才与投融资管理、服务机构的专业人士，建立市投融资专家小组，并定期向政府投融资管理委员会提交投融资服务发展报告，受管理委员会审查，对管理委员会负责。