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[摘 要] 产业政策实施机制是产业政策功能实现的关键环节，而产业政策的实施必须按法治化的思路进行，当前我国处于经济转型期，现有的经济体制状况要求国家宏观调控主要运用经济政策和经济杠杆对经济生活进行间接的、一定范围内的干预。在这种体制转型过程中，产业政策可以起到关键性作用。
[关键词] 产业政策实施保障机制 产业政策实施机制 产业政策
一、产业政策的考究
法学界公认，美国于1890年制定的《谢尔曼法》是世界第一部由国家主权保障实施的现代反垄断法。《谢尔曼法》的制定和实施,大大缓解了美国因长期的完全自由放任政策所导致的经济秩序危机,它是西方早期最有影响的产业组织政策的缩影。中国的产业政策实践堪称源远流长。由于我国封建时代是“溥天之下,莫非王土”,政府可以名正言顺地对工农业生产进行干预,政府行为成为影响封建经济运行的重要因素。马克思甚至提到:“我们在亚洲各国经常可以看到,农业在某一个政府的统治下衰落下去,而在另一个政府的统治下又复兴起来,收成的好坏在那里决定于政府的好坏,正像在欧洲决定于天气的好坏一样。”而产业政策概念在我国的正式启用是在20世纪80年代。譬如，1986年“产业政策”一词正式出现在我国的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中；1989年3月,国务院颁布了我国第一部真正意义上的产业政策——《国务院关于当前产业政策要点的决定》，这标志着我国开始了产业政策的实践；1994年3月，国务院又颁布了《90年代国家产业政策纲要》，标志着我国已开始建立以产业政策为中心的经济发展体系；之后相继制订的《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《当前国家鼓励发展产业、产品和技术目录》等产业政策，基本形成了包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等在内的、较为完整的一个政策体系。
综上，产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预，它的产生及演化与国家的干预思想是相辅相成的，其间尤其要注意的是对它科学合理的界定及功能的理解。
二、当前我国产业政策实施机制的困境剖析
从市场经济体制与产业政策的关系考察，可以发现，我国现行产业政策在实施内容、实施目标、实施手段、影响因素等方面存在问题：
1.从产业政策的实施内容来看，产业政策与计划存在着比较严重的交叉
目前的计划既管总量，承担着稳定宏观经济的任务，又管部分产业投资建设,承担着调整产业结构、促进经济发展的任务。例如,我国交通、通讯、能源等基础产业和基础设施供给严重不足，产业政策中应当对其给予重点支持,但是这些基础产业和基础设施同时也是国家计划管理的范围,国家所能掌握的手段,如直接投资、计划内信贷等如果已经在计划中,自然也就没有能力来深化产业政策的实施，因此必然面临着这两种手段的良性互动问题。
2.从产业政策的实施目标来看，产业政策目标与实施政策的手段脱节
传统理论认为，产业政策手段只是政策制定者(中央政府)和贯彻者(主管部门)所掌握的工具，这是必须摒弃的。在市场经济体制下，实施产业政策中存在着多元主体，其各自利益目标通过协调渗透到产业政策目标中去，从而使每个主体都可能运用自身所拥有的一切手段，通过一定的产业政策来实现自己的利益目标，而这些多元主体中的一个重要组成部分——企业，仍没有从旧体制行政领导的阴影中摆脱出来，因而它参与实施产业政策的手段就存在着较大的局限性，从而导致产业政策目标与实施手段相脱节。
3.从产业政策的实施手段来看，过多地依靠增量调整，而存量调整的力度远远不够
由于资产存量调整力度远远不够，我国目前仍在很大程度上是通过增加投资来获取一定推动力的方式，以求改变不合理的产业结构，这非但不能彻底转变经济增长方式，实现经济的可持续发展，相反，却容易陷入低效率恶性循环的怪圈。
4.从产业政策的影响因素来看，当前对国际因素的影响及地区间经济关系的处理重视不够
我国虽然在沿海地带初步建立起外向型经济的基础,但从产业政策来看,尚未把外向型经济发展和利用国际产业结构变动机遇提高到战略高度上来,与此相关的是区域经济关系的处理,沿海地区的迅速发展与中西部地区拉开了差距。现行产业政策,在促进区域经济分工、发挥比较优势、共同发展方面作用乏力,致使区域间经济发展出现了许多问题,如地区间产业结构雷同、地方封锁等,既不利于宏观经济效益的提高,也不利于国际竞争力的提高。
