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摘 要 公共物品市场化供给已经成为现代政府的必然选择，市场化供给的高效率、高质量极大程度地弥补了公共物品供给中的政府失灵，减少了经济人作用下的资源浪费和公共物品质量低下。本文通过公共物品市场化供给的理论、实证分析，进而给农村公路这一公共物品的市场化供给提出了若干政策建议。
关键词 公共物品 市场化供给 农村公路
中图分类号：C915 文献标识码：A
一、案例背景
为了准确把握农村公路工作现状，陕西省交通运输厅公路处、陕西省公路局组成调研组，从2012年2月份开始，深入到10个市、33个县、54个乡镇，全面了解了农村公路的现状。 据了解，“十一五”期，陕西省实施了农村公路通畅工程。从2006年到2011年，全省新建改建县乡油路2.8万公里，累计达到4.5万公里，乡镇通油率99.94%，比全国97.17%高2.77个百分点，比西部地区80.3%高19.64个百分点；新建改建通村水泥路7.8万公里，建制村通畅率87.3%，比全国83.89%高3.41个百分点，比西部地区50.38%高36.92个百分点。总体看陕西省农村公路建设已经进入了全国先进行列，但是，我们也要看到，农村公路通畅工程在全国主要在西部地区超前实施，是在国家低标准补助或没有补助情况下的大建设。“十一五”期间，西部地区主要实施通达工程，陕西省实施了通畅工程，当时交通运输部对西部地区通村水泥路没有补助，陕西省通过贷款给予建设补助，由于一些地方配套资金不足，高速度建设中的不少项目存在质量缺陷和养护不到位的突出矛盾和问题。
二、公共物品市场化供给的理论分析
（一）传统认为公共物品应由政府提供。
政府机制和市场机制是满足人们物品消费最主要的两种方式，传统观点认为公共物品的供给只能由政府来提供。首先，在公共物品供给中存在着市场失灵。从斯密、穆勒到庇古、萨缪尔森都认为公共产品无法通过市场体系来提供。因为公共物品的非排他性、非竞争性、消费中的不可分割性，决定了公共物品的消费无法避免经济学所说的搭便车现象，从而使现实中的生产者无法通过市场将其外溢的收益内部化，最终导致市场机制对共物品的无效配置。其次，政府在公共物品供给上具有天然的优势。政府作为一个国家最大的组织，可以凭借其政治权力，通过强制性的税收来解决非排他性和非竞争性的问题，克服公共物品消费中的搭便车现象。
（二）公共物品提供中的政府失灵。
一直以来，无论是西方国家还是社会主义国家，都把政府作为公共物品的必然提供者。但是，随着社会的进步和发展，政府过度干预社会经济，以及由政府垄断公共物品的弊端越来越明显。具体表现在政府的财政能力有限，不能满足公众日益增长的公共物品需要，公共物品在总体上供给不足；公共物品的种类和数量无法满足公众对公共物品的多元化需求，政府提供的公共物品与公众的需要不匹配；政府垄断公共物品供给，出现寻租设租等腐败现象，加大了公共物品的成本，造成资源的浪费和公共物品质量下降。豍
（三）公共物品生产者多元化。
现代经济学研究表明，提供公共物品是政府的核心职责之一，但是政府提供不等于政府应当提供所有的公共物品，政府提供也不等于政府直接生产，公共物品的生产者可以实现多元化。在一定条件的保证下，市场也可以有效地提供部分公共物品，并且比政府直接提供有更高的效率优势。
三、公共物品市场化供给的实证分析——以陕西省农村公路通畅工程为例
（一）农村公路的属性界定。
农村公路主要服务于农村广大人民群众，是地方农业和农村经济赖以发展的重要基础设施，是一种农村公共物品。公共产品属性使得传统上认为农村公路的通行服务只能由政府提供，即农村公路建设、管理、养护资金必须由各级政府财政投资。
