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摘 要：2005年5月，国务院成立了跨部门的综合治理小组，重点治理证券公司普遍存在的问题，以化解证券行业可能出现的系统性风险。在对证券公司进行清理整顿的过程中，这些公司纷纷向中国人民银行申请再贷款，要求其履行作为最后贷款人的职责。由于目前对最后贷款人制度的功能认识不清，定位不准，导致最近出台的一系列涉及中国人民银行作为最后贷款人职能的政策缺乏连续性和可预见性，政策与基本法律之间也出现了明显冲突，导致中国人民银行作为中央银行在履行最后贷款人职责时陷入困惑和窘境。文章以证券公司救助贷款为视角，通过对个案的研究和分析，结合我国当前最后贷款人制度实践中存在的问题，对我国应如何构建自己的最后贷款人制度进行探讨。
关键词：最后贷款人制度 功能 职责 實践
中图分类号：F830.5 文献标识码：A 文章编号：1004-4914(2008)09-188-03
2003年以来，特别是进入2004年后，我国大量的证券公司出现了流动性风险，其中部分进入了清算关闭阶段。2005年5月，国务院成立了跨部门的综合治理小组，重点治理证券公司普遍存在的问题，以化解证券行业可能出现的系统性风险。在对证券公司进行清理整顿的过程中，由于部分证券公司存在不同程度的资不抵债，且相当部分是对自然人负债，因此，这些公司纷纷向中央银行——中国人民银行申请再贷款，要求其履行作为最后贷款人的职责。从性质上分，这些对再贷款的需求可以分为两类：一类是经营基本正常，基本不存在挪用客户资金等违法违规行为的证券公司，只是由于证券市场长期低迷而出现了暂时的流动性风险，申请再贷款是为了在短期内渡过难关。另一类是由于严重资不抵债和挪用客户资金。被监管部门下令关闭进入清算阶段的证券公司，申请再贷款一是用于弥补客户交易结算资金缺口，使其托管机构在清算阶段能维持原来客户证券交易的正常进行，不至出现社会动乱；二是用于在清算完毕后，代表国家对客户被证券公司挪用的交易结算资金和客户与公司委托理财形威胁个人债权进行收购。但是，由于目前对最后贷款人制度的功能认识不清，定位不准，导致最近出台的一系列涉及中国人民银行作为最后贷款人职能的政策缺乏连续性和可预见性，政策与基本法律之间也出现了明显冲突，导致中国人民银行作为中央银行在履行最后贷款人职责时陷入困惑和窘境。这些问题的产生，究其根源，在于我国对最后贷款人制度的理论研究不充分；法律制度不完备。因此，对我国最后贷款人制度存在的问题加以研究分析，对建立完善我国最后贷款人制度的法律建构具有积极的意义。
一、我国最后贷款人制度的现状及存在问题
作为国际上普遍设立的重要的防范系统性金融风险的支柱和工具，最后贷款人制度在我国的实施情况，目前学界存在争议。以曾任中央银行金融稳定局局长的谢平为代表的主流派认为我国存在最后贷款人制度。谢平以中央银行履行了最后贷款人金融稳定功能的事实为依据，详细地列举了我国最后贷款人的具体形式，即省政府通过地方商业银行向央行借款，承诺若干年后还款并付较低利率；央行贷款给资产管理公司用于冲销国有商业银行的呆账；央行向农村信用社贷款；央行向中小金融机构直接贷款；其他紧急贷款。以厦门大学财政金融系郑振龙教授为代表的部分学者则认为我国目前尚没有最后贷款人。郑振龙以国外从1797年弗朗西斯。巴林首次提出最后贷款人概念、到1802年亨利·桑顿、1873年巴格霍特、1986年梅尔泽、1999年斯坦利·费舍对这一概念的定义为依据，考察我国从1984年人民银行行使央行职能以来的再贷款、再贴现、公开市场业务，发现我国央行的这些业务均不符合国外最后贷款人定义。对于上述争议，有学者提出了“隐性最后贷款人”这一概念：“尽管我国最后贷款人与国外最后贷款人在形成原因、表现方式、操作原则上有很大的差异，但不能因此就否认我国最后贷款人的存在。更重要的是，应该看到我国央行再贷款与国外最后贷款存在以下共同点：第一，银行业均实行部分准备金制，从而一家银行的风险易演化成系统性风险，进而有必要建立最后贷款人；第二，我国央行也垄断货币发行，从而使央行具有履行最后贷款人功能的充分资源；第三，其基本功能都在于防范系统性风险；第四，其基本形式都是在金融机构流动性市场来源枯竭时，由央行提供的最后的手段。