综上，我国目前产业政策上的问题来源于我国的二元经济体制：产业政策的实施缺乏有效的微观基础；地方利益格局的形成给产业政策的实施带来了相当大的困难；扭曲的价格體系对产业政策的实施起着消极作用，基础产业与加工工业产品比价严重不合理，从而诱导地方和企业盲目发展加工业，使基础产业瓶颈作用加剧；宏观调控机制乏力。
三、我国产业政策实施机制困境的克服路径
针对当前我国产业政策实施的困境，其克服路径的完善应当从产业政策实施机制的理念、统一的产业政策体系、产业政策实施保障机制、产业政策法律法规体系等四个方面展开：
1.产业政策实施机制的理念更新
要真正保证产业政策实施机制完善的实现，必须实现产业政策实施机制的理念更新。具体包括如下内容：(1)在产业政策的制定环节中借助动态比较利益方法。用动态比较利益方法来制定产业政策具有较强的效用。我国在制定产业政策时，一方面通过动态的比较利益方法的运用可以提高产业政策制定的科学性和是适用性；另一方面，可以结合我国的资金、技术资源、人力资源等条件，着眼于未来，以适应国际产业加速转换的要求。(2)在产业政策实施机制的各个环节中要根据经济发展的实际情况，注重分区域、分阶段的理念。加入WTO后，我国的市场将会对世界各国更加开放，一些有关国计民生或具有巨大发展潜力的产业部门将面临严峻考验，制定合理的产业发展政策对于我国的产业安全与持续发展至关重要。(3)在产业政策实施机制中要充分利用市场机制，促进产业政策实现。市场机制的运用对产业政策实施机制具有很大的促进作用。我国实施产业政策必须与利用市场机制相结合，而且只能是为了弥补市场缺陷。今后为充分利用市场机制，促进产业政策实现，国家应加速经济立法。尤其是应尽快制定产业振兴法，结合竞争法的适用，打破市场割据，建立健全统一的市场体系。
2.构建完善统一的产业政策体系
目前我国经济发展过程中遇到的一大难题是结构性问题，而合理的产业结构是我国未来相当长的一段时期内，国民经济持续、快速、健康发展的一个有力的支撑点，因此，应该把以产业结构为其重要内容的产业政策放在中心地位。具体包括：
(1)产业结构政策方面；目前我们迫切需要解决的问题就是要依靠切实可行的产业政策，大力充实基础产业，积极振兴支柱产业，重点发展先导产业。国家有必要对基础产业实行倾斜政策，制定基础产业专项计划，建立和完善投资体系，进一步理顺价格，充分发挥市场机制的调节作用，扩大利用外资规模与领域，积极鼓励和引导各种生产要素向基础产业部门流动。(2)产业组织政策方面；要求新体制下的产业组织政策不仅要从外部规范市场结构与市场行为，而且要较直接地作用于企业，在不损害企业效率的前提下，充分利用企业兼并、合并和发展企业集团等形式，推进企业结构调整，只有这样，才能实现产业组织变动的合理性与高效性。(3)产业技术政策方面；把产业技术政策提高到其应有的高度。(4)产业布局政策方面；国际经济大循环客观上要求我国在内地、沿海地区和国际市场三者之间形成一个完整的经济循环圈。(5)产业政策手段方面。在产业政策目标的实施过程中，多元主体的协调是产业政策形成与实施的基础，那么产业政策手段就不仅仅由政府所操纵，因为每一个行为主体在追求自身利益目标时，都要借助于一定的手段或工具，企业和劳动者个人都是如此。在新的产业政策模式中，这些行为主体的利益通过协调渗透在产业政策目标中，也就是说，它们在追求自身利益目标的同时，实现共同的产业政策目标。
总之，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策四部分构成。当然，这个体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，可以根据发展的需要而包括新的内容。同时，产业政策在各国的侧重点是不同的，并根据各自经济的实际情况而不断进行调整。
3.建立健全产业政策实施保障机制
制定和实施产业政策是国家进行宏观经济管理的重要手段，然而，许多产业政策在实施过程中并没有达到预期的目的，因此，应当建立信息传递保障机制和政策监督机制来保证产业政策的有效实施。
