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[摘要]新时期公共财政建设要服务于总体经济社会转型和贯彻落实科学发展观。我国预算收入增长态势尚难以保障未来服务大局的财政支出增长需要。本文提出应首先从整合政府公共资源、形成保障财力方面，挖掘潜力，合理利用多项可用公共资源，并大力推进机制、制度创新，提高资金综合效益以促进社会和谐建设。
[关键词]公共财政建设 政府资源 机制制度创新
[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2008）04-0052-05
[执笔人简介]贾康（1954—），辽宁海城人，博士，财政部财政科学研究所所长、研究员、博士生导师。研究方向：宏观经济、公共政策及财税体制；刘微（1971—），黑龙江伊春人，博士，副研究员。研究方向：财税政策、国有资产管理。
一、公共财政保障能力面临的新要求
我国实现全面小康社会需要完成的五大目标和任务都和公共财政职能的发挥密切相关：第一，增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。其中财政要安排支持转变发展方式的政府投入，支付部分转变成本，让渡部分财政资源引导和激励企业经济行为向有利于又好又快的方向发展；要加大科技投入，支持自主创新能力的提高；要支持城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成，推动社会主义新农村建设取得重大进展；等等。第二，扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义，其中落实关于“政府提供基本公共服务能力显著增强”的要求财政责无旁贷。第三，加强文化建设，明显提高全民族文明素质，使覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立。这一目标要求财政突出对于文化教育事业的支持，促进文化产业发展。第四，加快发展社会事业，全面改善人民生活。为使现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，社会就业更加充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障等相关要求得到实现，无不需要财政分配中加大支持力度并促进相关机制的完善化。第五，建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。其中财政分配既要运用财力解决大量的历史遗留问题，又要积极创造有利于资源节约和环境友好的财政税收环境。
上述五大目标和任务，是新时期经济社会发展对于财政分配提出的总体要求。其中，亟需财力投入的重要方面包括：
——我国仍然是世界上最大的发展中国家和最大的“二元经济”体，为解决好“三农”问题，需要在广阔的农村积极稳妥地推进农业产业化、新型工业化和合理的城镇化，以及基本公共服务的均等化，加快实施社会主义新农村建设。
——我国区域间差异有所扩大，亟需有效贯彻西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略、中部崛起战略和天津滨海新区战略，加大中央政府转移支付的力度。
——2020年实现全面小康和努力构建和谐社会过程中，有与民生密切相关的一系列公共产品和公益服务，亟待增加供给。如实行义务教育全面免费、建立城镇基本医疗保障体系和农村合作医疗体系，健全已有的城市居民低收入保障制度和在农村实施低保制度；健全城镇就业者养老个人账户和在农村区域试行养老保障；发展城镇住房基本保障制度；保护生态、治理污染以改进城乡人居环境（如解决近3亿人尚未得到安全饮水保证条件的问题）；等等。
——按照国家中长期科技发展规划，必须在实行科技体制和管理体系改革的同时，下决心增加科技投入。
——继续适当充实战略性全国社保基金以应对人口老龄化带来的支付高峰，填补转轨成本。
——国防和必要的重点建设，仍需可观的资金支持。
总之，新时期战略目标对财政支出的要求，是宏大而艰巨的。
二、财政收支态势的基本评估
近年我国财政收入增长速度较高，年度财政收入占GDP的比重已由1995年10.3%，回升到2007年的20%以上。这是改革开放以来，减税让利、“放水养鱼”等解放生产力的努力进入“收获期”的表现，既属于财政收入的一种恢复性增长，也得到了经济持续高速增长的支撑。具体分析，其中有如下一些主要的影响因素：