鉴此，应该承认我国央行的确行使了最后贷款人功能。因其与国外最后贷款人形式不同而具有一定的隐蔽性，故笔者称其为‘隐性最后贷款人’，并将其明磺定义为：央行为防范金融系统性风险而提供的再贷款。”综上所述，笔都认为，“隐性最后贷款人”这种观点是很有道理的。尽管我国的最后贷款人制度与国际通行的定义有所不同，但就其最基本的属性“防范系统性金融风险而提供的再贷款?而言，其本质是一致的，我国在处理金融危机的实践中确实运用了最后贷款人制度。
如果以“防范系统性金融风险而提供的再贷款”这一定义来考察我国最后贷款人制度的实施情况，自20世纪90年代中期至今，我国央行履行最后贷款人功能的金额达1.4万亿元。考察这1.4万亿元再贷款的实施情況，发现它在实践中表现出不同于国外最后贷款人的行为特征，存在严重问题；
1 救助标准过于宽松，救助范围过宽，最后贷款人制度被严重滥用。国际上，为抑制道德风险，最后贷款人制度对于应该在何种情况下对伺种机构提供最后贷款有严格的先决条件。这些基本的先决条件包括判断该问题机构的倒闭是否将损害金融系统的稳健性和问题机构是否满足具有清偿力等其他一系列条件。如美联储A规则中规定，只有在特定情况下才能向资本不足的存款机构提供流动性支持。若美联储超限度提供贷款，导致该机构苟延残喘而增加联邦存款保险公司(FDIC)日后关闭该机构时的损失，则美联储应向FDIC予以赔偿。这些原则在道德风险防范上是行之有效的，但在我国的最后贷款人制度中却没有得到体现。从农村合作基金会的关闭、农村信用社的风险处置到城市信用社的停业整顿，从商业银行不良贷款的收购到证券公司经营黑洞的弥补，不管问题机构的风险是系统性风险还是非系统性风险，不管问题机构是流动性风险还是清偿性风险，不管风险形成的原因如何，只要出现了支付问题，人民银行就必须发放最后贷款予以救助，导致最后贷款人制度被滥用的情况相当突出。
2 最后贷款人角色错位，最后贷款人蜕变成最先贷款人和最后买单人。首先，最后贷款人的最后性原则被破坏，导致最后贷款变成了最先贷款。最后性是最后贷款人制度的重要属性，这种属性要求金融机构出现问题时首先必须坚持自救，以防范道德风险的产生。在我国，一旦金融机构出现问题，首先想到的就是向中央银行申请再贷款，使得最后贷款人变成了最先贷款人。其次，最后贷款是救助性质的贷款，只限于救助那些暂时丧失流动性的金融机构，但在我国，最后贷款介入了很多已经明显丧失清偿性的金融机构，最后贷款人事实上成了最后买单人。再次，最后 贷款人制度与存款保险制度的错位，最后贷款人制度与存款保险制度作为金融安全网的两大基石，其不同在于最后贷款人动用的是作为公共物品的中央银行资金，而存款保险制度动用的是市场主体的资金；最后贷款的目的是防范系统性金融风险，而存款保险制度的目的是防范非系统性的金融风险。在我国，商业银行体系尚未建立存款保险制度，证券类金融机构体系虽然建立了投资者保险制度，但其启动资金仍然是由最后贷款拨付，尚未实现真正意义上的由市场主体自身筹集。因此，造成了最后贷款人和存款保险公司的错位，最后贷款人承担了本来应该由存款保险公司承担的角色。
3 最后贷款潜在风险极大。救助标准过低、范围过大和角色错位使我国的最后贷款面临巨大风险。首先是严重的道德风险。中央银行对于各种类型的失败机构都慷慨地予以救助，而且没有采取惩罚性利率，使得金融机构以及其交易对象形成了这样的普遍预期，即不管经营状况如何，中央银行不会见死不救。这一方面助长了金融机构的冒险经营，另一方面又导致坏的金融机构无法退出市场，反而在中央银行的支持下继续与好的金融机构展开竞争；极大地破坏了正常的市场秩序。其次是严重的资产风险。由于我国最后贷款人条件把握过于宽松，造成大量的最后贷款面临着有去无回的危险。再次是潜在的通胀风险。我国中央银行为救助问题金融机构而发放的大量最后贷款，其资金来源是中央银行发行、的基础货币，这些资金通过信用创造，最终必然多倍扩大货币供应量，形成通货膨胀的压力。
