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华东政法大学2015级经济法学研究生
依法对国有资产进行有效监管，关系到国民经济的健康稳定发展，也直接关系到我国国企改革能否继续深入推进。现阶段我国国有资产监管立法与监管的现状存在脱节，政府在履行国有资产监管职责时，也仍然奉行以往的行政管理模式，现行的国资委集权监管模式极易失范。当前，在中国共产党的领导下，我国改革已进入深水区，国有资产管理方面的矛盾日益凸显，有必要建立健全更加全面、有效的国有资产监管法律体系，最大程度地发挥国有资产的功能。
国有资产 行政监管机构 法律监管
当前我国国有资产的监管体系
当前，我国国有资产监管体系的主体结构，是以国务院国有资产监督管理委员会为中央监管主体，省级、市级监管机构为地方监管主体，综合行政监管、司法监管、社会监管为一体的结构体系。2003年国资委成立至今，国有资产监管体制的框架基本建立并逐步完善，国有资产监管得到加强，国有资产基本上实现了保值增值，国有企业改革继续深化，国有经济的活力、控制力进一步增强。目前，国有资产监管组织体系和法律法规体系已基本建立。
与此同时，进一步规范国有产权的转让和国有企业的改制。2016年以来，配合国家去产能、去库存的经济战略，国资委继续谋划央企合并重组，宝钢集团与武钢集团、中粮集团与中纺集团、港中旅集团与国旅集团等已经重组或正在酝酿重组事宜，并新组建了中国航空发动机集团有限公司，国企改革的步伐从未停下。
我国国有资产监管的不足
（1）国有资产监管法律体系不健全
宪法以及《民法通则》、《公司法》等法律法规，均部分涉及到了国有资产管理，在一些条文中有具体的规定，行政法规如《国有资产产权界定条例》等和地方性法规、规章以及规范性文件等也起到了积极的作用，但是国有资产监管的法律法规体系仍有不足之处。
首先，国有资产监管的立法亟待重视。涉及到国有资产监管的法律，基本上都没有对国有资产监管进行全面的规定。在实践中，国有资产监管的依据几乎都是行政法规以及地方政府拟定的法规和规章为准。受到立法层次的局限，法律规范的权威性不够高。
其次，国有资产监管的法律体系存在漏洞甚至存在矛盾之处。如《企业国有资产法》允许中央政府和地方政府将国有企业出资权委托给其他的组织或机构。不过该项法案没有细化，哪些企业的出资权可以被委托？哪些组织或机构承担出资人的角色？我国现行的法律体系并没有对国资委的权利和义务进行详细的说明，国有资产监管行为存在诸多法律缺陷。另外，以国有资产监管为对象的法律规定的有所滞后，法律暴露的缺陷没有得到及时的修补，许多规定已不适应当前的国资监管，从而导致很多有效的措施难以实施。
最后，缺乏全面的法律责任体系。要提高国有资产监管工作效果和质量，必须对违法行为进行惩处。在实践中，很多个人或企业违法违规后，并没有得到应有的法律惩处，严重影响国有资产监管制度的权威性和约束力。
（2）国资监管方式尚需改进，党政企不分仍然存在
政企不分、政资不分仍然存在，有些地方政府经常用行政手段直接干预国有企业的生产经营活动。地方国资委在监管过程中，仍延用行政部门对社会事务的管理方式，对企业事项不管大小，一律采取行政干预或行政审批的方式来管理。例如国企上市公司准备进行资产重组、定向增发或者大额投资等重大经营活动前，需要先向主管国资委申报审核，待国资委批准后方可继续进行。审批、备案事项过多，时限过长，程序繁杂等问题，造成工作效率不高、责任不清，国有资产运作效率低下。