1．二、三产业的贡献。由于第一产业现已不提供财政收入，如只考虑对财政收入有贡献的二、三产业的GDP增速，财政收入与GDP的差异会相应缩小。
2．物价因素。如把GDP增速由不变价还原为现价，财政收入与GDP增幅间的直观差异又会相应缩小。
3．进口的贡献。进口环节有大量税收，而这些年进口增幅经常保持在20%以上，相应构成财政增收的重要因素。
4．经济效益和收入水平的提高。随企业效率水平上升，居民个人收入增加，企业所得税和个人所得税都有强劲增长，也是财政增加收入的重要因素。如2007年，企业所得税完成8770亿元，同比增长37.9%，个人所得税完成3186亿元，同比增长29.8%。
5．税收征管水平不断提高，增收的潜力还在不断挖掘出来。
除了上述这些因素，也有提高税率等增税因素和特殊的政策因素，如2007年由于证券交易印花税税率的提高而增加当年财政收入约1826亿元，加上其他特殊政策导致的一次性增收因素合计约3000亿元，在2007年全部财政增收额中约占1/4。
在经济继续稳定增长的前提下，上述因素中的大部分未来若干年间将会继续推动收入增长。但是，企业所得税“两法”合并和增值税转型全面推开等减税因素，将会在一定程度上抵减收入增长的势头。假定2008～2012年GDP增长速度保持在9.6%（改革开放以来的平均值），考虑通货膨胀因素（假定年均2%），财政收入增长弹性系数为1.4（2002～2006年的平均值），则2008～2012年财政收入年均增长16.2%。以2007年全国财政收入5.13万亿为基数，则未来五年财政收入累计可达40万亿元左右。
另一方面，从支出角度来看，假设先不考虑建设全面小康社会五大目标提出的新增财政支出的需求，只考虑履行好现有政府职能所要求的财政支出的正常增长，未来五年财政支出增速按16%（近五年平均数）测算，则合计需要财政支出40万亿元。
因此，虽然近年财政收入情况较好，但常规增长情况下，即使不考虑建设小康社会对财政支出的新要求，可预测的财力增长也只能大体维持正常的支出增长需求，尚谈不上满足未来实现五大目标和任务所必然产生的追加财力需要。
三、整合政府公共资源，形成保障财力
公共财政建设要适应战略目标的要求，比较合理的财力分配思路应当是，当前在配合从紧货币政策实行总量调控的同时，财政政策应在稳健框架下以优化结构为着力点，使赤字和长期建设国债规模继续有所降低，而不是一下子抹平和停发；把这部分可用财力和超收收入，以及将实施的国有资本经营预算中可集中的国有资本收益，预算外财力中可集中的暂歇部分，资源开发收入，等等，整合使用；同时可继续酌情积极运用特别国债手段置换超额外汇储备，以间接或直接地收敛流动性并发挥资产增值和优化海外投资结构的能动作用。
（一）挖掘财政资源潜力
财政资源主要包括三个部分：税收、非税收入、国债。税收是主要的财政资源，增长机制相对稳定。而以非税收入形式体现出的国有资本收益、国有资源有偿转让收益、国有资产经营收益具有较大潜力，我国国债资源也还具有较大空间。
一是适度集中国有企业利润。1994年以来，国有企业实行了税后利润暂不上缴的政策。近年来随着改革不断深化和经济快速增长，国有企业的利润大幅度增加。2007年152户中央企业预计实现利润超出1万亿元，同比增长30%以上；16家中央企业跻身世界500强，其中不乏宝钢、中建这样的竞争性行业企业；截至2006年底，全国国有企业资产总额为29万亿元，比2003年底增长45.7%，年均增长13.4%。中央企业实现利润、上缴税金每年增加1000多亿元，保持着20%以上的增速。在这种情况下，国家继续对国有企业特别是垄断企业实行税后利润免缴政策，不仅会严重影响公平公正的市场环境建设，造成企业同股不同利和国家所有者权益流失，也导致我国储蓄率偏高，投资增长偏快，收入分配差距拉大。因此，应该按照利润率的高低和垄断程度，对大型国企实行不同的上缴比例，适当集中国有企业的资产收益。《预算法》中提出要实行包括国有资本经营预算在内的复式预算，时间已过去13年，党中央、国务院对于国有资本经营预算一直持鲜明的支持态度。2007年，国务院发文明确以实施国有资本经营预算的方式向国有企业集中利润，并出台了具体的管理办法。要求中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施。根据国发〔2007〕26号《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和财政部会同国资委发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，2008年的本办法试行范围包括国资委所监管企业和中国烟草总公司，征收比例有两档：5%和10%，还有一部分企业暂免或暂缓。这是依法和依市场经济内在规律建立国有资产收益上交制度体系的初始阶段，但是可以看出，就总规模而言，以央企万亿元以上的利润为估算基础，第一个年度的国有资本经营预算中的这一部分收益总量至少要超过500亿元，未来这一数额无疑将会继续上升。