二、对我国最后贷款人制度存在问题的分析
出现上述问题的一个重要原因是我国最后贷款人法律制度建构存在缺陷。在此，笔者尝试以证券公司救助贷款为视角，通过对个案的研究和分析，结合我国当前最后贷款人制度实践中存在的问题，对我国应如何构建自己的最后贷款人制度进行探讨。
1 证券公司救助贷款法律性文件的条文。2005年7月，为解决在证券公司风险处置过程中面临的金融风险问题，人民银行、财政部等四部委颁布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》(以下简称《意见》)，在此基础上，人民银行根据《意见》，制定了《收购个人债权和弥补客户证券交易结算资金缺口使用再贷款操作程序》。这两个法律性文件都对用于弥补证券公司经营黑洞，收购投资者被挪用的证券交易资金的最后贷款行为在实体和程序方面进行了规范。现摘录其中部分条文如下：
《意见》第六条对收购资金作了如下规定：(1)金额的确定。对需收购的个人债权及客户证券交易结算资金的额度，应在金融机构被公告处置日前由监管部门测算，会同财政部、人民银行初步确定后，报国务院批准。收购个人储蓄存款和客户证券交易结算资金的款项全部由中央政府负责；收购其他个人债权的资金由中央政府负责90％，其余10％由金融机构总部、分支机构、营业网点所在地省级政府分别负责筹集。收购资金的最终使用额度以甄别、确认并经过审核后的数字为准。(2)中央收购资金的筹集与偿还。中央政府负责筹集的收购资金在存款保险制度及证券投资者补偿机制建立之前，由人民银行用再贷款垫付，承贷主体由人民银行与监管部门协商确定。人民银行垫付再贷款后由监管部门行使该债权的受让权，该债权由金融机构的清算财产偿还，不足部分由今后建立的存款保险和证券投资者补偿基金償还。再贷款的损失由人民银行和财政部提出处理意见，报国务院批准执行。(3)地方政府收购资金的筹集。地方政府负责筹集10％的收购资金，如地方财力确有困难，可向人民银行申请再贷款解决，借款程序参照中国人民银行、财政部《关于印发(地方政府向中央专项借款管理规定)的通知》(银发[200叨148号)执行。如地方政府不能按期如数偿还借款，由中央财政从地方的转移支付资金或税收返还中扣回欠款。
《意见》第七条关于各方责任的条款中规定：人民银行和财政部根据需要对再贷款及专项借款的使用情况进行审核、监督。另外，人民银行《收购个人债权和弥补客户证券交易结算资金缺口使用再贷款操作程序》第一条规定：“监管部门向国务院报处置方案，提出再贷款使用额度。中国人民银行根据国务院批准使用再贷款的文件，向被处置金融机构的托管机构法人所在地的人民银行分支机构下达额度。”
2 对证券公司救助贷款法律规范缺陷的分析。(1)最后贷款人制度具有强烈的行政主导的倾向，市场经济理念和法治理念不足。首先，《意见}授权人民银行发放最后贷款收购已停业整顿、托管经营、被撤销金融机构的个人债权及客户证券交易结算资金，虽然是在我国存款保险和证券投资者保护制度建立之前不得已而为之的做法，但已经明显违反了“自主经营，自担风险”的市场经济理念。其次，《意见》第六条第三款规定：“地方政府负责筹集10％的收购资金，如地方财力确有困难，可向人民银行申请再贷款解决”，这显然违反了《中国人民银行法》。《中国人民银行法》第三十条规定：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”据此，上述规定显然违反现行《中国人民银行法》。(2)在最后贷款权的权力分配上，政府是所有权力集于一身，既没有实现行政机关和其它国家机关的分权，也完全没有来自行政系统以外的监督。这是最后贷款作为一种重大公共物品在运作机制上的重大缺失。首先，根据《意见》第六条第一款：“对需收购的个人债权及客户证券交易结算资金的额度，应在金融机构被公告处置日前由监管部门测算，会同财政部、人民银行初步确定后，报国务院批准。”很显然国务院拥有最后贷款的决策权。其次，根据《意见》第六条第一、二款的规定：中央和地方政府的收购资金均由中国人民银行再贷款垫付，显然中国人民银行具有履行最后贷款的执行权。再次，根据《意见》第六条第一、二、三款的规定，收购资金的性质是中央政府资金和地方政府资金，即本质属性是财政资金，而人民银行最后贷款的相对人，并不是被收购者，而是收购者——即中央和地方财政，这就是说，用于收购证券交易资金的最后贷款的本质是人民银行向中央和地方政府的贷款。据此分析，可以得出以下结论：中央和地方政府拥有最后贷款的使用权。最后，根据《意见》第七条：“人民银行和财政部根据需要对再贷款及专项借款的使用情况进行审核、监督。”人民银行和财政部拥有对最后贷款的监督权。
