论文部分内容阅读
摘要：本文首先对“放管服”改革的科学内涵进行界定，深入分析改革所遵循的理论基础，在借鉴相关理论的基础上，从黑龙江省佳木斯市政府放权、监管、服务“三管齐下”改革实践状况入手，深入研究佳木斯市“放管服”改革的现状，针对改革现状提出问题。最后，从问题入手提出六个方面的深化对策。
关键词：“放管服”改革实践思考
党的十八大以来，政府职能逐步向增强市场和社会活力、促进经济持续健康发展和维护社会公平正义转变。近年来，佳木斯市政府根据中央关于“放、管、服”改革的部署和要求，不断进行实践和理论创新，改革成效显著。在取得成效的同时，也遇到了一些障碍和问题，改革需要持续深化。
一、“放管服”改革的科学内涵及深化改革的理论基础
（一）“放管服”改革的科学内涵
“放管服”改革思路的提出，不是一蹴而就的，而是一個持续推进不断完善的过程。改革的核心是转变政府职能，转变职能的突破口是深化行政审批制度改革，改革若要持续推进需要明确“放、管、服”改革的科学内涵。“放”指的是权力的下放，这项工作涉及清权、放权、晒权等多个环节。“管”主要指的是监管，主要涉及三个方面的转变：一是管理理念由科学管理向人本管理转变；二是管理方式由集权模式向分权模式转变；三是管理方法向权变管理转变，不断适应经济社会发展的需要，不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需要。“服”指的是改革的最终目的，“放管服”改革就是为了提高服务质量和服务水平，达到精简、高效的目的。
（二）深化改革的理论基础。
1吸收采纳ISO9000质量管理理论精髓。ISO9000质量管理在总结当代质量管理理论成功经验的基础上，引进先进的管理理论和技术标准，包含：预防、监督和自我改进两大管理机制，这种管理方法模式适用于各种类型的所有组织，ISO9000质量管理的精髓就是实现过程控制和过程管理。佳木斯市“放管服”改革就是借鉴ISO9000质量管理的精髓实现政府权力运行流程的再造，实现过程可控、流程可查、责任可究。
2充分运用治理理论思维。“放管服”改革过程中的放权意味着治理主体日益变得多元化。治理是一个多元主体参与的过程，是通过多方协商而达成的共识。“放管服”改革理念中孕育着治理理论思维，在放与管的结合上，借鉴治理理论的精髓。
3借鉴新公共管理理论方法论。奥斯本认为政府的本质是一种公共决策机制，是解决共同问题的方式。政府不能有效的运转，问题不在于政府中工作的人而在于体制。要打破原有的社会结构，出路就是用企业家精神来重塑政府。注重目标使命而非繁文缛节、重产出而不是投入、重妥善授权而不是事必躬亲，重参与协作而非层级节制。
4借鉴新公共服务理念。新公共服务理论认为，对于行政官员而言，公民不仅是追逐私利的个体，还是公共社会群体中的一员，公民的公共权利应该是首位的，公共利益是目标而非副产品。
二、佳木斯市“放管服”改革的发展现状
（一）深化“两清单、一流程”工作
1佳木斯市清理规范行政职权。2013年11月，佳木斯市开展清理规范行政职权。在清理范围上，将179家单位全部纳入清理规范范畴。在清理项目上，将12个清理项目纳入清理范围，达到了市级清理范围和清理项目的全覆盖。
2建立权力清单、责任清单制度。在清理职权工作的基础上，建立了市级权力清单。2015年7月，在全面完成行政职权运行流程标准化工作的基础上，迅速启动了建立责任清单工作，在原有法律法规规定的责任基础上，增加了流程环节责任、流程传递责任、承诺办结时限责任，真正做到了权力运行轨迹留痕，权力责任可追溯。
3创新开展行政职权运行流程标准化管理工作。一是规范管理流程。制定行政审批流程手册，手册规定了职权事项、职权类别、职责、法律依据等13项内容，重点抓好7个环节。二是规范服务流程。通过制定办事服务指南，公开各个办事环节、办事流程，明确告知事项。
4行政审批流程再造。首先，在部门内部通过互联网、电子信息技术，分享审批知识，减少中间管理层，直接向窗口授权，以技术连接审批服务涉及的岗位，减少岗位职责重叠，清除多余的流程环节。其次是跨部门审批流程再造，以数据响应为核心，以公众完整性审批服务需求为驱动，设计无缝隙审批管理链条，实现多部门联合审批，利用信息技术实现服务途径的虚拟化和便捷化。
（二）深入推进城管综合执法体制改革