二是适当把握赤字和国债规模。从理论上分析，财政赤字有两种情形：一种是对应于社会总供给大于总需求，出现经济衰退和通货紧缩等问题时，安排赤字主要是使之成为进行反周期调节的政策工具，因此可称为周期性赤字；另一种是在社会供求总量平衡的考虑之外，着眼于结构不均衡而安排的赤字，主要是在经济周期之外，为解决经济社会发展中出现的突出问题，大力推进结构性调整而把赤字作为可用的筹资工具，因此可称为结构性赤字。当前，我国年度赤字规模下调，主要是出于“反周期”的考虑，同时，为了支持和谐社会建设，针对内需相对不足、消费率偏低的问题，我国主动安排一定数量的结构性赤字以增加有效供给，也是完全必要和可行的。从国际经验比较来看，我国财政赤字率其实还有适度提高的空间。2005年，美国、英国、德国、法国和意大利、日本财政赤字占GDP的比重分别为4.0%、3.2%、3.3%、2.9%、4.1%、和6.7%。我国财政赤字率2006年为1.3%，2007年约为1.0%。按照欧盟有关赤字率不超过GDP的3%、政府债务余额不超过GDP60%的趋同标准，即使考虑一些隐性因素，我国也有不小的赤字和增发国债余地。同时，如有必要，适当发债也是可行的。目前我国流动性过剩，2005年之后银行存差相当于存款的30%以上，数额巨大。向社会发债，不仅可以减轻央行公开市场操作的压力，而且筹集的资金主要用于民生民本支出，有利于扩大居民的消费需求。
（二）合理运用国家外汇储备、资源开发收入
关于我国的外汇储备，要注意两个基本事实：一是现阶段我国外汇储备客观上具有为数可观的“超额储备”部分（按最宽的估计，非超额部分9000亿美元足矣），而且还在继续增长。二是从外汇管理的角度，目前国家客观上有进一步优化外汇储备的货币结构和资产结构、拓宽外汇储备投资领域的需要。近年外汇储备的总量和增速特点不仅导致了基础货币投放被动增加，流动性过剩严重，压缩了货币政策的操作空间，而且，由于央行发行票据的成本不断上升，国际利率普遍较低以及美元不断贬值，外汇资产使用效益明显偏低，使得外汇储备经营管理、提高效益问题越来越突出。从国际经验看，各国对外汇储备一般实现流动性管理和投资性管理相分离的办法。因此，可以考虑在确保国家外汇储备适度规模的基础上，继发行1.55万亿元特别国债置换2000亿美元外汇储备交国家投资公司运营之后，可在适当时机以适当方式继续安排特别国债方案。原则上，对涉及抵御金融风险、与汇率管理等与流动性管理相关的必要的外汇储备继续由央行管理，超额外汇储备则可以考虑由财政通过发行特别国债吸收，由专门机构经营管理。专门机构的经营收益，应纳入财政预算管理。这样，既可以适度解决流动性过剩问题，拓宽央行货币政策操作空间，又可以提高外汇使用效率，增强政府财政保障能力。考虑到我国2004年以来每年外汇储备增长趋势，和以9000亿美元为顶的适度外汇储备规模测算，未来五年可以利用的超额外汇储备规模可能达到1.3万亿美元左右。如按年收益10%测算，五年财政可以集中4500亿美元的收入，打个对折，也有2250亿美元，折合人民币1.5万亿元以上，可以用于海外战略性投资和国家战略资源储备等。
另外，我国大量的自然资源型国有资产正在被大规模开发，除土地开发收入外，煤、石油、各种金属和非金属矿的探矿权、采矿权收费和资源开发中应有的安全生产保证基金、环境修复基金和资源税费，过去长期缺位或征收严重不足，今后结合市场经济的法治化进程，我国亟需使国家应取得的多种资源开发收入到位，这一方面可以矫正企业行为，分摊社会成本，使资源开发集约化和充分利用有限资源的潜力，实现发展方式转变、资源节约和环境友好，另一方面可以为国家筹得为数可观的公共财力，使原有的“欠账”不再续欠，并使新时期的可用财力总规模上升，以支持科学发展观指导下的“五个统筹”。一般的粗略估计，这一块公共资金的潜力在未来五年间不低于1万亿元（年均2000亿元）。