综合上述分析，在最后贷款权的配置中，国务院拥有决定权，人民银行拥有执行权和监督权，中央和地方政府拥有使用权，财政部拥有监督权。因为国务院、人民银行、财政部、中央(地方)政府都是行政系统的组成部分，由此可以得出结论：我国最后贷款权的分权体制只是行政系统内的分权，而不是独立于行政系统的分权。(3)强烈的行政主导的倾向导致我国最后贷款人制度设计上没有充分体现国际公认的几项基本原则，缺乏经济法应有的科学精神。第一，最后贷款人制度没有规定最后贷款必须以惩罚性利率发放，最后贷款执行中国人民银行对金融机构的再贷 款利率。第二，最后贷款人制度没有规定最后贷款必须在具有良好担保的条件下发放，缺乏对最后贷款回收的安全性保障。第三，最后贷款人制度设计上的不明确没有体现“建设性模棱两可”原则，相反更多地体现为容易导致市场迷失方向的“非建设性模棱西可”。第四，最后贷款人制度设计上没有强调目标仅是防范“系统性”金融风险，导致最后贷款人制度兼具防范非系统性风险的功能。第五，最后贷款人制度没有强调“市场主体自救原则”和“最后原则”，导致最后贷款人制度运用过多。(4)最后贷款人制度在法律建构上缺乏程序性规范。在最后贷款人制度上，尽管我国有很多发放最后贷款的实践，但却缺少相应的最后贷款程序立法。
《中国人民银行法》没有对最后贷款的程序做出明确规定，对最后贷款的程序规定主要散见于各个部门规章中，如1999年颁布的《中国人民银行紧急贷款办法》、2004年颁布的《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》等。其中《中国人民银行紧急贷款办法》只对城市商业银行、城市信用社合作社和农村信用合作社作为最后贷款申请人的程序作了规定，没有涵盖四大国有商业银行和其他股份制银行，而《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》仅对用最后贷款收购被处置金融机构(不包括期货经纪公司、保险公司)中的个人债权及客户证券交易结算资金的程序作了规定。综合而言，我国目前的最后贷款程序立法存在立法层次太低、涵盖范围太窄等问题，缺乏对最后贷款程序的总体把握和规定。
三、对建构我国最后贷款人制度的建议
如前所述，从国家宏观制度构建的角度出发，最后贷款权作为一种特殊的权力，仅仅在行政系统内进行权力配置是不恰当的。实践表明，政府在行使最后贷款决定权时，容易倾向于短视，所以只有在最后贷款决定权由非政治化的、具有长远眼光的中央银行控制时，才能实现最后贷款人制度的最优效果。在现行最后贷款分权体系中，人民银行作为最后贷款人仅仅是独立于财政部等其他政府部门，即在中央政府的统一领导之下的“政府内部独立”，因此这种独立性就不具有真正的实际意义。这导致只有在与政府的最高行政当局或其领导之下的职能部门没有分歧时，中央银行才能够行使它所拥有的独立权限；而一旦双方存在严重分歧，中央银行就无法独立地履行最后贷款人职责。这也是中国人民银行在履行最后贷款职能中最后贷款人制度被滥用的重要原因。
因此，最后贷款权作为一种特殊权力，必须对其进行有效配置，使中国人民银行履行最后贷款人职权时具有相对于政府的独立性，完善最后贷款权在行政系统外的分权机制。笔者建议：
1 加强人民银行独立性，赋予人民银行发放最后贷款的决策权，实现中国人民银行履行最后贷款决策权时相对于政府的独立性。人民银行就最后贷款的决策只需向国务院报备，不需国务院批准。