在按照“三个一律”原则，下放权力后，进一步理顺体制机制。纵向划清市区两级城管部门职责边界。市级成立城市管理行政执法局。区级成立城市管理综合执法局。与此同时，在横向上市级城管部门划清与其他职能部门的职责边界，市区两级实现综合执法。市级层面整合工商、环保、公安、规划、建设、交通、市容等7个职能局相关工作，实行“7+1”综合执法模式。区级层面将市城市管理行政执法局下放的职权以及各城区其他相关部门行使的执法职责进行整合，纳入新组建的城市管理综合执法局。
三、佳木斯市“放管服”改革中存在的问题
（一）权力下放过程中遇到的问题
1基层政府、社会组织承接能力较弱。一方面，区级政府由于人员不足、管理制度不健全、技术能力水平不高等原因，造成“接不住”的问题。尤其是在市场准入领域放松入口之后，出现“一放就乱”的现象。另一方面，社会组织承接能力较弱。佳木斯市社会组织发展缓慢，表现出规模小、数量少、发育不成熟、能力有限等特点。
2各层级政府之间的法规、制度不统一。由于体制、法制和运行机制惯性，在改革中出现法规和制度不统一现象，例如，在监管领域中缺乏相关配套举措，改革部门在上下沟通和左右协调方面遇到法规和制度方面的障碍。
（二）创新管理方式和加强监管方面遇到的问题
1事中事后监管环节薄弱。部分职能部门的工作人员管理理念还没有彻底转变，仍习惯于运用行政手段强化监管。尤其在市场准入领域，放松市场准入门槛之后，面对我市市场发育不成熟、不完善的现状，相关职能部门工作人员运用法律、市场等手段加强管理的经验不足。 2管理“碎片化”问题。受传统官僚制体制的制约，佳木斯市政府职能部门呈现出“烟囱式组织”的特征。这种组织结构在行政审批过程中，往往习惯于从部门自身角度出发，按政策领域来采集、储存、分析和利用审批信息，造成部门与部门之间形成部门割据状态，管理处于“碎片化”状态。如何从官僚制专业化管理向跨越性问题合作治理的现实需求转变，成为制约佳木斯市“放、管、服”改革向更深一步发展的屏障。
（三）优化服务质量和提升服务效率方面遇到的问題
1信息化水平滞后。信息化水平不高主要表现在两个方面：一是政务服务中心窗口办理业务还是采取纸质材料办理，网上审批工作滞后。二是有关企业基础信息不能在各部门之间实现共享。相关部门之间的协同度、信息共享度不是很高。
2推动网上审批服务滞后。佳木斯市推动网上审批服务相对滞后。与浙江、江苏等发达省份相比，佳木斯市在建设网上办事大厅，推动审批和公共服务事项网上办理等方面存在的差距还很大。
四、佳木斯市深化“放管服”改革的对策
（一）充分发挥现代信息技术和互联网应用的技术支撑作用，强化信息互联互通
在网上审批方面，首先要建设企业全程电子化登记平台。从企业的设立、变更到备案、注销等多个业务环节均可实现网上办理，逐步实现电子营业执照的互认、互通、互用。其次要最大限度实现政府部门间信息共享。
（二）完善事后监督机制
1完善综合监管。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，探索中央和地方监管职能和责任划分，制定部门监管责任清单，明确监管主体和部门职责，确保事有人管、责有人负。
2创新日常监管。在日常监管中推广“双随机”抽查机制，建立市场主体和执法检查人员两个名库，通过摇号、随机抽查等方式，随机抽取检查对象和随机派出检查人员，在日常监管领域做到科学、公正。
（三）优化行政审批服务，提高服务质量
“放管服”改革的最终落脚点应放在为经济社会发展提供优质服务方面。
1实现审批服务标准化。制定标准化办事指南，标准涵盖审批事项、前置件、审批流程、审批环节等基本内容，加大对外宣传力度，让公众了解办事流程，增加对审批服务的了解和认可。
2实现协调联动。从改革的全局出发，协同制定和推进配套政策，将与企业和公众利益密切相关的行政审批事项，纳入法治的框架下，探索建立政府各部门之间联动、协同监管的机制，规范行政程序、强化行政监督，扩大公众参与，主动接受社会和公众的监督。
（四）挣脱思想束缚，营造大众创业、万众创新的良好局面
1创新服务理念。政府管理方式对企业的开办和成长至关重要，这就需要政府提供政策和技术方面的支持，降低企业的生存风险，激发企业的积极性，释放市场活力，营造良好的创业氛围，同时加强事中和事后监管，完善企业退出机制及相关政策制度。
2完善与百姓生活密切相关的管理和服务。在下一步的改革推进中，政府要在信息共享和审批联动方面下大力气，让信息多跑路，让百姓少跑路。同时，在食品安全、医疗、交通、生态环境的与民生相关的领域，政府应加大监管力度，倾听民众的心声，切实解决百姓的实际问题。
参考文献：