(1)建立健全产业政策信息传递保障机制。产业政策信息传递保障机制是以防止信息传导失真为目标的组织的行为和信息在组织内部的传导。要克服信息传递中的环节疏漏，提高产业政策的有效性也可从三方面建立健全产业政策信息传递保障机制：①将产业政策的实施节奏控制在适当的范围内，尽快提高地方和部门管理经济的水平、推进企业的自主健康有序发展，通过营造产业政策实施的微观经济基础，使政策执行主体充分发挥恰当作用，接收主体能够有效响应政策导向。②在推行产业政策过程中，当直接影响到经济发展质量和产业国际竞争力时，就要采取非常明确的调控手段，加大政府的协调、指导和督查等工作力度，保持产业政策的贯彻实施。③在产业政策实施过程中，要注意产业政策的实施与政府职能的互动，即在政府管理经济的模式不适应市场经济和经济发展的要求时,必须进一步转变政府职能,使政府的机构设置、工作方式、管理方法适应发展形势的需要，通过高效率的政府工作为产业政策的实施创造条件。
(2)建立健全产业政策监督保障机制。建立健全产业政策监督保障机制应当明确以下问题：①以国家权力机关为监督主体的产业政策监督保障机制；国家的政治制度不同，国家最高权力机关的形式也不同。但是，产业政策监督保障机制中国家权力机关的支持是必须的。②以各级政府为监督主体的产业政策监督保障机制。经济管理是各国政府的基本职能，就我国的实际情况看，过去和现在政府直接承担的经济管理内容大大超出了应有的范围，管理职能部门太多，机构过于庞大，这相对淡化了政府应当承担的监督职能。从功能上讲，政府对产业政策实施的监督有时间区别，并且由此而引发出不同的监督手段和效果。這种时间上的差别又主要表现在政府产业政策监督手段的具体运用与监督对象之间的相互关系上。
4.构建完备的产业政策法律法规体系
我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。当然，如前所言，产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。我国加入世界贸易组织后，理应在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，而随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，因此，要在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。
参考文献：
[1]李昌麒主编:经济法学[M].中国政法大学出版社,1994.295
[2]马克思:不列颠在印度的统治[M].马克思恩格斯选集.第2卷.人民出版社,1972.25
[3]王先林:产业政策法初论[J].中国法学,2003.3.112～118
[关键词] 产业政策实施保障机制 产业政策实施机制 产业政策
一、产业政策的考究
法学界公认，美国于1890年制定的《谢尔曼法》是世界第一部由国家主权保障实施的现代反垄断法。《谢尔曼法》的制定和实施,大大缓解了美国因长期的完全自由放任政策所导致的经济秩序危机,它是西方早期最有影响的产业组织政策的缩影。中国的产业政策实践堪称源远流长。由于我国封建时代是“溥天之下,莫非王土”,政府可以名正言顺地对工农业生产进行干预,政府行为成为影响封建经济运行的重要因素。马克思甚至提到:“我们在亚洲各国经常可以看到,农业在某一个政府的统治下衰落下去,而在另一个政府的统治下又复兴起来,收成的好坏在那里决定于政府的好坏,正像在欧洲决定于天气的好坏一样。”而产业政策概念在我国的正式启用是在20世纪80年代。譬如，1986年“产业政策”一词正式出现在我国的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中；1989年3月,国务院颁布了我国第一部真正意义上的产业政策——《国务院关于当前产业政策要点的决定》，这标志着我国开始了产业政策的实践；1994年3月，国务院又颁布了《90年代国家产业政策纲要》，标志着我国已开始建立以产业政策为中心的经济发展体系；之后相继制订的《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《当前国家鼓励发展产业、产品和技术目录》等产业政策，基本形成了包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等在内的、较为完整的一个政策体系。
综上，产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预，它的产生及演化与国家的干预思想是相辅相成的，其间尤其要注意的是对它科学合理的界定及功能的理解。
二、当前我国产业政策实施机制的困境剖析
