摘要：现阶段我国处于第三轮全国土地利用总体规划阶段，为保障耕地数量，国家严格控制各省、市建设用地规模，并提前规划好各省的预期建设用地指标。各省再根据区域土地利用调控政策，结合本省经济社会发展水平、发展趋势和资源环境条件，确定各市预期的城乡建设用地总规模。这就使得市级新增建用地指标分配的合理性对科学确定城镇建设用地范围，保护耕地和促进城乡协调发展有着至关重要的作用。本文分析了资源禀赋和经济发展区域分异的中国新增建设用地指标分配。
　　关键词：资源禀赋；经济发展区域分异；新增建设用地；指标分配
　　严格控制建设用地规模，已成为保障经济社会科学发展的当务之急，总结前两轮的土地利用总体规划在建设用地指标分配的过程中，存在着科学性不强、前瞻性不够和预见性不足等问题，尤其建设用地总体利用率不高，没有较好的分配新增建设用地指标，使得一些可发展的区域得不到快速的发展，而一些发展缓慢的区域还占用着用地指标，影响了地区经济社会的快速发展。
　　1、新增建设用地指标分配内涵
　　建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，是城乡住宅和公共设施用地，这也就决定了其具有有限性的特征，所以如何在经济快速发展的现在，能够在有限的土地上获取最大的利用效率已成为各省市发展过程中迫切需要解决的问题。建设用地也是土地利用总体规划中一个重要的组成部分，耕地的保有与建设用地的需求也成为一个最主要的矛盾，而每一轮土地规划中新增建设用地的分配问题成为缓解这个矛盾的重要手段。新增建设用地面临着更合理更高效的分配，不仅要能弥补曾经建设用地规划中出现的问题，更要为以后建设用地的分配做好时间和空间上的铺垫。市级土地利用总体规划在规划体系中属于过渡阶段，具有承上启下的作用，建设用地指标分解是否恰当直接关系到县级土地利用总体规划的实施，这更为新增建设用地合理的分配提出了挑战。
　　2、资源禀赋和经济发展区域分异的中国新增建设用地指标分配
　　2.1优先保障建设用地指标量的确定。优先保障的建设用地占用指标量的确定，宜采用项目与用地指标挂钩法进行计算，重点考虑市级国家级重点项目和涉及能源交通水利的重大基础设施用地。即：依据经济社会发展规划、城市规划等相关规划，按具体项目用地的需求和用地范围，安排建设用地指标。将所有项目用地需求量加和即为该部分的指标量。如下公式表示：，其中：Q1 为优先保障的建设用地占用指标部分，X1 为项目1 的用地，X2 为项目2 用地，依次类推，直至项目n 的用地。对于具体位置不能确定的，具体用地量可以作保留指标部分。由于规划中的不确定性因素较多，以往指标完全分解的模式缺乏弹性，导致规划实施困难。我们可按照定量不定位的原则，预留一定数量的机动指标。对于保留的新增建设用地指标量的确定尚无定论，要按照新增建设用地总量的一定比例确定，可控制在10%左右，具体可根据全辖区用地情况来定。一般来说，对于位置不确定的重点项目用地较少，不会超过全部用地指标的10%。在规划实施管理过程中，对于规划期尚未使用的指标，可借鉴排污许可证的管理方式，编制相关用地计划，进行上市交易，以促进土地的节约集约利用。
　　2.2下级行政辖区新增建设用地指标量确定。下级各行政辖区用地指标权重值可采用变异系数法、层次分析法、趋势外推法等方法求得。一是变异系数法。通过分析影响建设用地规模的因素，利用数学的方法计算各影响因素的权重。在利用变异系数法确定各个指标权重的基础上，再计算各个指标值在全区总量中的比重，最后采取加权求和的办法计算出該辖区的用地指标权重值。二是层次分析法。将影响建设用地规模的诸多因素根据影响的重要性进行分层，主要分为目标层、准则层、方案层、根子层，在此基础之上进行定性和定量分析，以确定各因素的权重。然后根据下级各辖区的主要因素多年的指标数据比重，最后计算出分配权重。三是趋势外推指标预测法。通过分析历史建设用地数据资料所反映的发展过程和趋势，来拟合和预测规划期内建设用地相关规模指标。可用灰色模型、平滑和曲线拟合、神经网络等数学方法预测各因素规划期末的指标值，然后根据辖区指标值在全区所占比重计算新增建设用地指标分配权重。三种方法的影响因素选取应以社会经济条件的因子为主，在实际操作中，可以根据数据特点选取不同的影响因素，选择确定权重的方法或多种方法综合运用，科学计算下级各行政辖区的用地指标权重。
　　2.3全国新增建设用地指标分配方案。对新增建设用地计划下达指标和城乡建设用地增减挂钩折抵指标求和，建设用地对经济增长的贡献率低，经济增长更多的依赖资本及技术创新驱动，促进产业结构优化调整，资源禀赋决定其建设用地可拓展空间有限，支撑经济发展的用地需求更多的依赖存量建设用地挖潜，需分配较多的城乡建设用地增减挂钩折抵指标，但特大城市应严控建设用地总量，实施建设用地减量化，通过存量建设用地挖潜使建设用地总量得到有效控制；耕地保有量大，建设用地可拓展空间充足，能够支撑经济发展所必须的新增建设用地需求，应分配较多的新增建设用地计划指标，建设用地用地总量也会适当增长。减幅较大区域（减少35% 以上）。但同时需要注意到，促进西部土地合理开发，在更大的范围内优化生产要素配置，加快西部和边境地区的人口集聚及城镇发展，特别是具有广泛对外联系的区域性中心城市和边境口岸中心城市的发展，使内陆沿边地区逐渐成为国土开发的重要空间。因此，可适当安排重点产业、互联互通的基础设施必须的增量建设用地，造就新的经济增长热点区域。
　　基于社会经济发展水平和资源禀赋差异，构建全国新增建设用地计划下达指标体系。在考虑影响新增建设用地指标分配的社会经济发展水平因素的同时，从资源禀赋视角引入耕地保有量、建设用地可拓展空间等建设用地总量约束指标，评价体系更为全面，能够为新增建设用地指标分配提供更科学的方法。不同经济发展阶段建设用地对经济增长贡献率差异明显，应依据不同发展阶段地区经济增长对建设用地的依赖程度，确定城乡建设用地增减挂钩折抵指标配额，修正新增建设用地指标分配方案。
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