[1]（美）卡罗尔·佩特曼陈尧（译）参与和民主理论[M]上海：上海人民出版社，2006
[2]于海青当代西方参与民主研究[M]科学出版社，2009
关键词：“放管服”改革实践思考
党的十八大以来，政府职能逐步向增强市场和社会活力、促进经济持续健康发展和维护社会公平正义转变。近年来，佳木斯市政府根据中央关于“放、管、服”改革的部署和要求，不断进行实践和理论创新，改革成效显著。在取得成效的同时，也遇到了一些障碍和问题，改革需要持续深化。
一、“放管服”改革的科学内涵及深化改革的理论基础
（一）“放管服”改革的科学内涵
“放管服”改革思路的提出，不是一蹴而就的，而是一個持续推进不断完善的过程。改革的核心是转变政府职能，转变职能的突破口是深化行政审批制度改革，改革若要持续推进需要明确“放、管、服”改革的科学内涵。“放”指的是权力的下放，这项工作涉及清权、放权、晒权等多个环节。“管”主要指的是监管，主要涉及三个方面的转变：一是管理理念由科学管理向人本管理转变；二是管理方式由集权模式向分权模式转变；三是管理方法向权变管理转变，不断适应经济社会发展的需要，不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需要。“服”指的是改革的最终目的，“放管服”改革就是为了提高服务质量和服务水平，达到精简、高效的目的。
（二）深化改革的理论基础。
1吸收采纳ISO9000质量管理理论精髓。ISO9000质量管理在总结当代质量管理理论成功经验的基础上，引进先进的管理理论和技术标准，包含：预防、监督和自我改进两大管理机制，这种管理方法模式适用于各种类型的所有组织，ISO9000质量管理的精髓就是实现过程控制和过程管理。佳木斯市“放管服”改革就是借鉴ISO9000质量管理的精髓实现政府权力运行流程的再造，实现过程可控、流程可查、责任可究。
2充分运用治理理论思维。“放管服”改革过程中的放权意味着治理主体日益变得多元化。治理是一个多元主体参与的过程，是通过多方协商而达成的共识。“放管服”改革理念中孕育着治理理论思维，在放与管的结合上，借鉴治理理论的精髓。
3借鉴新公共管理理论方法论。奥斯本认为政府的本质是一种公共决策机制，是解决共同问题的方式。政府不能有效的运转，问题不在于政府中工作的人而在于体制。要打破原有的社会结构，出路就是用企业家精神来重塑政府。注重目标使命而非繁文缛节、重产出而不是投入、重妥善授权而不是事必躬亲，重参与协作而非层级节制。
4借鉴新公共服务理念。新公共服务理论认为，对于行政官员而言，公民不仅是追逐私利的个体，还是公共社会群体中的一员，公民的公共权利应该是首位的，公共利益是目标而非副产品。
二、佳木斯市“放管服”改革的发展现状
（一）深化“两清单、一流程”工作
1佳木斯市清理规范行政职权。2013年11月，佳木斯市开展清理规范行政职权。在清理范围上，将179家单位全部纳入清理规范范畴。在清理项目上，将12个清理项目纳入清理范围，达到了市级清理范围和清理项目的全覆盖。
2建立权力清单、责任清单制度。在清理职权工作的基础上，建立了市级权力清单。2015年7月，在全面完成行政职权运行流程标准化工作的基础上，迅速启动了建立责任清单工作，在原有法律法规规定的责任基础上，增加了流程环节责任、流程传递责任、承诺办结时限责任，真正做到了权力运行轨迹留痕，权力责任可追溯。
3创新开展行政职权运行流程标准化管理工作。一是规范管理流程。制定行政审批流程手册，手册规定了职权事项、职权类别、职责、法律依据等13项内容，重点抓好7个环节。二是规范服务流程。通过制定办事服务指南，公开各个办事环节、办事流程，明确告知事项。
4行政审批流程再造。首先，在部门内部通过互联网、电子信息技术，分享审批知识，减少中间管理层，直接向窗口授权，以技术连接审批服务涉及的岗位，减少岗位职责重叠，清除多余的流程环节。其次是跨部门审批流程再造，以数据响应为核心，以公众完整性审批服务需求为驱动，设计无缝隙审批管理链条，实现多部门联合审批，利用信息技术实现服务途径的虚拟化和便捷化。
（二）深入推进城管综合执法体制改革
在按照“三个一律”原则，下放权力后，进一步理顺体制机制。纵向划清市区两级城管部门职责边界。市级成立城市管理行政执法局。区级成立城市管理综合执法局。与此同时，在横向上市级城管部门划清与其他职能部门的职责边界，市区两级实现综合执法。市级层面整合工商、环保、公安、规划、建设、交通、市容等7个职能局相关工作，实行“7+1”综合执法模式。区级层面将市城市管理行政执法局下放的职权以及各城区其他相关部门行使的执法职责进行整合，纳入新组建的城市管理综合执法局。