从市场经济体制与产业政策的关系考察，可以发现，我国现行产业政策在实施内容、实施目标、实施手段、影响因素等方面存在问题：
1.从产业政策的实施内容来看，产业政策与计划存在着比较严重的交叉
目前的计划既管总量，承担着稳定宏观经济的任务，又管部分产业投资建设,承担着调整产业结构、促进经济发展的任务。例如,我国交通、通讯、能源等基础产业和基础设施供给严重不足，产业政策中应当对其给予重点支持,但是这些基础产业和基础设施同时也是国家计划管理的范围,国家所能掌握的手段,如直接投资、计划内信贷等如果已经在计划中,自然也就没有能力来深化产业政策的实施，因此必然面临着这两种手段的良性互动问题。
2.从产业政策的实施目标来看，产业政策目标与实施政策的手段脱节
传统理论认为，产业政策手段只是政策制定者(中央政府)和贯彻者(主管部门)所掌握的工具，这是必须摒弃的。在市场经济体制下，实施产业政策中存在着多元主体，其各自利益目标通过协调渗透到产业政策目标中去，从而使每个主体都可能运用自身所拥有的一切手段，通过一定的产业政策来实现自己的利益目标，而这些多元主体中的一个重要组成部分——企业，仍没有从旧体制行政领导的阴影中摆脱出来，因而它参与实施产业政策的手段就存在着较大的局限性，从而导致产业政策目标与实施手段相脱节。
3.从产业政策的实施手段来看，过多地依靠增量调整，而存量调整的力度远远不够
由于资产存量调整力度远远不够，我国目前仍在很大程度上是通过增加投资来获取一定推动力的方式，以求改变不合理的产业结构，这非但不能彻底转变经济增长方式，实现经济的可持续发展，相反，却容易陷入低效率恶性循环的怪圈。
4.从产业政策的影响因素来看，当前对国际因素的影响及地区间经济关系的处理重视不够
我国虽然在沿海地带初步建立起外向型经济的基础,但从产业政策来看,尚未把外向型经济发展和利用国际产业结构变动机遇提高到战略高度上来,与此相关的是区域经济关系的处理,沿海地区的迅速发展与中西部地区拉开了差距。现行产业政策,在促进区域经济分工、发挥比较优势、共同发展方面作用乏力,致使区域间经济发展出现了许多问题,如地区间产业结构雷同、地方封锁等,既不利于宏观经济效益的提高,也不利于国际竞争力的提高。
综上，我国目前产业政策上的问题来源于我国的二元经济体制：产业政策的实施缺乏有效的微观基础；地方利益格局的形成给产业政策的实施带来了相当大的困难；扭曲的价格體系对产业政策的实施起着消极作用，基础产业与加工工业产品比价严重不合理，从而诱导地方和企业盲目发展加工业，使基础产业瓶颈作用加剧；宏观调控机制乏力。
三、我国产业政策实施机制困境的克服路径
针对当前我国产业政策实施的困境，其克服路径的完善应当从产业政策实施机制的理念、统一的产业政策体系、产业政策实施保障机制、产业政策法律法规体系等四个方面展开：
1.产业政策实施机制的理念更新
要真正保证产业政策实施机制完善的实现，必须实现产业政策实施机制的理念更新。具体包括如下内容：(1)在产业政策的制定环节中借助动态比较利益方法。用动态比较利益方法来制定产业政策具有较强的效用。我国在制定产业政策时，一方面通过动态的比较利益方法的运用可以提高产业政策制定的科学性和是适用性；另一方面，可以结合我国的资金、技术资源、人力资源等条件，着眼于未来，以适应国际产业加速转换的要求。(2)在产业政策实施机制的各个环节中要根据经济发展的实际情况，注重分区域、分阶段的理念。加入WTO后，我国的市场将会对世界各国更加开放，一些有关国计民生或具有巨大发展潜力的产业部门将面临严峻考验，制定合理的产业发展政策对于我国的产业安全与持续发展至关重要。(3)在产业政策实施机制中要充分利用市场机制，促进产业政策实现。市场机制的运用对产业政策实施机制具有很大的促进作用。我国实施产业政策必须与利用市场机制相结合，而且只能是为了弥补市场缺陷。今后为充分利用市场机制，促进产业政策实现，国家应加速经济立法。尤其是应尽快制定产业振兴法，结合竞争法的适用，打破市场割据，建立健全统一的市场体系。
2.构建完善统一的产业政策体系
目前我国经济发展过程中遇到的一大难题是结构性问题，而合理的产业结构是我国未来相当长的一段时期内，国民经济持续、快速、健康发展的一个有力的支撑点，因此，应该把以产业结构为其重要内容的产业政策放在中心地位。具体包括：