从国资委的角度看，主要有以下几个方面的问题：首先，监管方式有待进一步转变，监管的导向作用需要进一步增强。对照《企业国有资产法》等相关法律法规，现有的监管方式既显示管得过多过细，但有些方面管得又很不到位。随着公司治理结构的不断完善，国家层面的简政放权不断推进，需要对有关审批备案事项进行全面梳理，该下放的权力坚决下放。其次，对企业层面的问题研究得多，而对推进企业内部体制机制创新方面的研究甚少，对国有企业市场主体，还没有准确把握定位。再次，中国特色现代企业制度，包括党委会、股东会、董事会、监事会、经理层如何协调地发挥各自的作用还需要积极探索，党组织对国有企业的“领导”的程度该如何确定，仍需进一步研究。
3.国有资产的产权分配不清，预算制度不健全
现实生活中，法律不承认地方的国有资产归属地方政府支配，但是事实上地方政府已经对地方的国有资产行使管理权，导致地方产权与中央的产权的不一致。一些地方政府出于本地各方面发展的需要，凭借行政权力来支配地方的国有资产致使中央资产使用脱节，影响国家整体的建设规划；而中央政府把地方的国有资产全部收归中央的做法，也在一定程度上挫伤了地方国资委的工作积极性，影响国有资产的实际使用效率。
根据《中华人民共和国预算法》的规定，预算是经过法律程序审核批准的国家年度集中性财政收支的计划，它引导着国有资产的投放，是保证国有資产正确使用和规范管理的基础性环节。但是我国一些政府部门在使用国有资产方面却没有建立完善的预算制度，导致国有资产的使用缺乏计划性和目的性，也阻碍了国有资产作用的充分发挥。
我国国有资产监管法律体系的完善
（1）不断健全完善国有资产监管制度体系
只有健全的法律体系，才能为国资管理和国企改革发展提供安全保障。行政主管部门应当在《企业国有资产法》的基础上，加强对国有资产监管的规章制度、规范性文件的研究制订工作，对资产监管的程序、权利和义务等做出详细规定，丰富国有资产监管法规体系。依据法律规章和现代企业制度，进一步明确国资委与出资企业之间的关系，切实加强企业国有资产的管理工作。
（2）切实转变国有资产监管理念，创新监管方式
各级地方政府应转变国有资产监管理念，尽量减少行政干预，坚决摒弃行政命令管理的方式，强化市场竞争思维和企业意识，自觉遵守法律法规，做到不越位、不错位、不缺位。要运侧重于用市场化手段进行监管，切实做到监管主体与经营主体分开，进一步明确国资监管机构的职责定位，改变重管理轻服务、重审批轻效率的行政化监管模式。国有资产监督管理部门要创新经济监管手段，健全完善国有产权管理体系、国有企业经营业绩考核体系，完善国有企业财务预决算制度、重大事项报告制度、责任追究制度。
（3）进一步健全完善企业法人治理结构
必须进一步规范股东会、董事会、监事会和高管人员的职责和各种权限，健全董事会、监事会、经理层议事规则。企业党组织应发挥政治领导、组织领导的作用，而不是随便干预国有企业经营管理。落实股东会作为企业最高权力机构的职权，强化董事会和监事会的监督职能，保障经理层的经营管理权，形成产权清晰、权责明确、各司其职、政企分开、管理科学的中国特色现代国有企业组织管理制度。国有企业领导层人员的任命，要充分考虑到拟任者的企业管理经历和行业工作经历，尽量避免“空降”外行领导。
（4）全面构建国有资产监管的公益诉讼制度
在国有资产管理中，法律责任追究不到位的情况经常出现。通过国有资产管理中公益诉讼制度的构建达到监管国有资产的目的，可以在一定程度上完善责任追究机制的不足，能够更加及时有效地保护好国有资产。检察机关是宪法规定的专门的法律监督机关，是提起国有资产公益诉讼的主体，可以赋予检察机关国有资产公益诉讼的原告的身份。公益诉讼的被告则通常是违反相关法律法规，侵吞国有资产，导致其严重受损的行为人，国家出资企业的出资人和经营人均包含在内，如国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司的董事、监事、高级管理人员，及履行出资人职能的国有资产管理部门或相关政府机关，也包括参与侵害国有资产的境外企业等。