三、佳木斯市“放管服”改革中存在的问题
（一）权力下放过程中遇到的问题
1基层政府、社会组织承接能力较弱。一方面，区级政府由于人员不足、管理制度不健全、技术能力水平不高等原因，造成“接不住”的问题。尤其是在市场准入领域放松入口之后，出现“一放就乱”的现象。另一方面，社会组织承接能力较弱。佳木斯市社会组织发展缓慢，表现出规模小、数量少、发育不成熟、能力有限等特点。
2各层级政府之间的法规、制度不统一。由于体制、法制和运行机制惯性，在改革中出现法规和制度不统一现象，例如，在监管领域中缺乏相关配套举措，改革部门在上下沟通和左右协调方面遇到法规和制度方面的障碍。
（二）创新管理方式和加强监管方面遇到的问题
1事中事后监管环节薄弱。部分职能部门的工作人员管理理念还没有彻底转变，仍习惯于运用行政手段强化监管。尤其在市场准入领域，放松市场准入门槛之后，面对我市市场发育不成熟、不完善的现状，相关职能部门工作人员运用法律、市场等手段加强管理的经验不足。 2管理“碎片化”问题。受传统官僚制体制的制约，佳木斯市政府职能部门呈现出“烟囱式组织”的特征。这种组织结构在行政审批过程中，往往习惯于从部门自身角度出发，按政策领域来采集、储存、分析和利用审批信息，造成部门与部门之间形成部门割据状态，管理处于“碎片化”状态。如何从官僚制专业化管理向跨越性问题合作治理的现实需求转变，成为制约佳木斯市“放、管、服”改革向更深一步发展的屏障。
（三）优化服务质量和提升服务效率方面遇到的问題
1信息化水平滞后。信息化水平不高主要表现在两个方面：一是政务服务中心窗口办理业务还是采取纸质材料办理，网上审批工作滞后。二是有关企业基础信息不能在各部门之间实现共享。相关部门之间的协同度、信息共享度不是很高。
2推动网上审批服务滞后。佳木斯市推动网上审批服务相对滞后。与浙江、江苏等发达省份相比，佳木斯市在建设网上办事大厅，推动审批和公共服务事项网上办理等方面存在的差距还很大。
四、佳木斯市深化“放管服”改革的对策
（一）充分发挥现代信息技术和互联网应用的技术支撑作用，强化信息互联互通
在网上审批方面，首先要建设企业全程电子化登记平台。从企业的设立、变更到备案、注销等多个业务环节均可实现网上办理，逐步实现电子营业执照的互认、互通、互用。其次要最大限度实现政府部门间信息共享。
（二）完善事后监督机制
1完善综合监管。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，探索中央和地方监管职能和责任划分，制定部门监管责任清单，明确监管主体和部门职责，确保事有人管、责有人负。
2创新日常监管。在日常监管中推广“双随机”抽查机制，建立市场主体和执法检查人员两个名库，通过摇号、随机抽查等方式，随机抽取检查对象和随机派出检查人员，在日常监管领域做到科学、公正。
（三）优化行政审批服务，提高服务质量
“放管服”改革的最终落脚点应放在为经济社会发展提供优质服务方面。
1实现审批服务标准化。制定标准化办事指南，标准涵盖审批事项、前置件、审批流程、审批环节等基本内容，加大对外宣传力度，让公众了解办事流程，增加对审批服务的了解和认可。
2实现协调联动。从改革的全局出发，协同制定和推进配套政策，将与企业和公众利益密切相关的行政审批事项，纳入法治的框架下，探索建立政府各部门之间联动、协同监管的机制，规范行政程序、强化行政监督，扩大公众参与，主动接受社会和公众的监督。
（四）挣脱思想束缚，营造大众创业、万众创新的良好局面
1创新服务理念。政府管理方式对企业的开办和成长至关重要，这就需要政府提供政策和技术方面的支持，降低企业的生存风险，激发企业的积极性，释放市场活力，营造良好的创业氛围，同时加强事中和事后监管，完善企业退出机制及相关政策制度。
2完善与百姓生活密切相关的管理和服务。在下一步的改革推进中，政府要在信息共享和审批联动方面下大力气，让信息多跑路，让百姓少跑路。同时，在食品安全、医疗、交通、生态环境的与民生相关的领域，政府应加大监管力度，倾听民众的心声，切实解决百姓的实际问题。
参考文献：
[1]（美）卡罗尔·佩特曼陈尧（译）参与和民主理论[M]上海：上海人民出版社，2006
[2]于海青当代西方参与民主研究[M]科学出版社，2009