四、推进机制与制度创新，进一步发挥财政在促进社会和谐中的作用
在挖掘潜力整合政府资源的前提下，如何用好、用对、用活财政资金，必须强调要有相关的机制、制度为保障。为此，要积极探索完善现有制度，创建新的制度，力求“四两拨千斤”地支持全面建设小康社会目标的实现。总体来说，财政支持建设小康社会的政策设计和制度安排既要符合国际经验，又要结合具体国情；既要完善激励机制，又要强化约束机制；既要发挥政府主导作用，又要注重运用市场机制，发挥市场的基础性作用；既要重视保障资金的投入和支持，更要重视推进制度创新，以提高资金使用绩效。
（一）进一步完善公共教育制度
围绕促进教育公平，重点支持普及和巩固义务教育、贫困学生资助体系，大力开展职业教育，提高高等教育质量。在实行城乡义务教育免除学杂费的基础上，可进一步提高资助贫困生标准，扩大补助范围，完善助学机制；加大职业教育资助力度和对农民工培训的支持。江苏“培训券”、浙江“教育券”的改革试验，带有重大的机制创新意义，非常值得重视和及时总结经验。
（二）进一步完善支农惠农制度
围绕加快新农村建设，完善“四项补贴”（粮食直补、农资综合补贴、两种补贴、农机购置补贴）制度，对义务教育、公共卫生等公共事业按照城乡统筹的原则加大覆盖力度。在此前提下，逐步完善支农支出，创新支农机制。一是整合“三农”投入渠道，加大投入力度，例如整合扶贫开发和退耕还林等项资金，逐步使之与农村“低保”政策相衔接。二是完善农村基础设施投入机制，重点加强农村饮水、沼气、道路、电网等方面建设；对小型农业水利设施建设，试行并逐步推广“民办公助”的模式。三是重点扶持农业产业规模化，继续探索国家直接支持龙头企业或投资参股机制，支持推进农村金融制度创新，开展对政策性农业保险补贴改革试点工作。
（三）进一步完善收入分配制度
围绕基本形成合理有序的收入分配格局，重点完善公务员工资及津贴补贴制度和推进事业单位收入分配制度改革，逐步建立符合各类事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度；加大对电力、石化、铁路、民航、电信、金融、烟草等行政性垄断行业个人收入调节力度。另外，要完善城乡低保制度和特殊困难群众救助体系。
（四）建设覆盖城乡居民的公共卫生保健制度
建立公共卫生经费保障机制，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，重点完善疾病预防控制、重大传染病防治（免费）、城镇居民基本医疗服务、医疗困难救助、资助低收入人群参加医疗保险、农村合作医疗、城镇社区医疗等基本公共卫生服务制度。同时，也要在这一领域注意必要的竞争机制和绩效考评、问责机制的试验和构建。
（五）建设覆盖城乡居民的社会保障体系
加快建立健全基本社会保障制度，一是完善社会保险制度。重点是扩大覆盖面，将符合条件的各类单位和职工尽快纳入制度覆盖范围；加快机关事业单位养老保险制度改革；建立适应农民工特点的社会保障制度，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题；探索建立农村养老保险制度。二是完善社会救助制度。重点是完善城乡低保制度、农村五保救助制度、农村特困救助制度、城乡医疗制度、灾民救助制度、住房救助制度。三是引导、鼓励多元主体发展社会福利和慈善事业，重点是以扶老、助残、救孤、济困为主。
（六）支持建设以企业为主体的自主创新体系
从我国经济社会发展的战略需求出发，加快实施多项重大科技专项；加强基础研究和前沿技术研究，在信息、生命、空间、海洋、纳米及新材料科学等战略领域，集中优势力量，加大投入力度，增强科技和经济持续发展后劲；加强重大科技基础设施建设，实施若干科学工程；大力支持企业进行包括原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新在内的一系列技术创新。加快建立适应市场经济体制的现代科研院所制度改革，形成产学研相结合的有效机制，奠定创新型国家的坚实基础。
（七）建设环境资源可持续发展机制
一是加强环境治理保护，实施重大生态建设和环境整治工程，统筹城乡环境建设，有效遏制生态环境恶化趋势。二是加强污染专项整治，重点做好水、大气、（贾康）土壤等污染防治。三是在提高资源综合利用效率的同时，重点发展生物能、太阳能、风能等清洁、可再生能源，支持清洁生产和循环经济。四是适当动用国家外汇储备扩大重要资源进口，增强资源的战略性储备。五是积极推动排污权交易、上下游生态补偿机制的试验和推广，并结合主体功能区规划的设计与实施，加强对于生态区、农业区的转移支付支持。