依法对国有资产进行有效监管，关系到国民经济的健康稳定发展，也直接关系到我国国企改革能否继续深入推进。现阶段我国国有资产监管立法与监管的现状存在脱节，政府在履行国有资产监管职责时，也仍然奉行以往的行政管理模式，现行的国资委集权监管模式极易失范。当前，在中国共产党的领导下，我国改革已进入深水区，国有资产管理方面的矛盾日益凸显，有必要建立健全更加全面、有效的国有资产监管法律体系，最大程度地发挥国有资产的功能。
国有资产 行政监管机构 法律监管
当前我国国有资产的监管体系
当前，我国国有资产监管体系的主体结构，是以国务院国有资产监督管理委员会为中央监管主体，省级、市级监管机构为地方监管主体，综合行政监管、司法监管、社会监管为一体的结构体系。2003年国资委成立至今，国有资产监管体制的框架基本建立并逐步完善，国有资产监管得到加强，国有资产基本上实现了保值增值，国有企业改革继续深化，国有经济的活力、控制力进一步增强。目前，国有资产监管组织体系和法律法规体系已基本建立。
与此同时，进一步规范国有产权的转让和国有企业的改制。2016年以来，配合国家去产能、去库存的经济战略，国资委继续谋划央企合并重组，宝钢集团与武钢集团、中粮集团与中纺集团、港中旅集团与国旅集团等已经重组或正在酝酿重组事宜，并新组建了中国航空发动机集团有限公司，国企改革的步伐从未停下。
我国国有资产监管的不足
（1）国有资产监管法律体系不健全
宪法以及《民法通则》、《公司法》等法律法规，均部分涉及到了国有资产管理，在一些条文中有具体的规定，行政法规如《国有资产产权界定条例》等和地方性法规、规章以及规范性文件等也起到了积极的作用，但是国有资产监管的法律法规体系仍有不足之处。
首先，国有资产监管的立法亟待重视。涉及到国有资产监管的法律，基本上都没有对国有资产监管进行全面的规定。在实践中，国有资产监管的依据几乎都是行政法规以及地方政府拟定的法规和规章为准。受到立法层次的局限，法律规范的权威性不够高。
其次，国有资产监管的法律体系存在漏洞甚至存在矛盾之处。如《企业国有资产法》允许中央政府和地方政府将国有企业出资权委托给其他的组织或机构。不过该项法案没有细化，哪些企业的出资权可以被委托？哪些组织或机构承担出资人的角色？我国现行的法律体系并没有对国资委的权利和义务进行详细的说明，国有资产监管行为存在诸多法律缺陷。另外，以国有资产监管为对象的法律规定的有所滞后，法律暴露的缺陷没有得到及时的修补，许多规定已不适应当前的国资监管，从而导致很多有效的措施难以实施。
最后，缺乏全面的法律责任体系。要提高国有资产监管工作效果和质量，必须对违法行为进行惩处。在实践中，很多个人或企业违法违规后，并没有得到应有的法律惩处，严重影响国有资产监管制度的权威性和约束力。
（2）国资监管方式尚需改进，党政企不分仍然存在
政企不分、政资不分仍然存在，有些地方政府经常用行政手段直接干预国有企业的生产经营活动。地方国资委在监管过程中，仍延用行政部门对社会事务的管理方式，对企业事项不管大小，一律采取行政干预或行政审批的方式来管理。例如国企上市公司准备进行资产重组、定向增发或者大额投资等重大经营活动前，需要先向主管国资委申报审核，待国资委批准后方可继续进行。审批、备案事项过多，时限过长，程序繁杂等问题，造成工作效率不高、责任不清，国有资产运作效率低下。