2 建立对最后貸款决策权的监督机制，实现最后贷款权在行政机关和立法机关之间的分配。由最高权力机关实施监督，即由全国人大会对最后贷款决定权实施监督，建立中国人民银行作为最后贷款人向全国人大负责的制度。
3 鉴于我国现行的最后贷款程序性规范极为零散，没有形成统一的体系，影响了最后贷款的实效。因此，需要对现行的关于最后贷款的程序规范进行综合、概括、抽象、整合和协调，以提高最后贷款权程序立法的科学性，提高最后贷款人制度的公正性。
(责编 若佳)
关键词：最后贷款人制度 功能 职责 實践
中图分类号：F830.5 文献标识码：A 文章编号：1004-4914(2008)09-188-03
2003年以来，特别是进入2004年后，我国大量的证券公司出现了流动性风险，其中部分进入了清算关闭阶段。2005年5月，国务院成立了跨部门的综合治理小组，重点治理证券公司普遍存在的问题，以化解证券行业可能出现的系统性风险。在对证券公司进行清理整顿的过程中，由于部分证券公司存在不同程度的资不抵债，且相当部分是对自然人负债，因此，这些公司纷纷向中央银行——中国人民银行申请再贷款，要求其履行作为最后贷款人的职责。从性质上分，这些对再贷款的需求可以分为两类：一类是经营基本正常，基本不存在挪用客户资金等违法违规行为的证券公司，只是由于证券市场长期低迷而出现了暂时的流动性风险，申请再贷款是为了在短期内渡过难关。另一类是由于严重资不抵债和挪用客户资金。被监管部门下令关闭进入清算阶段的证券公司，申请再贷款一是用于弥补客户交易结算资金缺口，使其托管机构在清算阶段能维持原来客户证券交易的正常进行，不至出现社会动乱；二是用于在清算完毕后，代表国家对客户被证券公司挪用的交易结算资金和客户与公司委托理财形威胁个人债权进行收购。但是，由于目前对最后贷款人制度的功能认识不清，定位不准，导致最近出台的一系列涉及中国人民银行作为最后贷款人职能的政策缺乏连续性和可预见性，政策与基本法律之间也出现了明显冲突，导致中国人民银行作为中央银行在履行最后贷款人职责时陷入困惑和窘境。这些问题的产生，究其根源，在于我国对最后贷款人制度的理论研究不充分；法律制度不完备。因此，对我国最后贷款人制度存在的问题加以研究分析，对建立完善我国最后贷款人制度的法律建构具有积极的意义。
一、我国最后贷款人制度的现状及存在问题
作为国际上普遍设立的重要的防范系统性金融风险的支柱和工具，最后贷款人制度在我国的实施情况，目前学界存在争议。以曾任中央银行金融稳定局局长的谢平为代表的主流派认为我国存在最后贷款人制度。谢平以中央银行履行了最后贷款人金融稳定功能的事实为依据，详细地列举了我国最后贷款人的具体形式，即省政府通过地方商业银行向央行借款，承诺若干年后还款并付较低利率；央行贷款给资产管理公司用于冲销国有商业银行的呆账；央行向农村信用社贷款；央行向中小金融机构直接贷款；其他紧急贷款。以厦门大学财政金融系郑振龙教授为代表的部分学者则认为我国目前尚没有最后贷款人。郑振龙以国外从1797年弗朗西斯。巴林首次提出最后贷款人概念、到1802年亨利·桑顿、1873年巴格霍特、1986年梅尔泽、1999年斯坦利·费舍对这一概念的定义为依据，考察我国从1984年人民银行行使央行职能以来的再贷款、再贴现、公开市场业务，发现我国央行的这些业务均不符合国外最后贷款人定义。对于上述争议，有学者提出了“隐性最后贷款人”这一概念：“尽管我国最后贷款人与国外最后贷款人在形成原因、表现方式、操作原则上有很大的差异，但不能因此就否认我国最后贷款人的存在。更重要的是，应该看到我国央行再贷款与国外最后贷款存在以下共同点：第一，银行业均实行部分准备金制，从而一家银行的风险易演化成系统性风险，进而有必要建立最后贷款人；第二，我国央行也垄断货币发行，从而使央行具有履行最后贷款人功能的充分资源；第三，其基本功能都在于防范系统性风险；第四，其基本形式都是在金融机构流动性市场来源枯竭时，由央行提供的最后的手段。鉴此，应该承认我国央行的确行使了最后贷款人功能。因其与国外最后贷款人形式不同而具有一定的隐蔽性，故笔者称其为‘隐性最后贷款人’，并将其明磺定义为：央行为防范金融系统性风险而提供的再贷款。”综上所述，笔都认为，“隐性最后贷款人”这种观点是很有道理的。尽管我国的最后贷款人制度与国际通行的定义有所不同，但就其最基本的属性“防范系统性金融风险而提供的再贷款?而言，其本质是一致的，我国在处理金融危机的实践中确实运用了最后贷款人制度。