总之，在运用财力落实统筹协调原则、增进和谐的过程中，要努力转变机制实行制度创新，以求扩大财政支出的“乘数效应”，提高资金综合效益。
[关键词]公共财政建设 政府资源 机制制度创新
[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2008）04-0052-05
[执笔人简介]贾康（1954—），辽宁海城人，博士，财政部财政科学研究所所长、研究员、博士生导师。研究方向：宏观经济、公共政策及财税体制；刘微（1971—），黑龙江伊春人，博士，副研究员。研究方向：财税政策、国有资产管理。
一、公共财政保障能力面临的新要求
我国实现全面小康社会需要完成的五大目标和任务都和公共财政职能的发挥密切相关：第一，增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。其中财政要安排支持转变发展方式的政府投入，支付部分转变成本，让渡部分财政资源引导和激励企业经济行为向有利于又好又快的方向发展；要加大科技投入，支持自主创新能力的提高；要支持城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成，推动社会主义新农村建设取得重大进展；等等。第二，扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义，其中落实关于“政府提供基本公共服务能力显著增强”的要求财政责无旁贷。第三，加强文化建设，明显提高全民族文明素质，使覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立。这一目标要求财政突出对于文化教育事业的支持，促进文化产业发展。第四，加快发展社会事业，全面改善人民生活。为使现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，社会就业更加充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障等相关要求得到实现，无不需要财政分配中加大支持力度并促进相关机制的完善化。第五，建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。其中财政分配既要运用财力解决大量的历史遗留问题，又要积极创造有利于资源节约和环境友好的财政税收环境。
上述五大目标和任务，是新时期经济社会发展对于财政分配提出的总体要求。其中，亟需财力投入的重要方面包括：
——我国仍然是世界上最大的发展中国家和最大的“二元经济”体，为解决好“三农”问题，需要在广阔的农村积极稳妥地推进农业产业化、新型工业化和合理的城镇化，以及基本公共服务的均等化，加快实施社会主义新农村建设。
——我国区域间差异有所扩大，亟需有效贯彻西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略、中部崛起战略和天津滨海新区战略，加大中央政府转移支付的力度。
——2020年实现全面小康和努力构建和谐社会过程中，有与民生密切相关的一系列公共产品和公益服务，亟待增加供给。如实行义务教育全面免费、建立城镇基本医疗保障体系和农村合作医疗体系，健全已有的城市居民低收入保障制度和在农村实施低保制度；健全城镇就业者养老个人账户和在农村区域试行养老保障；发展城镇住房基本保障制度；保护生态、治理污染以改进城乡人居环境（如解决近3亿人尚未得到安全饮水保证条件的问题）；等等。
——按照国家中长期科技发展规划，必须在实行科技体制和管理体系改革的同时，下决心增加科技投入。
——继续适当充实战略性全国社保基金以应对人口老龄化带来的支付高峰，填补转轨成本。
——国防和必要的重点建设，仍需可观的资金支持。
总之，新时期战略目标对财政支出的要求，是宏大而艰巨的。
二、财政收支态势的基本评估
近年我国财政收入增长速度较高，年度财政收入占GDP的比重已由1995年10.3%，回升到2007年的20%以上。这是改革开放以来，减税让利、“放水养鱼”等解放生产力的努力进入“收获期”的表现，既属于财政收入的一种恢复性增长，也得到了经济持续高速增长的支撑。具体分析，其中有如下一些主要的影响因素：
1．二、三产业的贡献。由于第一产业现已不提供财政收入，如只考虑对财政收入有贡献的二、三产业的GDP增速，财政收入与GDP的差异会相应缩小。