（二）农村公路现状的经济学分析。
1、农村公路供给中的政府失灵。
对于农村公路而言，政府在直接提供通行服务中存在失灵的现象。首先，政府交通主管部门负责农村公路修建及养护，其人员一般由政府逐级任命，不具有任何竟争性，必然无法高效的工作；其次，由于缺乏必要的竞争机制和激励机制，交通主管部门在进行农村公路修建养护过程中不计成本，导致资源浪费且质量低下。
2、陕西省农村公路存在的问题。
从陕西省农村公路现状调研可以看出：农村公路的快速发展，很大程度上依赖于政府的投资拉动。投资主体的极端单一，使得工程建设对某个经济人依赖性过强。这种政府机制供给已经造成了诸多问题：
一是县乡油路标准低，通行能力差。全省县乡公路达不到四级公路标准的1428条17302公里，占县乡公路总里程的38.4%，其中多数宽度不达标，有些甚至仍是土路。二是排水设施和防护工程不配套，抗御自然灾害能力差。陕南、陕北2010年、2011年的水毁公路中，沿沟、沿河的路段遇到五十年或百年不遇的洪水冲毁的3000多公里，8000多公里不沿沟也不沿河，主要因排水不畅，缺少防护工程而造成路基下陷，干砌外挡墙路段的路基大部分垮塌。三是建设计划与移民搬迁规划脱节，一些村子修通水泥路后人搬走。据不完全统计，260个村水泥路建成一、两年后就搬迁，有的搬到了通路的大村，有的搬到了新规划的村，又要新修通村水泥路。
3、农村公路供给效率低下的原因分析。
现今农村公路存在的诸多问题，必然会使得公众对政府提供公共物品的公信力有所降低，而造成供给效率低下的原因是多方面的。
首先，农村公路由政府单独供给，由于缺乏竞争必然会造成技术革新缓慢。大部分交通主管部门都本着拿财政的钱做事，不求效率，铺张浪费，在新技术的引用研发上从不做文章。其次，以政府为单一主体的工程建设多数存在着资金不足的情况。农村公路融资方式仅限于财政拨款、银行贷款等，其他一些市场经济体制下的融资方式都被排除在外。最后，此类公共物品面向市场的开放力度不够。在我国，像邮政、电信、电力、城市公共交通、教育、医疗卫生等等基本上仍由政府控制下的国有企事业单位垄断经营，政府在这些领域实行市场化改革过于谨慎。由于这些国有企事业单位附属于政府，在生产中多以纯行政方式运作，缺乏市场竞争和压力，使得公共服务的数量和质量维持在较低的水准，并且促进了设租寻租等腐败现象的发生。 四、农村公路市场化供给的政策建议
面对公众对公共物品不断增长的需求，如何更加有效的提供公共物品便成为政府追求的目标。政府应当提供农村公路，但是政府在提供农村公路基础设施的时候存在政府失灵，导致农村公路无效率，所以必须进行改革。根据规制理论，在政府失灵的领域可以考虑引入市场机制。因此，农村公路应进行市场化改革，通过市场机制来提高效率和质量。
（一）进行农村公路建设养护体制改革。
农村公路建设养护体制改革，即逐渐将市场竞争机制和现代企业制度引入公路生产养护中，有效地激发职工的创造性，生产潜力得到充分发掘。具体来说：致力于利用经济规律实现管养分离、政企分开，尽量减少对生产养护的行政干预。构造独立主体参与竞争如组建养护生产公司，实行企业化管理。融入市场经济，积极营造竞争环境，培育公平、公正、健康的公路市场。
（二）引进先进农村公路市场化的实施手段。
市场化改革促进了公共物品领域的技术创新，出现了如合同承包、授予经营权、BOT（建设一经营一转让）、BOOT（建设一拥有一经营一转让）、BOO方式（建设一拥有一经营）等新的融资方式和经营管理方式，大大提高了公共物品供给效率。总体来看，农村公路建设可以借鉴其他城市成功的市场化实施手段，组建专业化企业、实施招投标制度、实施合同化管理等等。例如，浙江省进行的公路养护体制改革，以公路站、拌合中心等实体为依托，组建公路养护公司；同时，附属于公路管理机构的工程公司、生产厂站和服务性机构实行转制，成为自主经营、独立核算的企业法人；公路养护公司通过招投标获得养护工程，公路管理部门通过合同管理计量支付养护资金，基本实现了公路管理与养护生产分开，事业与企业分开。豎
