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[摘要] 我国城市房屋拆迁制度是一项重要的公共政策制度。本文分析了现行的拆迁制度存在的制度性障碍，提出了通过事前公示制、补偿听证制、公开招投标来规范拆迁市场的政策建议。
[关键词] 城市房屋拆迁；制度变迁；制度性障碍；政策建议
[中图分类号] F293.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）04-0032-03
城市的发展是一个不断进行再建设的过程。为了适应人们对生产和生活的需要，各国政府开始对城市的功能进行调整，对城市的环境进行改善，对不符合城市规划的建筑进行拆除，于是就产生了“城市房屋拆迁”的概念。在我国，城市房屋拆迁是指在城市规划区内的国有土地上，建设单位根据公共利益的需要，按照建设规划要求和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，对房屋的所有者或使用者进行迁移安置，并对拆迁房屋的所有者给予适当经济补偿的一种行为。
随着城市建设投资主体的多元化和人们对私有财产维权意识的增强，因城市房屋拆迁引发的矛盾和冲突愈演愈烈，特别是湖南“嘉禾事件”经媒体曝光后，国务院办公厅于2004年6月6日下发了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，明确要求严格控制房屋拆迁面积，凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区，一律停止拆迁，集中力量解决拆迁遗留问题。在拆迁制度相对完善的今天，拆迁矛盾越发突出，不得不引起我们对现行拆迁制度的反思。
（一）公共利益的界定。公共利益作为民事立法的重要原则之一，可分为保守性公共利益和扩张性公共利益，前者是指个体行使权利不得侵犯公共利益，后者是指公共利益和个体权利发生冲突时优先选择公共利益。即使在西方市场经济国家，由于政府有义务履行一定的社会公共职能（如修建市政设施、建造安居住房等），如政府控制的可供利用的土地不足，就只能征用私人土地。而非为了公共利益的需要，不能行使土地征用权，只能通过一般的土地市场流转（即市场交易）进行。这是西方国家普遍认同的理论。
房屋拆迁正是源于政府拥有的征用权。为防止该项权利的滥用，应当首先在法律上设置一个标准，用以判断一项具体的拆迁行为是否合法。“公共利益”是政府行使征用权的基础，也是城市房屋拆迁制度的立法依据。但对“公共利益”的概念目前尚无统一的界定。一般认为包括两层含义：一是须有公共使用的性质；二是须有公共利益的用途。由于房屋拆迁的目的是获得土地的使用权，因此，房屋拆迁权的合法性应当遵从土地征用的合法性。在我国，土地征用的合法性在法律上得到了确立。《宪法》（1982年）第10条第3款、《城市房地产管理法》（1994年）第19条、《土地管理法》（1998年）第2条第2款及第58条第1款、《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）第42条，规定国家可根据“公共利益”的需要征用和收回土地。显然，从宪法、法律到行政法规，“公共利益”都是土地征用的前提条件，并且在概念的使用上是一致的。然而，在房屋拆迁立法上，这一立法宗旨却悄然发生着变化。1983年国务院发布的《城市私有房屋管理条例》第4条规定：“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……”；1991年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定：“凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的，使用本条例”。这样就出现了“国家建设”和“城市建设”两个内涵不同的概念。特别是2001年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”。事实上，该条例完全回避了城市房屋拆迁的前提条件，对拆迁行为的合法性未作出任何限制性规定。