如果以“防范系统性金融风险而提供的再贷款”这一定义来考察我国最后贷款人制度的实施情况，自20世纪90年代中期至今，我国央行履行最后贷款人功能的金额达1.4万亿元。考察这1.4万亿元再贷款的实施情況，发现它在实践中表现出不同于国外最后贷款人的行为特征，存在严重问题；
1 救助标准过于宽松，救助范围过宽，最后贷款人制度被严重滥用。国际上，为抑制道德风险，最后贷款人制度对于应该在何种情况下对伺种机构提供最后贷款有严格的先决条件。这些基本的先决条件包括判断该问题机构的倒闭是否将损害金融系统的稳健性和问题机构是否满足具有清偿力等其他一系列条件。如美联储A规则中规定，只有在特定情况下才能向资本不足的存款机构提供流动性支持。若美联储超限度提供贷款，导致该机构苟延残喘而增加联邦存款保险公司(FDIC)日后关闭该机构时的损失，则美联储应向FDIC予以赔偿。这些原则在道德风险防范上是行之有效的，但在我国的最后贷款人制度中却没有得到体现。从农村合作基金会的关闭、农村信用社的风险处置到城市信用社的停业整顿，从商业银行不良贷款的收购到证券公司经营黑洞的弥补，不管问题机构的风险是系统性风险还是非系统性风险，不管问题机构是流动性风险还是清偿性风险，不管风险形成的原因如何，只要出现了支付问题，人民银行就必须发放最后贷款予以救助，导致最后贷款人制度被滥用的情况相当突出。
2 最后贷款人角色错位，最后贷款人蜕变成最先贷款人和最后买单人。首先，最后贷款人的最后性原则被破坏，导致最后贷款变成了最先贷款。最后性是最后贷款人制度的重要属性，这种属性要求金融机构出现问题时首先必须坚持自救，以防范道德风险的产生。在我国，一旦金融机构出现问题，首先想到的就是向中央银行申请再贷款，使得最后贷款人变成了最先贷款人。其次，最后贷款是救助性质的贷款，只限于救助那些暂时丧失流动性的金融机构，但在我国，最后贷款介入了很多已经明显丧失清偿性的金融机构，最后贷款人事实上成了最后买单人。再次，最后 贷款人制度与存款保险制度的错位，最后贷款人制度与存款保险制度作为金融安全网的两大基石，其不同在于最后贷款人动用的是作为公共物品的中央银行资金，而存款保险制度动用的是市场主体的资金；最后贷款的目的是防范系统性金融风险，而存款保险制度的目的是防范非系统性的金融风险。在我国，商业银行体系尚未建立存款保险制度，证券类金融机构体系虽然建立了投资者保险制度，但其启动资金仍然是由最后贷款拨付，尚未实现真正意义上的由市场主体自身筹集。因此，造成了最后贷款人和存款保险公司的错位，最后贷款人承担了本来应该由存款保险公司承担的角色。
3 最后贷款潜在风险极大。救助标准过低、范围过大和角色错位使我国的最后贷款面临巨大风险。首先是严重的道德风险。中央银行对于各种类型的失败机构都慷慨地予以救助，而且没有采取惩罚性利率，使得金融机构以及其交易对象形成了这样的普遍预期，即不管经营状况如何，中央银行不会见死不救。这一方面助长了金融机构的冒险经营，另一方面又导致坏的金融机构无法退出市场，反而在中央银行的支持下继续与好的金融机构展开竞争；极大地破坏了正常的市场秩序。其次是严重的资产风险。由于我国最后贷款人条件把握过于宽松，造成大量的最后贷款面临着有去无回的危险。再次是潜在的通胀风险。我国中央银行为救助问题金融机构而发放的大量最后贷款，其资金来源是中央银行发行、的基础货币，这些资金通过信用创造，最终必然多倍扩大货币供应量，形成通货膨胀的压力。
二、对我国最后贷款人制度存在问题的分析
出现上述问题的一个重要原因是我国最后贷款人法律制度建构存在缺陷。在此，笔者尝试以证券公司救助贷款为视角，通过对个案的研究和分析，结合我国当前最后贷款人制度实践中存在的问题，对我国应如何构建自己的最后贷款人制度进行探讨。