（三）调动社会各方面的力量加快建设进程。
建设公路需要投入巨额资金，而资金缺口历来是制约各地发展公路的最大难题。去年以来，国家清理政府融资平台，停止了省厅贷款，农村公路建设规模受到影响。在省厅不能贷款的情况下，要使农村公路建设保持一定的发展速度和规模，必须要使农村公路市场化，广开筹资渠道，动员社会各方面力量，实现投资主体多元化，解决建设的资金压力。同时，可以借助投资主体多元化建立规范的项目投资决策体系和公司治理结构，完善责任机制、监督约束机制和竞争机制。
五、总结
新公共管理给西方国家的公共物品供给带来了巨大的变化。私有化、承包制、特许经营、收费制等一系列市场化措施，打破了政府在公共物品供给上的垄断，形成了公共物品供给中多元竞争的局面。正如萨瓦斯指出的那样，“问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的物品和服务方面，竞争往往优于垄断。只要促进竞争的程序有效，公众就能从竞争中受益”。可以说，市场化模式有效地完善和弥补了政府垄断公共物品供给所造成的缺陷，扩大了政府供给公共物品的财源和技术力量，降低了成本，提高了公共服务的供给能力、效率和质量。
（作者：西北大学公共管理学院，硕士（学历），研究方向：行政管理）
注释：
卜晓军（2004）.公共物品市场化供给研究[D].西北大学硕士学位论文.P32-33.
卢艺琪（2009）.农村公路养护体制及运行机制改革研究[D].长安大学硕士学位论文.P28-32.
参考文献：
[1]黄恒学（2002）.公共经济学[M].北京：北京大学出版社.
[2]雷晓康（2003）.公共物品提供模式的理论分析[D].西北大学博士学位论文.
[3]穆伟.马永红（2010）.农村公路管理养护体制改革及市场化措施[J].黑龙江科技信息.
关键词 公共物品 市场化供给 农村公路
中图分类号：C915 文献标识码：A
一、案例背景
为了准确把握农村公路工作现状，陕西省交通运输厅公路处、陕西省公路局组成调研组，从2012年2月份开始，深入到10个市、33个县、54个乡镇，全面了解了农村公路的现状。 据了解，“十一五”期，陕西省实施了农村公路通畅工程。从2006年到2011年，全省新建改建县乡油路2.8万公里，累计达到4.5万公里，乡镇通油率99.94%，比全国97.17%高2.77个百分点，比西部地区80.3%高19.64个百分点；新建改建通村水泥路7.8万公里，建制村通畅率87.3%，比全国83.89%高3.41个百分点，比西部地区50.38%高36.92个百分点。总体看陕西省农村公路建设已经进入了全国先进行列，但是，我们也要看到，农村公路通畅工程在全国主要在西部地区超前实施，是在国家低标准补助或没有补助情况下的大建设。“十一五”期间，西部地区主要实施通达工程，陕西省实施了通畅工程，当时交通运输部对西部地区通村水泥路没有补助，陕西省通过贷款给予建设补助，由于一些地方配套资金不足，高速度建设中的不少项目存在质量缺陷和养护不到位的突出矛盾和问题。
二、公共物品市场化供给的理论分析
（一）传统认为公共物品应由政府提供。
政府机制和市场机制是满足人们物品消费最主要的两种方式，传统观点认为公共物品的供给只能由政府来提供。首先，在公共物品供给中存在着市场失灵。从斯密、穆勒到庇古、萨缪尔森都认为公共产品无法通过市场体系来提供。因为公共物品的非排他性、非竞争性、消费中的不可分割性，决定了公共物品的消费无法避免经济学所说的搭便车现象，从而使现实中的生产者无法通过市场将其外溢的收益内部化，最终导致市场机制对共物品的无效配置。其次，政府在公共物品供给上具有天然的优势。政府作为一个国家最大的组织，可以凭借其政治权力，通过强制性的税收来解决非排他性和非竞争性的问题，克服公共物品消费中的搭便车现象。
