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摘 要：农村居民工程又称小康农宅建设，以修筑定点标准农村居民住宅为目标，改善农村居民生活居住条件，是实现全面建设农村小康社会和新农村目标的重要组成部分，是国家的一项惠民政策。但是宅基地使用权的禁止流转造成了农民融资困难，在很大程度上限制了新农村建设功能的发挥。本文对农村居民点工程相关问题进行法学分析，以期能提供参考和借鉴。
关键词：新农村居民点工程；生存权；宅基地使用权
一、农村居民点工程概述
（一）农村居民点
根据农村居民点的规模和功能，可以将我国农村居民点划分为自然村、基层村（村民小组）、行政村和中心村。目前规模小、布局分散的自然村、基层村是农村居民点存在的主要形式。
（二）我国有关农村居民点工程政策方面的规定
2005年6月7日国务院办公厅印发《<国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见>的通知》，提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，也就是说今后城镇建设用地扩大的主要用途是从农村居民点用地置换而来。置换的立足点是对农村居民点进行合理调整，通过拆村并点、旧村改造实现退宅还耕、退建还耕，将农村居民点整理中缩减的建设用地面积置换到城镇周围。
（三）农村居民点工程在新农村建设中的地位
当然，实施居民点工程并不是说农村原先没有居民点，而是国家为了改进农村基础建设，改善农村居民的居住条件扶持农村贫困人口，缩小城乡差别，加速农村向城镇化转变的进程，对新农村建设有很大的促进意义。
二、农村居民点工程建设存在问题的法律解析
（一）对于超标准使用宅基地的应坚持有偿使用
我国在农村宅基地使用上采取的是无偿性质，但该规定在实践中会产生很多问题，比如一户数宅，宅基地超标等。这一方面会对那些依法使用土地或者少占土地的农户不公平，另一方面也会刺激他们想法多占宅基地。笔者认为，对于超占宅基地的农户收取一定费用，并不是加重农民的负担而是为了体现在土地资源稀缺的情况下的分配公平与合理，防止宅基地的滥用。对于超标准的房屋应当予以拆除，不能拆除或者拆除成本较大的，可以实行有偿使用，逐年收缴相关费用。
（二）政府应当保障贫困地区居民工程的修筑
1、法理依据
我国《宪法》第24条修正案明确规定，“国家尊重和保障人权“，生存和发展权应当是首要的人权。即向社会成员提供最基本的生存条件是我国政府的一项基本义务。
2、村民享有的权利
从生存权角度出发，农民基于居住生存权可以向政府要求以下权利：
第一，要求获得修筑居民点工程的物质条件。即在农户无力修建居住设施时，可以向政府主管部门要求帮助的权利。
第二，要求保障所修房屋质量的权利。修筑居民点工程的初衷是为了改善贫困居民的居住环境恶劣、居住条件差的现状，因此对政府新修筑的居民点的安全和房屋质量有更高的要求。
第三，要求获得平等保障的权利。很过地方政府的农村居民点工程建设一般选择当地基础条件较好、交通便利、有特色优质资源、有一定自我发展能力的村庄作为示范而对经济薄弱、自然条件恶劣的村庄几乎不予考虑。这是政府生存权保障的空白点，同时这些居民也是最需要政府帮助和救助的。
（三）加大资金投入，资金来源的多元化措施
当前居民点工程面临最大的问题就是资金短缺，而在资金投入上不可能完全依赖财政资金，尤其是在经济不发达地区。针对这一问题，除了政府应加大农村居民工程的投资外，笔者认为可以允许农民通过宅基地使用权转让的方式拓宽融资渠道。
1、宅基地使用权流转的学理分析
居民点修筑中，村民首先会取得宅基地使用权。我国《物权法》将宅基地使用权纳入用益物权的体系，该限制物权的主要权能在于使用收益性，收益性在很大程度上取决于对宅基地的处分。宅基地作为农民的一项重要财产权利，具有较高的经济价值。农民在依法取得使用权的宅基地上建造房屋，基于对房屋的所有权，本应该对房屋拥有完全按照自己的意志处分的权利，但是由于法律中对宅基地使用权处分的各种限制和“房地一致”的原则而不能对自己的房屋进行应有的处分。比如物权法规定宅基地使用权的权能仅局限于占有和使用上，不得转让或者抵押，这与用益物权的属性严重不符，而且背离了市场经济效益优先的要求。同时，也造成了农民融资困难。另外，对于我国目前实行的关于土地和建筑关系上的“房地一致”原则笔者也不敢苟同，这样的立法例和世界上绝大多数国家的做法有很明显的出入。在实践中，有很多不足，体现在：第一，宅基地使用权和建筑物所有权二者均为价值巨大的不动产物权，它们各自具有独立进入市场交易机制的能力，比如从物权法理论来说，在这两种权利上都可以设定抵押权，没有必要将它们强行以法律规定的方式捆绑在一起。第二，我国物权法已经承认宅基地使用权和建筑物所有权是两种不同的权利，有被不同的民事主体取得的可能性，如果“强行捆绑在一起必然会损害他人的利益”。①一宗土地上也有可能负担数种不同权利，若按我国法律规定的原则处理，也会损害到第三人的利益。