不同的拆迁建设项目，所代表的公共利益的层次性是不同的。一般可以分为三个层次：一是高层的公共利益：它是国家投资的基本建设项目，如三峡工程、京九铁路等；二是中层的公共利益，它是地方政府投资的建设项目，如城市道路、公园等；三是低层的公共利益，它是非政府投资的建设项目，如工厂扩建、片区改造等。前两类建设项目具有一般意义上的公共利益性，不会引起歧义，且得到了社会的普遍认同。而第三类建设项目，由于投资主体的多元化，尽管项目的实施可以提高和改善人民的生产生活水平，但投资主体都是以自身利益为出发点，产生的公共利益是间接的。而我们在现行的拆迁立法上，没有对建设项目是否符合公共利益的需要进行明确的界定，就无法防止拆迁权的滥用，避免拆迁扰民的现象。而2001年的《城市房屋拆迁管理条例》回避拆迁的前提条件，在立法上就更不应该了。
（二）城市土地使用权的补偿。国外大部分国家和地区，将土地和房屋视为一个不动产，并且以土地为主设计不动产关系，将房屋视为土地的附着物。房屋拆迁的实质是获得土地的使用权，土地才是拆迁真正的标的物。房屋不是拆迁的标的物，而是标的物不可分割的附着物。这是西方国家普遍认同的理论。因此，大多数国家并不存在纯粹的城市房屋拆迁制度，而只有土地征用和土地流转制度。我国早期的房屋拆迁规定也是体现在与土地征用有关的法律法规中。
中国作为有着漫长奴隶制和封建制社会历史的农业国家，长期实行王权对土地的绝对所有，即所谓“普天之下，莫非王土”，中央政权享有对土地至高无上的占有、统领、支配权，可以没有任何代价和条件地从其他各级土地私有主手中收缴、征用土地，当然也可以拿土地进行分封、赏赐，形成中国历史上难以根治的土地兼并现象，导致社会资源和生存基础占有和配置的反复失衡，引起一次又一次的暴力革命。中国历史上的历次主要封建改革，核心内容都包括要力保土地占有状态的相对稳定，遏制这种严重威胁政权巩固和社会安定的土地流转现象。新中国建立以后，政府通过接管、没收、赎买、经租、征用城市房地产，到1982年，根据全国226个城市的统计调查，城市建成区总面积为7438平方公里，其中私有土地334.7平方公里，仅占4.5%。这部分土地虽然不多，但分散在城市的各个地方，给城市建设和用地规划带来了一定的困难。1982年通过《宪法》规定：城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。从而通过法律的手段剥夺了个人对土地的所有权，对原私有土地的所有者未给予任何补偿。
正是由于房产所有权与地产所有权的分离，城市房屋的所有者只拥有房产的所有权和土地的使用权，土地的所有权属于国家。依据1998年修订的《土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行的旧城区改建，需要调整使用土地的……依照前款第（一）项、第（二）的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。这一条款包含两层含义：一、政府有权收回国有土地使用权；二、须给予适当补偿。然而，2001年施行的《城市房屋拆迁管理办法》，只明确了对房屋所有权的补偿，而不涉及对土地使用权的补偿。特别是随着城市房地产价值的升高，城市土地级差效益日益显著，在拆迁中作为被拆迁人的房屋所有者要求补偿土地使用权的呼声日渐高涨，因此引发了大量的拆迁纠纷和矛盾。对土地使用权的补偿，虽有法可依，却无法可行，这是现行的城市房屋拆迁制度的一个缺陷，急需修改和完善。
（三）拆迁的强制性。根据2001年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》，拆迁人必须获得拆迁主管部门的许可证和相关部门（如国土、规划等）批准。拆迁人申请拆迁和主管部门审批，是否需要征得被拆迁人的同意，在条例中并没有涉及。因此，在发放拆迁许可证时，并没有考虑被拆迁人的主观意愿。而拆迁许可证一旦发放，拆迁行为就获得了行政许可，具有了行政强制性，被拆迁人必须在规定的期限内与拆迁人达成协议并如期搬迁。本来拆迁入与被拆迁人是平等的民事主体，由于拆迁人获得了拆迁的行政许可，被拆迁人自然处于弱势地位，被剥夺了拆迁交易中的选择权和退出权，只能在拆迁补偿问题上通过谈判或上访等方式争取更多的自身利益。
同时，《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”对这两条规定，首先是在诉讼期间，即使拆迁当事人不能达成补偿协议，但是拆迁行为不会停止；其次，政府可以组织强制拆迁。即使经过法院审判后，结果表明原先的“裁决”是错误的，“强制拆迁”可能已经结束。特别是带有商业开发性质的旧城改造项目，如何避免拆迁时开发商的恶意压价和被拆迁人的漫天要价，尽可能地减少强制拆迁的发生，需要在立法时加以细化。