（二）公共物品提供中的政府失灵。
一直以来，无论是西方国家还是社会主义国家，都把政府作为公共物品的必然提供者。但是，随着社会的进步和发展，政府过度干预社会经济，以及由政府垄断公共物品的弊端越来越明显。具体表现在政府的财政能力有限，不能满足公众日益增长的公共物品需要，公共物品在总体上供给不足；公共物品的种类和数量无法满足公众对公共物品的多元化需求，政府提供的公共物品与公众的需要不匹配；政府垄断公共物品供给，出现寻租设租等腐败现象，加大了公共物品的成本，造成资源的浪费和公共物品质量下降。豍
（三）公共物品生产者多元化。
现代经济学研究表明，提供公共物品是政府的核心职责之一，但是政府提供不等于政府应当提供所有的公共物品，政府提供也不等于政府直接生产，公共物品的生产者可以实现多元化。在一定条件的保证下，市场也可以有效地提供部分公共物品，并且比政府直接提供有更高的效率优势。
三、公共物品市场化供给的实证分析——以陕西省农村公路通畅工程为例
（一）农村公路的属性界定。
农村公路主要服务于农村广大人民群众，是地方农业和农村经济赖以发展的重要基础设施，是一种农村公共物品。公共产品属性使得传统上认为农村公路的通行服务只能由政府提供，即农村公路建设、管理、养护资金必须由各级政府财政投资。
（二）农村公路现状的经济学分析。
1、农村公路供给中的政府失灵。
对于农村公路而言，政府在直接提供通行服务中存在失灵的现象。首先，政府交通主管部门负责农村公路修建及养护，其人员一般由政府逐级任命，不具有任何竟争性，必然无法高效的工作；其次，由于缺乏必要的竞争机制和激励机制，交通主管部门在进行农村公路修建养护过程中不计成本，导致资源浪费且质量低下。
2、陕西省农村公路存在的问题。
从陕西省农村公路现状调研可以看出：农村公路的快速发展，很大程度上依赖于政府的投资拉动。投资主体的极端单一，使得工程建设对某个经济人依赖性过强。这种政府机制供给已经造成了诸多问题：
一是县乡油路标准低，通行能力差。全省县乡公路达不到四级公路标准的1428条17302公里，占县乡公路总里程的38.4%，其中多数宽度不达标，有些甚至仍是土路。二是排水设施和防护工程不配套，抗御自然灾害能力差。陕南、陕北2010年、2011年的水毁公路中，沿沟、沿河的路段遇到五十年或百年不遇的洪水冲毁的3000多公里，8000多公里不沿沟也不沿河，主要因排水不畅，缺少防护工程而造成路基下陷，干砌外挡墙路段的路基大部分垮塌。三是建设计划与移民搬迁规划脱节，一些村子修通水泥路后人搬走。据不完全统计，260个村水泥路建成一、两年后就搬迁，有的搬到了通路的大村，有的搬到了新规划的村，又要新修通村水泥路。
3、农村公路供给效率低下的原因分析。
现今农村公路存在的诸多问题，必然会使得公众对政府提供公共物品的公信力有所降低，而造成供给效率低下的原因是多方面的。
首先，农村公路由政府单独供给，由于缺乏竞争必然会造成技术革新缓慢。大部分交通主管部门都本着拿财政的钱做事，不求效率，铺张浪费，在新技术的引用研发上从不做文章。其次，以政府为单一主体的工程建设多数存在着资金不足的情况。农村公路融资方式仅限于财政拨款、银行贷款等，其他一些市场经济体制下的融资方式都被排除在外。最后，此类公共物品面向市场的开放力度不够。在我国，像邮政、电信、电力、城市公共交通、教育、医疗卫生等等基本上仍由政府控制下的国有企事业单位垄断经营，政府在这些领域实行市场化改革过于谨慎。由于这些国有企事业单位附属于政府，在生产中多以纯行政方式运作，缺乏市场竞争和压力，使得公共服务的数量和质量维持在较低的水准，并且促进了设租寻租等腐败现象的发生。 四、农村公路市场化供给的政策建议