2、应当允许居民点工程的宅基地使用权和房屋的所有权独立进入交易市场
在我国，由于土地所有权没有进入交易市场，进入交易市场的是土地使用权如本文所探讨的宅基地使用权。对于宅基地使用权的转让，现行法律的态度是不予许可，但是实践中根本无法防止，也不符合农村地区的逐步开放政策。与其不能依法禁止，不如法律许可流通。流通的方式笔者建议我们可以采取我国台湾地区民法典的做法，如该法第876条第1款规定：“土地及其土地之上之建筑物，同属于一人所有，而仅以土地或者地上建筑物为抵押者，于抵押物拍卖时，视为已有地上权之设定……”该条第2款规定：“土地及其地上之建筑物，同属于一人所有，而以土地及建筑物为抵押者，如经拍卖，其土地与建筑物的拍定人各异时，使用前项之规定。”②国内学者普遍认为我国的宅基地使用权类似于传统民法中的地上权。另外，我国立法也应该允许多重地籍的存在。所谓多重地籍是指在一宗土地上同时存在多个占有、使用和收益的权利。而且为了交易安全，这些土地均可以纳入不动产登记簿。现代社会由于土地资源的稀缺，人们对土地的利用开始多层次的发展，比如在土地所有权上可以设立地上权，又可以再设立抵押权等。
三、结语
在新农村建设中不仅是体现了政府对于公民生存权的保障。为了拓宽融资渠道，笔者认为允许宅基地使用权流通或转让的意义尤其重大。在大多地区，农民拥有的最有经济价值的权利就是宅基地使用权和土地承包经营权，后者由于耕地压力巨大，法律进行限制流通的做法是必要的，但对于宅基地使用权也进行限制笔者不敢苟同。在新农村建设中，农民如果缺少了宅基地使用权的融资渠道，将会在很大程度上影响新农村建设功能的发挥。
注解：
① 孙宪忠.中国物权法总论.北京：法律出版社，2004：75.
② 孙宪忠.论物权法. 北京：法律出版社，2001：19.
关键词：新农村居民点工程；生存权；宅基地使用权
一、农村居民点工程概述
（一）农村居民点
根据农村居民点的规模和功能，可以将我国农村居民点划分为自然村、基层村（村民小组）、行政村和中心村。目前规模小、布局分散的自然村、基层村是农村居民点存在的主要形式。
（二）我国有关农村居民点工程政策方面的规定
2005年6月7日国务院办公厅印发《<国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见>的通知》，提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，也就是说今后城镇建设用地扩大的主要用途是从农村居民点用地置换而来。置换的立足点是对农村居民点进行合理调整，通过拆村并点、旧村改造实现退宅还耕、退建还耕，将农村居民点整理中缩减的建设用地面积置换到城镇周围。
（三）农村居民点工程在新农村建设中的地位
当然，实施居民点工程并不是说农村原先没有居民点，而是国家为了改进农村基础建设，改善农村居民的居住条件扶持农村贫困人口，缩小城乡差别，加速农村向城镇化转变的进程，对新农村建设有很大的促进意义。
二、农村居民点工程建设存在问题的法律解析
（一）对于超标准使用宅基地的应坚持有偿使用
我国在农村宅基地使用上采取的是无偿性质，但该规定在实践中会产生很多问题，比如一户数宅，宅基地超标等。这一方面会对那些依法使用土地或者少占土地的农户不公平，另一方面也会刺激他们想法多占宅基地。笔者认为，对于超占宅基地的农户收取一定费用，并不是加重农民的负担而是为了体现在土地资源稀缺的情况下的分配公平与合理，防止宅基地的滥用。对于超标准的房屋应当予以拆除，不能拆除或者拆除成本较大的，可以实行有偿使用，逐年收缴相关费用。
（二）政府应当保障贫困地区居民工程的修筑
1、法理依据