从国资委的角度看，主要有以下几个方面的问题：首先，监管方式有待进一步转变，监管的导向作用需要进一步增强。对照《企业国有资产法》等相关法律法规，现有的监管方式既显示管得过多过细，但有些方面管得又很不到位。随着公司治理结构的不断完善，国家层面的简政放权不断推进，需要对有关审批备案事项进行全面梳理，该下放的权力坚决下放。其次，对企业层面的问题研究得多，而对推进企业内部体制机制创新方面的研究甚少，对国有企业市场主体，还没有准确把握定位。再次，中国特色现代企业制度，包括党委会、股东会、董事会、监事会、经理层如何协调地发挥各自的作用还需要积极探索，党组织对国有企业的“领导”的程度该如何确定，仍需进一步研究。
3.国有资产的产权分配不清，预算制度不健全
现实生活中，法律不承认地方的国有资产归属地方政府支配，但是事实上地方政府已经对地方的国有资产行使管理权，导致地方产权与中央的产权的不一致。一些地方政府出于本地各方面发展的需要，凭借行政权力来支配地方的国有资产致使中央资产使用脱节，影响国家整体的建设规划；而中央政府把地方的国有资产全部收归中央的做法，也在一定程度上挫伤了地方国资委的工作积极性，影响国有资产的实际使用效率。
根据《中华人民共和国预算法》的规定，预算是经过法律程序审核批准的国家年度集中性财政收支的计划，它引导着国有资产的投放，是保证国有資产正确使用和规范管理的基础性环节。但是我国一些政府部门在使用国有资产方面却没有建立完善的预算制度，导致国有资产的使用缺乏计划性和目的性，也阻碍了国有资产作用的充分发挥。
我国国有资产监管法律体系的完善
（1）不断健全完善国有资产监管制度体系
只有健全的法律体系，才能为国资管理和国企改革发展提供安全保障。行政主管部门应当在《企业国有资产法》的基础上，加强对国有资产监管的规章制度、规范性文件的研究制订工作，对资产监管的程序、权利和义务等做出详细规定，丰富国有资产监管法规体系。依据法律规章和现代企业制度，进一步明确国资委与出资企业之间的关系，切实加强企业国有资产的管理工作。
（2）切实转变国有资产监管理念，创新监管方式
各级地方政府应转变国有资产监管理念，尽量减少行政干预，坚决摒弃行政命令管理的方式，强化市场竞争思维和企业意识，自觉遵守法律法规，做到不越位、不错位、不缺位。要运侧重于用市场化手段进行监管，切实做到监管主体与经营主体分开，进一步明确国资监管机构的职责定位，改变重管理轻服务、重审批轻效率的行政化监管模式。国有资产监督管理部门要创新经济监管手段，健全完善国有产权管理体系、国有企业经营业绩考核体系，完善国有企业财务预决算制度、重大事项报告制度、责任追究制度。
（3）进一步健全完善企业法人治理结构
必须进一步规范股东会、董事会、监事会和高管人员的职责和各种权限，健全董事会、监事会、经理层议事规则。企业党组织应发挥政治领导、组织领导的作用，而不是随便干预国有企业经营管理。落实股东会作为企业最高权力机构的职权，强化董事会和监事会的监督职能，保障经理层的经营管理权，形成产权清晰、权责明确、各司其职、政企分开、管理科学的中国特色现代国有企业组织管理制度。国有企业领导层人员的任命，要充分考虑到拟任者的企业管理经历和行业工作经历，尽量避免“空降”外行领导。
（4）全面构建国有资产监管的公益诉讼制度
在国有资产管理中，法律责任追究不到位的情况经常出现。通过国有资产管理中公益诉讼制度的构建达到监管国有资产的目的，可以在一定程度上完善责任追究机制的不足，能够更加及时有效地保护好国有资产。检察机关是宪法规定的专门的法律监督机关，是提起国有资产公益诉讼的主体，可以赋予检察机关国有资产公益诉讼的原告的身份。公益诉讼的被告则通常是违反相关法律法规，侵吞国有资产，导致其严重受损的行为人，国家出资企业的出资人和经营人均包含在内，如国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司的董事、监事、高级管理人员，及履行出资人职能的国有资产管理部门或相关政府机关，也包括参与侵害国有资产的境外企业等。