面对公众对公共物品不断增长的需求，如何更加有效的提供公共物品便成为政府追求的目标。政府应当提供农村公路，但是政府在提供农村公路基础设施的时候存在政府失灵，导致农村公路无效率，所以必须进行改革。根据规制理论，在政府失灵的领域可以考虑引入市场机制。因此，农村公路应进行市场化改革，通过市场机制来提高效率和质量。
（一）进行农村公路建设养护体制改革。
农村公路建设养护体制改革，即逐渐将市场竞争机制和现代企业制度引入公路生产养护中，有效地激发职工的创造性，生产潜力得到充分发掘。具体来说：致力于利用经济规律实现管养分离、政企分开，尽量减少对生产养护的行政干预。构造独立主体参与竞争如组建养护生产公司，实行企业化管理。融入市场经济，积极营造竞争环境，培育公平、公正、健康的公路市场。
（二）引进先进农村公路市场化的实施手段。
市场化改革促进了公共物品领域的技术创新，出现了如合同承包、授予经营权、BOT（建设一经营一转让）、BOOT（建设一拥有一经营一转让）、BOO方式（建设一拥有一经营）等新的融资方式和经营管理方式，大大提高了公共物品供给效率。总体来看，农村公路建设可以借鉴其他城市成功的市场化实施手段，组建专业化企业、实施招投标制度、实施合同化管理等等。例如，浙江省进行的公路养护体制改革，以公路站、拌合中心等实体为依托，组建公路养护公司；同时，附属于公路管理机构的工程公司、生产厂站和服务性机构实行转制，成为自主经营、独立核算的企业法人；公路养护公司通过招投标获得养护工程，公路管理部门通过合同管理计量支付养护资金，基本实现了公路管理与养护生产分开，事业与企业分开。豎
（三）调动社会各方面的力量加快建设进程。
建设公路需要投入巨额资金，而资金缺口历来是制约各地发展公路的最大难题。去年以来，国家清理政府融资平台，停止了省厅贷款，农村公路建设规模受到影响。在省厅不能贷款的情况下，要使农村公路建设保持一定的发展速度和规模，必须要使农村公路市场化，广开筹资渠道，动员社会各方面力量，实现投资主体多元化，解决建设的资金压力。同时，可以借助投资主体多元化建立规范的项目投资决策体系和公司治理结构，完善责任机制、监督约束机制和竞争机制。
五、总结
新公共管理给西方国家的公共物品供给带来了巨大的变化。私有化、承包制、特许经营、收费制等一系列市场化措施，打破了政府在公共物品供给上的垄断，形成了公共物品供给中多元竞争的局面。正如萨瓦斯指出的那样，“问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的物品和服务方面，竞争往往优于垄断。只要促进竞争的程序有效，公众就能从竞争中受益”。可以说，市场化模式有效地完善和弥补了政府垄断公共物品供给所造成的缺陷，扩大了政府供给公共物品的财源和技术力量，降低了成本，提高了公共服务的供给能力、效率和质量。
（作者：西北大学公共管理学院，硕士（学历），研究方向：行政管理）
注释：
卜晓军（2004）.公共物品市场化供给研究[D].西北大学硕士学位论文.P32-33.
卢艺琪（2009）.农村公路养护体制及运行机制改革研究[D].长安大学硕士学位论文.P28-32.
参考文献：
[1]黄恒学（2002）.公共经济学[M].北京：北京大学出版社.
[2]雷晓康（2003）.公共物品提供模式的理论分析[D].西北大学博士学位论文.
[3]穆伟.马永红（2010）.农村公路管理养护体制改革及市场化措施[J].黑龙江科技信息.