我国《宪法》第24条修正案明确规定，“国家尊重和保障人权“，生存和发展权应当是首要的人权。即向社会成员提供最基本的生存条件是我国政府的一项基本义务。
2、村民享有的权利
从生存权角度出发，农民基于居住生存权可以向政府要求以下权利：
第一，要求获得修筑居民点工程的物质条件。即在农户无力修建居住设施时，可以向政府主管部门要求帮助的权利。
第二，要求保障所修房屋质量的权利。修筑居民点工程的初衷是为了改善贫困居民的居住环境恶劣、居住条件差的现状，因此对政府新修筑的居民点的安全和房屋质量有更高的要求。
第三，要求获得平等保障的权利。很过地方政府的农村居民点工程建设一般选择当地基础条件较好、交通便利、有特色优质资源、有一定自我发展能力的村庄作为示范而对经济薄弱、自然条件恶劣的村庄几乎不予考虑。这是政府生存权保障的空白点，同时这些居民也是最需要政府帮助和救助的。
（三）加大资金投入，资金来源的多元化措施
当前居民点工程面临最大的问题就是资金短缺，而在资金投入上不可能完全依赖财政资金，尤其是在经济不发达地区。针对这一问题，除了政府应加大农村居民工程的投资外，笔者认为可以允许农民通过宅基地使用权转让的方式拓宽融资渠道。
1、宅基地使用权流转的学理分析
居民点修筑中，村民首先会取得宅基地使用权。我国《物权法》将宅基地使用权纳入用益物权的体系，该限制物权的主要权能在于使用收益性，收益性在很大程度上取决于对宅基地的处分。宅基地作为农民的一项重要财产权利，具有较高的经济价值。农民在依法取得使用权的宅基地上建造房屋，基于对房屋的所有权，本应该对房屋拥有完全按照自己的意志处分的权利，但是由于法律中对宅基地使用权处分的各种限制和“房地一致”的原则而不能对自己的房屋进行应有的处分。比如物权法规定宅基地使用权的权能仅局限于占有和使用上，不得转让或者抵押，这与用益物权的属性严重不符，而且背离了市场经济效益优先的要求。同时，也造成了农民融资困难。另外，对于我国目前实行的关于土地和建筑关系上的“房地一致”原则笔者也不敢苟同，这样的立法例和世界上绝大多数国家的做法有很明显的出入。在实践中，有很多不足，体现在：第一，宅基地使用权和建筑物所有权二者均为价值巨大的不动产物权，它们各自具有独立进入市场交易机制的能力，比如从物权法理论来说，在这两种权利上都可以设定抵押权，没有必要将它们强行以法律规定的方式捆绑在一起。第二，我国物权法已经承认宅基地使用权和建筑物所有权是两种不同的权利，有被不同的民事主体取得的可能性，如果“强行捆绑在一起必然会损害他人的利益”。①一宗土地上也有可能负担数种不同权利，若按我国法律规定的原则处理，也会损害到第三人的利益。
2、应当允许居民点工程的宅基地使用权和房屋的所有权独立进入交易市场
在我国，由于土地所有权没有进入交易市场，进入交易市场的是土地使用权如本文所探讨的宅基地使用权。对于宅基地使用权的转让，现行法律的态度是不予许可，但是实践中根本无法防止，也不符合农村地区的逐步开放政策。与其不能依法禁止，不如法律许可流通。流通的方式笔者建议我们可以采取我国台湾地区民法典的做法，如该法第876条第1款规定：“土地及其土地之上之建筑物，同属于一人所有，而仅以土地或者地上建筑物为抵押者，于抵押物拍卖时，视为已有地上权之设定……”该条第2款规定：“土地及其地上之建筑物，同属于一人所有，而以土地及建筑物为抵押者，如经拍卖，其土地与建筑物的拍定人各异时，使用前项之规定。”②国内学者普遍认为我国的宅基地使用权类似于传统民法中的地上权。另外，我国立法也应该允许多重地籍的存在。所谓多重地籍是指在一宗土地上同时存在多个占有、使用和收益的权利。而且为了交易安全，这些土地均可以纳入不动产登记簿。现代社会由于土地资源的稀缺，人们对土地的利用开始多层次的发展，比如在土地所有权上可以设立地上权，又可以再设立抵押权等。
三、结语
在新农村建设中不仅是体现了政府对于公民生存权的保障。为了拓宽融资渠道，笔者认为允许宅基地使用权流通或转让的意义尤其重大。在大多地区，农民拥有的最有经济价值的权利就是宅基地使用权和土地承包经营权，后者由于耕地压力巨大，法律进行限制流通的做法是必要的，但对于宅基地使用权也进行限制笔者不敢苟同。在新农村建设中，农民如果缺少了宅基地使用权的融资渠道，将会在很大程度上影响新农村建设功能的发挥。
注解：
① 孙宪忠.中国物权法总论.北京：法律出版社，2004：75.
② 孙宪忠.论物权法. 北京：法律出版社，2001：19.