2．物价因素。如把GDP增速由不变价还原为现价，财政收入与GDP增幅间的直观差异又会相应缩小。
3．进口的贡献。进口环节有大量税收，而这些年进口增幅经常保持在20%以上，相应构成财政增收的重要因素。
4．经济效益和收入水平的提高。随企业效率水平上升，居民个人收入增加，企业所得税和个人所得税都有强劲增长，也是财政增加收入的重要因素。如2007年，企业所得税完成8770亿元，同比增长37.9%，个人所得税完成3186亿元，同比增长29.8%。
5．税收征管水平不断提高，增收的潜力还在不断挖掘出来。
除了上述这些因素，也有提高税率等增税因素和特殊的政策因素，如2007年由于证券交易印花税税率的提高而增加当年财政收入约1826亿元，加上其他特殊政策导致的一次性增收因素合计约3000亿元，在2007年全部财政增收额中约占1/4。
在经济继续稳定增长的前提下，上述因素中的大部分未来若干年间将会继续推动收入增长。但是，企业所得税“两法”合并和增值税转型全面推开等减税因素，将会在一定程度上抵减收入增长的势头。假定2008～2012年GDP增长速度保持在9.6%（改革开放以来的平均值），考虑通货膨胀因素（假定年均2%），财政收入增长弹性系数为1.4（2002～2006年的平均值），则2008～2012年财政收入年均增长16.2%。以2007年全国财政收入5.13万亿为基数，则未来五年财政收入累计可达40万亿元左右。
另一方面，从支出角度来看，假设先不考虑建设全面小康社会五大目标提出的新增财政支出的需求，只考虑履行好现有政府职能所要求的财政支出的正常增长，未来五年财政支出增速按16%（近五年平均数）测算，则合计需要财政支出40万亿元。
因此，虽然近年财政收入情况较好，但常规增长情况下，即使不考虑建设小康社会对财政支出的新要求，可预测的财力增长也只能大体维持正常的支出增长需求，尚谈不上满足未来实现五大目标和任务所必然产生的追加财力需要。
三、整合政府公共资源，形成保障财力
公共财政建设要适应战略目标的要求，比较合理的财力分配思路应当是，当前在配合从紧货币政策实行总量调控的同时，财政政策应在稳健框架下以优化结构为着力点，使赤字和长期建设国债规模继续有所降低，而不是一下子抹平和停发；把这部分可用财力和超收收入，以及将实施的国有资本经营预算中可集中的国有资本收益，预算外财力中可集中的暂歇部分，资源开发收入，等等，整合使用；同时可继续酌情积极运用特别国债手段置换超额外汇储备，以间接或直接地收敛流动性并发挥资产增值和优化海外投资结构的能动作用。
（一）挖掘财政资源潜力
财政资源主要包括三个部分：税收、非税收入、国债。税收是主要的财政资源，增长机制相对稳定。而以非税收入形式体现出的国有资本收益、国有资源有偿转让收益、国有资产经营收益具有较大潜力，我国国债资源也还具有较大空间。
一是适度集中国有企业利润。1994年以来，国有企业实行了税后利润暂不上缴的政策。近年来随着改革不断深化和经济快速增长，国有企业的利润大幅度增加。2007年152户中央企业预计实现利润超出1万亿元，同比增长30%以上；16家中央企业跻身世界500强，其中不乏宝钢、中建这样的竞争性行业企业；截至2006年底，全国国有企业资产总额为29万亿元，比2003年底增长45.7%，年均增长13.4%。中央企业实现利润、上缴税金每年增加1000多亿元，保持着20%以上的增速。在这种情况下，国家继续对国有企业特别是垄断企业实行税后利润免缴政策，不仅会严重影响公平公正的市场环境建设，造成企业同股不同利和国家所有者权益流失，也导致我国储蓄率偏高，投资增长偏快，收入分配差距拉大。因此，应该按照利润率的高低和垄断程度，对大型国企实行不同的上缴比例，适当集中国有企业的资产收益。《预算法》中提出要实行包括国有资本经营预算在内的复式预算，时间已过去13年，党中央、国务院对于国有资本经营预算一直持鲜明的支持态度。2007年，国务院发文明确以实施国有资本经营预算的方式向国有企业集中利润，并出台了具体的管理办法。要求中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施。根据国发〔2007〕26号《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和财政部会同国资委发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，2008年的本办法试行范围包括国资委所监管企业和中国烟草总公司，征收比例有两档：5%和10%，还有一部分企业暂免或暂缓。这是依法和依市场经济内在规律建立国有资产收益上交制度体系的初始阶段，但是可以看出，就总规模而言，以央企万亿元以上的利润为估算基础，第一个年度的国有资本经营预算中的这一部分收益总量至少要超过500亿元，未来这一数额无疑将会继续上升。