1 证券公司救助贷款法律性文件的条文。2005年7月，为解决在证券公司风险处置过程中面临的金融风险问题，人民银行、财政部等四部委颁布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》(以下简称《意见》)，在此基础上，人民银行根据《意见》，制定了《收购个人债权和弥补客户证券交易结算资金缺口使用再贷款操作程序》。这两个法律性文件都对用于弥补证券公司经营黑洞，收购投资者被挪用的证券交易资金的最后贷款行为在实体和程序方面进行了规范。现摘录其中部分条文如下：
《意见》第六条对收购资金作了如下规定：(1)金额的确定。对需收购的个人债权及客户证券交易结算资金的额度，应在金融机构被公告处置日前由监管部门测算，会同财政部、人民银行初步确定后，报国务院批准。收购个人储蓄存款和客户证券交易结算资金的款项全部由中央政府负责；收购其他个人债权的资金由中央政府负责90％，其余10％由金融机构总部、分支机构、营业网点所在地省级政府分别负责筹集。收购资金的最终使用额度以甄别、确认并经过审核后的数字为准。(2)中央收购资金的筹集与偿还。中央政府负责筹集的收购资金在存款保险制度及证券投资者补偿机制建立之前，由人民银行用再贷款垫付，承贷主体由人民银行与监管部门协商确定。人民银行垫付再贷款后由监管部门行使该债权的受让权，该债权由金融机构的清算财产偿还，不足部分由今后建立的存款保险和证券投资者补偿基金償还。再贷款的损失由人民银行和财政部提出处理意见，报国务院批准执行。(3)地方政府收购资金的筹集。地方政府负责筹集10％的收购资金，如地方财力确有困难，可向人民银行申请再贷款解决，借款程序参照中国人民银行、财政部《关于印发(地方政府向中央专项借款管理规定)的通知》(银发[200叨148号)执行。如地方政府不能按期如数偿还借款，由中央财政从地方的转移支付资金或税收返还中扣回欠款。
《意见》第七条关于各方责任的条款中规定：人民银行和财政部根据需要对再贷款及专项借款的使用情况进行审核、监督。另外，人民银行《收购个人债权和弥补客户证券交易结算资金缺口使用再贷款操作程序》第一条规定：“监管部门向国务院报处置方案，提出再贷款使用额度。中国人民银行根据国务院批准使用再贷款的文件，向被处置金融机构的托管机构法人所在地的人民银行分支机构下达额度。”
2 对证券公司救助贷款法律规范缺陷的分析。(1)最后贷款人制度具有强烈的行政主导的倾向，市场经济理念和法治理念不足。首先，《意见}授权人民银行发放最后贷款收购已停业整顿、托管经营、被撤销金融机构的个人债权及客户证券交易结算资金，虽然是在我国存款保险和证券投资者保护制度建立之前不得已而为之的做法，但已经明显违反了“自主经营，自担风险”的市场经济理念。其次，《意见》第六条第三款规定：“地方政府负责筹集10％的收购资金，如地方财力确有困难，可向人民银行申请再贷款解决”，这显然违反了《中国人民银行法》。《中国人民银行法》第三十条规定：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”据此，上述规定显然违反现行《中国人民银行法》。(2)在最后贷款权的权力分配上，政府是所有权力集于一身，既没有实现行政机关和其它国家机关的分权，也完全没有来自行政系统以外的监督。这是最后贷款作为一种重大公共物品在运作机制上的重大缺失。首先，根据《意见》第六条第一款：“对需收购的个人债权及客户证券交易结算资金的额度，应在金融机构被公告处置日前由监管部门测算，会同财政部、人民银行初步确定后，报国务院批准。”很显然国务院拥有最后贷款的决策权。其次，根据《意见》第六条第一、二款的规定：中央和地方政府的收购资金均由中国人民银行再贷款垫付，显然中国人民银行具有履行最后贷款的执行权。再次，根据《意见》第六条第一、二、三款的规定，收购资金的性质是中央政府资金和地方政府资金，即本质属性是财政资金，而人民银行最后贷款的相对人，并不是被收购者，而是收购者——即中央和地方财政，这就是说，用于收购证券交易资金的最后贷款的本质是人民银行向中央和地方政府的贷款。据此分析，可以得出以下结论：中央和地方政府拥有最后贷款的使用权。最后，根据《意见》第七条：“人民银行和财政部根据需要对再贷款及专项借款的使用情况进行审核、监督。”人民银行和财政部拥有对最后贷款的监督权。
