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摘 要 土地整理项目运作中各种类型的交易费用导致了土地整理项目的效率损失，应对交易费用偏高、效率偏低的对策是扩大公众参与度、创设多元投资机制和完备契约设计来减少机会主义行为。
关键词 土地整理 交易费用 项目效率 对策
中图分类号：F301.2文献标识码：A
土地整理有利于实现增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产环境、农民生活环境、增加农民收入等目标 。许多学者对土地整理做了大量的研究工作，其研究主要集中在土地整理的作用、土地整理的生态风险、土地整理公众参与、土地整理效率、土地整理项目前期决策、土地整理后评价、土地整理的可持续性等方面，鲜有针对土地整理的交易费用的研究。本文从交易费用视角分析土地整理项目运作过程中的交易费用，提出降低交易费用的对策。
一、土地整理项目实施的作用
我国土地整理的注意力集中在农地整理上，主要是为了解决建设用地指标不够和占用耕地等作建设用地后补充耕地的任务，实现耕地动态平衡目标。农地整理的内容包括农田整治、农地改造、地块调整、土地结构调整、宜农荒地的开发、农村居民点整理等 。国外的农地整理包括农地产权的调整、景观保护、生态改善等其他目标。因此农地整理是被看作是改进土地耕作效益和支持农村发展的一个工具 ，为合理开发和利用土地资源，解决土地碎化，农村基础设施缺乏，生产生活条件和生态及景观环境，提高农业生产能力和改革土地制度，促进农业增产、农民增收、农村发展的有效措施 ，改善就业、税收政策、基础设施、公共设施、住房和自然资源保护的一个有力政策工具 。
二、土地整理项目运作中的交易费用
Ronald Coase(1937)发现了“交易费用”，并应用其分析企业活动 。Williamson（1985）将交易费用作了如下定义：“交易之发生，源于某种产品或服务从一种技术边界向另一种技术边界的转移 。此时，一个行为阶段结束，另一个行为阶段宣告开始。”根据交易费用的关键特征，可将交易费用分为市场型交易费用、管理型交易费用和政治型交易费用。在土地整理项目运作过程中也存在大量的交易，例如省财政部门和省国土部门之间的交易、省国土部门和地方政府之间的交易、地方国土局与地方政府之间的交易、地方国土局与设计单位之间的交易、地方国土局与施工单位之间的交易、施工单位与监理单位之间的交易、设计单位与项目财政评审单位、审计单位之间的交易等等。在土地整理项目运作过程中交易数量和交易类型是非常复杂的。既有市场型交易费用，也有管理型交易费用，还有政治型交易费用。因此，借用交易费用经济学来分析土地整理项目运作过程的交易活动是有现实意义的。分析的基础就是对交易费用类型的归类，分析哪些交易费用是合理的，哪些是不合理的，以及不合理的交易费用是如何导致土地整理项目效率偏低的。
表1中描述了土地整理项目可能涉及的交易费用的主要类型。从表中可以看出，很多费用是可以节约或者完全不必要的，因为这些费用都要从项目总投资中预算，只是存在的形式要么是显性的，要么是隐性的而不能被观察，例如项目公关费用、监督的费用、政治决策费用等都是很难量化的和被观察的。当然，显性的交易费用占的比例大，例如项目区信息搜寻费用（选址）、签订契约的费用、搜寻可研单位、设计单位的费用等等，都是可观察的。在目前日益完善的土地整理市场中，这些显性费用都大概可以量化，因而是可控的，减少交易费用以提高真正用于土地整理项目产出投资的比例。
表1土地整理项目运作中的交易费用
三、交易费用对土地整理项目效率影响
交易费用与生产费用相对，是社会分工的产物。从社会网络分工的角度看，分工和交易费用是正相关的。在一个复杂的社会经济体中，社会分工越是复杂，交易费用占整个经济总价值的比重就越高。反过来，交易费用也会影响分工，只有在分工是经济的时候，才会有分工。在目前土地整理活动中，分工情况如下：业主是地方国土局；投资人是国土资源厅（财政资金）；如可研编制单位、规划设计单位、施工单位、监理单位等是参与者，在项目中受益；如财政、审计、环保、农业等部门行政机构是土地整理行业的协助部门。由此可见，分工是复杂的，会导致交易费用趋于增加。