二是适当把握赤字和国债规模。从理论上分析，财政赤字有两种情形：一种是对应于社会总供给大于总需求，出现经济衰退和通货紧缩等问题时，安排赤字主要是使之成为进行反周期调节的政策工具，因此可称为周期性赤字；另一种是在社会供求总量平衡的考虑之外，着眼于结构不均衡而安排的赤字，主要是在经济周期之外，为解决经济社会发展中出现的突出问题，大力推进结构性调整而把赤字作为可用的筹资工具，因此可称为结构性赤字。当前，我国年度赤字规模下调，主要是出于“反周期”的考虑，同时，为了支持和谐社会建设，针对内需相对不足、消费率偏低的问题，我国主动安排一定数量的结构性赤字以增加有效供给，也是完全必要和可行的。从国际经验比较来看，我国财政赤字率其实还有适度提高的空间。2005年，美国、英国、德国、法国和意大利、日本财政赤字占GDP的比重分别为4.0%、3.2%、3.3%、2.9%、4.1%、和6.7%。我国财政赤字率2006年为1.3%，2007年约为1.0%。按照欧盟有关赤字率不超过GDP的3%、政府债务余额不超过GDP60%的趋同标准，即使考虑一些隐性因素，我国也有不小的赤字和增发国债余地。同时，如有必要，适当发债也是可行的。目前我国流动性过剩，2005年之后银行存差相当于存款的30%以上，数额巨大。向社会发债，不仅可以减轻央行公开市场操作的压力，而且筹集的资金主要用于民生民本支出，有利于扩大居民的消费需求。
（二）合理运用国家外汇储备、资源开发收入
关于我国的外汇储备，要注意两个基本事实：一是现阶段我国外汇储备客观上具有为数可观的“超额储备”部分（按最宽的估计，非超额部分9000亿美元足矣），而且还在继续增长。二是从外汇管理的角度，目前国家客观上有进一步优化外汇储备的货币结构和资产结构、拓宽外汇储备投资领域的需要。近年外汇储备的总量和增速特点不仅导致了基础货币投放被动增加，流动性过剩严重，压缩了货币政策的操作空间，而且，由于央行发行票据的成本不断上升，国际利率普遍较低以及美元不断贬值，外汇资产使用效益明显偏低，使得外汇储备经营管理、提高效益问题越来越突出。从国际经验看，各国对外汇储备一般实现流动性管理和投资性管理相分离的办法。因此，可以考虑在确保国家外汇储备适度规模的基础上，继发行1.55万亿元特别国债置换2000亿美元外汇储备交国家投资公司运营之后，可在适当时机以适当方式继续安排特别国债方案。原则上，对涉及抵御金融风险、与汇率管理等与流动性管理相关的必要的外汇储备继续由央行管理，超额外汇储备则可以考虑由财政通过发行特别国债吸收，由专门机构经营管理。专门机构的经营收益，应纳入财政预算管理。这样，既可以适度解决流动性过剩问题，拓宽央行货币政策操作空间，又可以提高外汇使用效率，增强政府财政保障能力。考虑到我国2004年以来每年外汇储备增长趋势，和以9000亿美元为顶的适度外汇储备规模测算，未来五年可以利用的超额外汇储备规模可能达到1.3万亿美元左右。如按年收益10%测算，五年财政可以集中4500亿美元的收入，打个对折，也有2250亿美元，折合人民币1.5万亿元以上，可以用于海外战略性投资和国家战略资源储备等。
另外，我国大量的自然资源型国有资产正在被大规模开发，除土地开发收入外，煤、石油、各种金属和非金属矿的探矿权、采矿权收费和资源开发中应有的安全生产保证基金、环境修复基金和资源税费，过去长期缺位或征收严重不足，今后结合市场经济的法治化进程，我国亟需使国家应取得的多种资源开发收入到位，这一方面可以矫正企业行为，分摊社会成本，使资源开发集约化和充分利用有限资源的潜力，实现发展方式转变、资源节约和环境友好，另一方面可以为国家筹得为数可观的公共财力，使原有的“欠账”不再续欠，并使新时期的可用财力总规模上升，以支持科学发展观指导下的“五个统筹”。一般的粗略估计，这一块公共资金的潜力在未来五年间不低于1万亿元（年均2000亿元）。
四、推进机制与制度创新，进一步发挥财政在促进社会和谐中的作用