(1)产业结构政策方面；目前我们迫切需要解决的问题就是要依靠切实可行的产业政策，大力充实基础产业，积极振兴支柱产业，重点发展先导产业。国家有必要对基础产业实行倾斜政策，制定基础产业专项计划，建立和完善投资体系，进一步理顺价格，充分发挥市场机制的调节作用，扩大利用外资规模与领域，积极鼓励和引导各种生产要素向基础产业部门流动。(2)产业组织政策方面；要求新体制下的产业组织政策不仅要从外部规范市场结构与市场行为，而且要较直接地作用于企业，在不损害企业效率的前提下，充分利用企业兼并、合并和发展企业集团等形式，推进企业结构调整，只有这样，才能实现产业组织变动的合理性与高效性。(3)产业技术政策方面；把产业技术政策提高到其应有的高度。(4)产业布局政策方面；国际经济大循环客观上要求我国在内地、沿海地区和国际市场三者之间形成一个完整的经济循环圈。(5)产业政策手段方面。在产业政策目标的实施过程中，多元主体的协调是产业政策形成与实施的基础，那么产业政策手段就不仅仅由政府所操纵，因为每一个行为主体在追求自身利益目标时，都要借助于一定的手段或工具，企业和劳动者个人都是如此。在新的产业政策模式中，这些行为主体的利益通过协调渗透在产业政策目标中，也就是说，它们在追求自身利益目标的同时，实现共同的产业政策目标。
总之，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策四部分构成。当然，这个体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，可以根据发展的需要而包括新的内容。同时，产业政策在各国的侧重点是不同的，并根据各自经济的实际情况而不断进行调整。
3.建立健全产业政策实施保障机制
制定和实施产业政策是国家进行宏观经济管理的重要手段，然而，许多产业政策在实施过程中并没有达到预期的目的，因此，应当建立信息传递保障机制和政策监督机制来保证产业政策的有效实施。
(1)建立健全产业政策信息传递保障机制。产业政策信息传递保障机制是以防止信息传导失真为目标的组织的行为和信息在组织内部的传导。要克服信息传递中的环节疏漏，提高产业政策的有效性也可从三方面建立健全产业政策信息传递保障机制：①将产业政策的实施节奏控制在适当的范围内，尽快提高地方和部门管理经济的水平、推进企业的自主健康有序发展，通过营造产业政策实施的微观经济基础，使政策执行主体充分发挥恰当作用，接收主体能够有效响应政策导向。②在推行产业政策过程中，当直接影响到经济发展质量和产业国际竞争力时，就要采取非常明确的调控手段，加大政府的协调、指导和督查等工作力度，保持产业政策的贯彻实施。③在产业政策实施过程中，要注意产业政策的实施与政府职能的互动，即在政府管理经济的模式不适应市场经济和经济发展的要求时,必须进一步转变政府职能,使政府的机构设置、工作方式、管理方法适应发展形势的需要，通过高效率的政府工作为产业政策的实施创造条件。
(2)建立健全产业政策监督保障机制。建立健全产业政策监督保障机制应当明确以下问题：①以国家权力机关为监督主体的产业政策监督保障机制；国家的政治制度不同，国家最高权力机关的形式也不同。但是，产业政策监督保障机制中国家权力机关的支持是必须的。②以各级政府为监督主体的产业政策监督保障机制。经济管理是各国政府的基本职能，就我国的实际情况看，过去和现在政府直接承担的经济管理内容大大超出了应有的范围，管理职能部门太多，机构过于庞大，这相对淡化了政府应当承担的监督职能。从功能上讲，政府对产业政策实施的监督有时间区别，并且由此而引发出不同的监督手段和效果。這种时间上的差别又主要表现在政府产业政策监督手段的具体运用与监督对象之间的相互关系上。
4.构建完备的产业政策法律法规体系
我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。当然，如前所言，产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。我国加入世界贸易组织后，理应在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，而随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，因此，要在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。
参考文献：
[1]李昌麒主编:经济法学[M].中国政法大学出版社,1994.295
[2]马克思:不列颠在印度的统治[M].马克思恩格斯选集.第2卷.人民出版社,1972.25
[3]王先林:产业政策法初论[J].中国法学,2003.3.112～118