从契约角度看，整个社会是一个契约网，每一个项目是一个契约集，即一系列契约的综合体。土地整理投资活动中，契约发挥中重要的作用，各个单位之间主要是通过契约来协调和相互监督的。目前土地整理没有按照投资受益对等的原则来设计契约。农民是土地整理的主要受益者，国土部门（省市县）都从土地整理的新增耕地中获益，其他部门如农业、水利等部门也能从项目获得相应的利益。投资、受益不对称的问题导致了目前土地整理项目交易费用较高，存在投资积极性不高、重建设，轻管理、暗箱交易、资金浪费、标准过高、不按设计施工、建设形象工程等问题，最终实施结果没有达到预期，农民满意度低和项目投资效率低。
四、解决交易费用偏高的对策
（一）扩大公众参与度，提升公众满意度。
公众参与是影响公众对项目评价的重要因素。土地整理项目运作过程中，目前也有公众参与这一环节，甚至在名义上是很重视的。在项目的可研阶段、规划设计阶段和施工过程中都要重视参与，以提高其满意度。
（二）创设多元投资机制。
实施投资多元化，主要是实施公私合作模式，引入社会资金进行土地整理项目建设；还可以利用特许经营权模式，增加土地整理资金，实施更多的土地整理项目，满足农民对土地整理的需求。
（三）设计完备契约，减少事后机会主义。
土地整理运作过程是一系列契约的签订和执行过程。应通过设计比较完备的契约来减少项目运作中的机会主义行为。特别是项目承担中的事前骗取项目，事后无法完成项目的投机行为。□
（作者单位：王世俊，钟祥市土地整理中心；欧红琴，荆门市国土资源局）
注释：
豍豎严金明，钟金发，池国仁.土地整理.经济管理出版社，1998.
豏Sklenicka P.,2006.Applying evaluation criteria for the land consolidation effect to three contrasting study areas in the Czech Republic，Land Use Policy,23 502–510.
豐European Commission, E.C.,2006. The EU Rural Development Policy 2007-2013.Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg.
豑Weiss,E.,Maliene,V.,2004.Flurbereinigung in der Bundesrepublik Deutschland.Technika, Vilnius.
豒豓埃里克.弗鲁博顿，鲁道夫.芮切特著，姜建强、罗长远译.新制度经济学一个交易费用分析范式.上海三联书店，上海人民出版社，2006.
关键词 土地整理 交易费用 项目效率 对策
中图分类号：F301.2文献标识码：A
土地整理有利于实现增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产环境、农民生活环境、增加农民收入等目标 。许多学者对土地整理做了大量的研究工作，其研究主要集中在土地整理的作用、土地整理的生态风险、土地整理公众参与、土地整理效率、土地整理项目前期决策、土地整理后评价、土地整理的可持续性等方面，鲜有针对土地整理的交易费用的研究。本文从交易费用视角分析土地整理项目运作过程中的交易费用，提出降低交易费用的对策。
一、土地整理项目实施的作用
我国土地整理的注意力集中在农地整理上，主要是为了解决建设用地指标不够和占用耕地等作建设用地后补充耕地的任务，实现耕地动态平衡目标。农地整理的内容包括农田整治、农地改造、地块调整、土地结构调整、宜农荒地的开发、农村居民点整理等 。国外的农地整理包括农地产权的调整、景观保护、生态改善等其他目标。因此农地整理是被看作是改进土地耕作效益和支持农村发展的一个工具 ，为合理开发和利用土地资源，解决土地碎化，农村基础设施缺乏，生产生活条件和生态及景观环境，提高农业生产能力和改革土地制度，促进农业增产、农民增收、农村发展的有效措施 ，改善就业、税收政策、基础设施、公共设施、住房和自然资源保护的一个有力政策工具 。
二、土地整理项目运作中的交易费用
Ronald Coase(1937)发现了“交易费用”，并应用其分析企业活动 。Williamson（1985）将交易费用作了如下定义：“交易之发生，源于某种产品或服务从一种技术边界向另一种技术边界的转移 。此时，一个行为阶段结束，另一个行为阶段宣告开始。”根据交易费用的关键特征，可将交易费用分为市场型交易费用、管理型交易费用和政治型交易费用。在土地整理项目运作过程中也存在大量的交易，例如省财政部门和省国土部门之间的交易、省国土部门和地方政府之间的交易、地方国土局与地方政府之间的交易、地方国土局与设计单位之间的交易、地方国土局与施工单位之间的交易、施工单位与监理单位之间的交易、设计单位与项目财政评审单位、审计单位之间的交易等等。在土地整理项目运作过程中交易数量和交易类型是非常复杂的。既有市场型交易费用，也有管理型交易费用，还有政治型交易费用。因此，借用交易费用经济学来分析土地整理项目运作过程的交易活动是有现实意义的。分析的基础就是对交易费用类型的归类，分析哪些交易费用是合理的，哪些是不合理的，以及不合理的交易费用是如何导致土地整理项目效率偏低的。