在挖掘潜力整合政府资源的前提下，如何用好、用对、用活财政资金，必须强调要有相关的机制、制度为保障。为此，要积极探索完善现有制度，创建新的制度，力求“四两拨千斤”地支持全面建设小康社会目标的实现。总体来说，财政支持建设小康社会的政策设计和制度安排既要符合国际经验，又要结合具体国情；既要完善激励机制，又要强化约束机制；既要发挥政府主导作用，又要注重运用市场机制，发挥市场的基础性作用；既要重视保障资金的投入和支持，更要重视推进制度创新，以提高资金使用绩效。
（一）进一步完善公共教育制度
围绕促进教育公平，重点支持普及和巩固义务教育、贫困学生资助体系，大力开展职业教育，提高高等教育质量。在实行城乡义务教育免除学杂费的基础上，可进一步提高资助贫困生标准，扩大补助范围，完善助学机制；加大职业教育资助力度和对农民工培训的支持。江苏“培训券”、浙江“教育券”的改革试验，带有重大的机制创新意义，非常值得重视和及时总结经验。
（二）进一步完善支农惠农制度
围绕加快新农村建设，完善“四项补贴”（粮食直补、农资综合补贴、两种补贴、农机购置补贴）制度，对义务教育、公共卫生等公共事业按照城乡统筹的原则加大覆盖力度。在此前提下，逐步完善支农支出，创新支农机制。一是整合“三农”投入渠道，加大投入力度，例如整合扶贫开发和退耕还林等项资金，逐步使之与农村“低保”政策相衔接。二是完善农村基础设施投入机制，重点加强农村饮水、沼气、道路、电网等方面建设；对小型农业水利设施建设，试行并逐步推广“民办公助”的模式。三是重点扶持农业产业规模化，继续探索国家直接支持龙头企业或投资参股机制，支持推进农村金融制度创新，开展对政策性农业保险补贴改革试点工作。
（三）进一步完善收入分配制度
围绕基本形成合理有序的收入分配格局，重点完善公务员工资及津贴补贴制度和推进事业单位收入分配制度改革，逐步建立符合各类事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度；加大对电力、石化、铁路、民航、电信、金融、烟草等行政性垄断行业个人收入调节力度。另外，要完善城乡低保制度和特殊困难群众救助体系。
（四）建设覆盖城乡居民的公共卫生保健制度
建立公共卫生经费保障机制，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，重点完善疾病预防控制、重大传染病防治（免费）、城镇居民基本医疗服务、医疗困难救助、资助低收入人群参加医疗保险、农村合作医疗、城镇社区医疗等基本公共卫生服务制度。同时，也要在这一领域注意必要的竞争机制和绩效考评、问责机制的试验和构建。
（五）建设覆盖城乡居民的社会保障体系
加快建立健全基本社会保障制度，一是完善社会保险制度。重点是扩大覆盖面，将符合条件的各类单位和职工尽快纳入制度覆盖范围；加快机关事业单位养老保险制度改革；建立适应农民工特点的社会保障制度，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题；探索建立农村养老保险制度。二是完善社会救助制度。重点是完善城乡低保制度、农村五保救助制度、农村特困救助制度、城乡医疗制度、灾民救助制度、住房救助制度。三是引导、鼓励多元主体发展社会福利和慈善事业，重点是以扶老、助残、救孤、济困为主。
（六）支持建设以企业为主体的自主创新体系
从我国经济社会发展的战略需求出发，加快实施多项重大科技专项；加强基础研究和前沿技术研究，在信息、生命、空间、海洋、纳米及新材料科学等战略领域，集中优势力量，加大投入力度，增强科技和经济持续发展后劲；加强重大科技基础设施建设，实施若干科学工程；大力支持企业进行包括原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新在内的一系列技术创新。加快建立适应市场经济体制的现代科研院所制度改革，形成产学研相结合的有效机制，奠定创新型国家的坚实基础。
（七）建设环境资源可持续发展机制
一是加强环境治理保护，实施重大生态建设和环境整治工程，统筹城乡环境建设，有效遏制生态环境恶化趋势。二是加强污染专项整治，重点做好水、大气、（贾康）土壤等污染防治。三是在提高资源综合利用效率的同时，重点发展生物能、太阳能、风能等清洁、可再生能源，支持清洁生产和循环经济。四是适当动用国家外汇储备扩大重要资源进口，增强资源的战略性储备。五是积极推动排污权交易、上下游生态补偿机制的试验和推广，并结合主体功能区规划的设计与实施，加强对于生态区、农业区的转移支付支持。
总之，在运用财力落实统筹协调原则、增进和谐的过程中，要努力转变机制实行制度创新，以求扩大财政支出的“乘数效应”，提高资金综合效益。