综合上述分析，在最后贷款权的配置中，国务院拥有决定权，人民银行拥有执行权和监督权，中央和地方政府拥有使用权，财政部拥有监督权。因为国务院、人民银行、财政部、中央(地方)政府都是行政系统的组成部分，由此可以得出结论：我国最后贷款权的分权体制只是行政系统内的分权，而不是独立于行政系统的分权。(3)强烈的行政主导的倾向导致我国最后贷款人制度设计上没有充分体现国际公认的几项基本原则，缺乏经济法应有的科学精神。第一，最后贷款人制度没有规定最后贷款必须以惩罚性利率发放，最后贷款执行中国人民银行对金融机构的再贷 款利率。第二，最后贷款人制度没有规定最后贷款必须在具有良好担保的条件下发放，缺乏对最后贷款回收的安全性保障。第三，最后贷款人制度设计上的不明确没有体现“建设性模棱两可”原则，相反更多地体现为容易导致市场迷失方向的“非建设性模棱西可”。第四，最后贷款人制度设计上没有强调目标仅是防范“系统性”金融风险，导致最后贷款人制度兼具防范非系统性风险的功能。第五，最后贷款人制度没有强调“市场主体自救原则”和“最后原则”，导致最后贷款人制度运用过多。(4)最后贷款人制度在法律建构上缺乏程序性规范。在最后贷款人制度上，尽管我国有很多发放最后贷款的实践，但却缺少相应的最后贷款程序立法。
《中国人民银行法》没有对最后贷款的程序做出明确规定，对最后贷款的程序规定主要散见于各个部门规章中，如1999年颁布的《中国人民银行紧急贷款办法》、2004年颁布的《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》等。其中《中国人民银行紧急贷款办法》只对城市商业银行、城市信用社合作社和农村信用合作社作为最后贷款申请人的程序作了规定，没有涵盖四大国有商业银行和其他股份制银行，而《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》仅对用最后贷款收购被处置金融机构(不包括期货经纪公司、保险公司)中的个人债权及客户证券交易结算资金的程序作了规定。综合而言，我国目前的最后贷款程序立法存在立法层次太低、涵盖范围太窄等问题，缺乏对最后贷款程序的总体把握和规定。
三、对建构我国最后贷款人制度的建议
如前所述，从国家宏观制度构建的角度出发，最后贷款权作为一种特殊的权力，仅仅在行政系统内进行权力配置是不恰当的。实践表明，政府在行使最后贷款决定权时，容易倾向于短视，所以只有在最后贷款决定权由非政治化的、具有长远眼光的中央银行控制时，才能实现最后贷款人制度的最优效果。在现行最后贷款分权体系中，人民银行作为最后贷款人仅仅是独立于财政部等其他政府部门，即在中央政府的统一领导之下的“政府内部独立”，因此这种独立性就不具有真正的实际意义。这导致只有在与政府的最高行政当局或其领导之下的职能部门没有分歧时，中央银行才能够行使它所拥有的独立权限；而一旦双方存在严重分歧，中央银行就无法独立地履行最后贷款人职责。这也是中国人民银行在履行最后贷款职能中最后贷款人制度被滥用的重要原因。
因此，最后贷款权作为一种特殊权力，必须对其进行有效配置，使中国人民银行履行最后贷款人职权时具有相对于政府的独立性，完善最后贷款权在行政系统外的分权机制。笔者建议：
1 加强人民银行独立性，赋予人民银行发放最后贷款的决策权，实现中国人民银行履行最后贷款决策权时相对于政府的独立性。人民银行就最后贷款的决策只需向国务院报备，不需国务院批准。
2 建立对最后貸款决策权的监督机制，实现最后贷款权在行政机关和立法机关之间的分配。由最高权力机关实施监督，即由全国人大会对最后贷款决定权实施监督，建立中国人民银行作为最后贷款人向全国人大负责的制度。
3 鉴于我国现行的最后贷款程序性规范极为零散，没有形成统一的体系，影响了最后贷款的实效。因此，需要对现行的关于最后贷款的程序规范进行综合、概括、抽象、整合和协调，以提高最后贷款权程序立法的科学性，提高最后贷款人制度的公正性。
(责编 若佳)