表1中描述了土地整理项目可能涉及的交易费用的主要类型。从表中可以看出，很多费用是可以节约或者完全不必要的，因为这些费用都要从项目总投资中预算，只是存在的形式要么是显性的，要么是隐性的而不能被观察，例如项目公关费用、监督的费用、政治决策费用等都是很难量化的和被观察的。当然，显性的交易费用占的比例大，例如项目区信息搜寻费用（选址）、签订契约的费用、搜寻可研单位、设计单位的费用等等，都是可观察的。在目前日益完善的土地整理市场中，这些显性费用都大概可以量化，因而是可控的，减少交易费用以提高真正用于土地整理项目产出投资的比例。
表1土地整理项目运作中的交易费用
三、交易费用对土地整理项目效率影响
交易费用与生产费用相对，是社会分工的产物。从社会网络分工的角度看，分工和交易费用是正相关的。在一个复杂的社会经济体中，社会分工越是复杂，交易费用占整个经济总价值的比重就越高。反过来，交易费用也会影响分工，只有在分工是经济的时候，才会有分工。在目前土地整理活动中，分工情况如下：业主是地方国土局；投资人是国土资源厅（财政资金）；如可研编制单位、规划设计单位、施工单位、监理单位等是参与者，在项目中受益；如财政、审计、环保、农业等部门行政机构是土地整理行业的协助部门。由此可见，分工是复杂的，会导致交易费用趋于增加。
从契约角度看，整个社会是一个契约网，每一个项目是一个契约集，即一系列契约的综合体。土地整理投资活动中，契约发挥中重要的作用，各个单位之间主要是通过契约来协调和相互监督的。目前土地整理没有按照投资受益对等的原则来设计契约。农民是土地整理的主要受益者，国土部门（省市县）都从土地整理的新增耕地中获益，其他部门如农业、水利等部门也能从项目获得相应的利益。投资、受益不对称的问题导致了目前土地整理项目交易费用较高，存在投资积极性不高、重建设，轻管理、暗箱交易、资金浪费、标准过高、不按设计施工、建设形象工程等问题，最终实施结果没有达到预期，农民满意度低和项目投资效率低。
四、解决交易费用偏高的对策
（一）扩大公众参与度，提升公众满意度。
公众参与是影响公众对项目评价的重要因素。土地整理项目运作过程中，目前也有公众参与这一环节，甚至在名义上是很重视的。在项目的可研阶段、规划设计阶段和施工过程中都要重视参与，以提高其满意度。
（二）创设多元投资机制。
实施投资多元化，主要是实施公私合作模式，引入社会资金进行土地整理项目建设；还可以利用特许经营权模式，增加土地整理资金，实施更多的土地整理项目，满足农民对土地整理的需求。
（三）设计完备契约，减少事后机会主义。
土地整理运作过程是一系列契约的签订和执行过程。应通过设计比较完备的契约来减少项目运作中的机会主义行为。特别是项目承担中的事前骗取项目，事后无法完成项目的投机行为。□
（作者单位：王世俊，钟祥市土地整理中心；欧红琴，荆门市国土资源局）
注释：
豍豎严金明，钟金发，池国仁.土地整理.经济管理出版社，1998.
豏Sklenicka P.,2006.Applying evaluation criteria for the land consolidation effect to three contrasting study areas in the Czech Republic，Land Use Policy,23 502–510.
豐European Commission, E.C.,2006. The EU Rural Development Policy 2007-2013.Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg.
豑Weiss,E.,Maliene,V.,2004.Flurbereinigung in der Bundesrepublik Deutschland.Technika, Vilnius.
豒豓埃里克.弗鲁博顿，鲁道夫.芮切特著，姜建强、罗长远译.新制度经济学一个交易费用分析范式.上海三联书店，上海人民出版社，2006.