（四）政府的保护困境。《城市房屋拆迁管理条例》（2001年）第9条明确了政府不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托，但公共利益构成了房屋拆迁的主要理论依据。为此，作为公共利益代表的政府，必然成为房屋拆迁关系中不可或缺的组成部分。由于房屋拆迁的终极目的是为获取土地，为确保政府对土地一级市场绝对垄断，保证拆迁中的土地有序流转，县级以上各级政府都设有房屋拆迁主管部门，对拆迁工作实施监督管理。同时，政府具有天然的“城市扩张”冲动，因为城市建设，特别是旧城改造，可获得大量的土地出让金和相关的税费，以及城市面貌改善的政绩。在当前，行政主导的城市拆迁，如果行政权力未能受到法律的有效制衡，行政意志或许会更多地体现为某些当权者的个人意志；而作为理性人的当权者又存在着对自身利益最大化的追求，这种“追求”就很可能转换为对利益和政绩的盲目追求乃至权力寻租。
虽然当城市拆迁中大量的被拆迁人利益损害的事件出现后，政府也力图采取措施保护被拆迁人，如细化各地的拆迁政策法规，增加补偿内容或提高补偿价格等，然而大多数都无法起到根本性的解决作用。这一方面由于措施的实施和监督需要成本，另一方面也由于政策的出台存在时滞。有时候，一种新的损害现象出现、到防范措施制定出台、再到执行的整个过程，旧的损害往往是以默认的形式结束而不是以追偿结束。由于被拆迁人无法通过市场来对拆迁人的损害行为进行惩罚或提出防范对策，因此政府总是处在“亡羊”后“补牢”的保护困境中。此外，由于时滞及房地产产品的非标准性和特质性，政府决定的拆迁补偿价格的变动往往无法反映房地产市场价格的变动（通常是明显低于市场价格），以此来签订的拆迁合同，当然难以保护双方特别是处于弱势的被拆迁人的利益。
城市房屋拆迁直接关系人民群众的切身利益，涉及面广，政策性强，是一项十分复杂的工作。目前，日益增加的拆迁纠纷和矛盾，正成为社会的热点问题，影响了正常的生产生活秩序。在现行的拆迁制度下，规范拆迁市场，维护拆迁当事人的合法权益，是政府急需解决的难题。特别是带有商业开发性质的旧城改造项目，政府如何依法行政，阳光操作，笔者有如下的建议：
1.事前公示制。除国家和地方的重点建设项目，对涉及拆迁的旧城改造项目，依据当地经济发展规划和城市规划要求，政府应事前提出片区改造方案，明确拆迁的范围和完成期限，以及相应的技术经济指标（如容积率、绿化率等），经专家委员会论证通过后，及时向社会公示，同时提交同级人民代表大会常务委员会讨论表决。表决不能通过的，方案取消或重新制订。这样可以防止政府的盲目决策。
2.补偿听证制。获得人大通过的旧城改造方案，由房屋拆迁主管部门和被拆迁人代表共同指定资产评估机构，对该片区的房屋按照市场价格逐户进行评估，评估报告应送达每个被拆迁人，并进行公示。同时，政府委托有资质的中介机构编制拆迁补偿安置方案，组织被拆迁人对补偿安置方案进行听证，征求被拆迁人的意见。补偿安置方案经大多数被拆迁人签字认可后，方可进行拆迁。补偿安置方案未被接受，方案重作或改造暂缓。通过补偿听证制，可有效避免强制拆迁的发生。
3.公开招投标。政府根据制定片区改造方案和拆迁补偿安置方案，通过公开招投标的方式选择开发商，既保障了开发商和被拆迁人的利益，也可以杜绝暗箱操作和腐败的发生。
参考文献
[1] 邵磊：“北京旧城改造拆迁补偿政策的回顾与反思”，《城市开发》，2003年第5期，第42—44页。
[2] 蒲杰、余斌：“房屋拆迁权的滥用与预防”，《现代法学》，2002年第8期，第143—146页。
[3] 赵志成：“拆迁，为什么这么乱”，《中国律师》，2003年第11期，第47—49页。
[4] 侯汉杰：“城市房屋拆迁法律制度的理论分析”，《暨南学报》，2003年第5期，第23—29页。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
责任编辑刘学侠
[关键词] 城市房屋拆迁；制度变迁；制度性障碍；政策建议
[中图分类号] F293.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）04-0032-03
城市的发展是一个不断进行再建设的过程。为了适应人们对生产和生活的需要，各国政府开始对城市的功能进行调整，对城市的环境进行改善，对不符合城市规划的建筑进行拆除，于是就产生了“城市房屋拆迁”的概念。在我国，城市房屋拆迁是指在城市规划区内的国有土地上，建设单位根据公共利益的需要，按照建设规划要求和政府批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，对房屋的所有者或使用者进行迁移安置，并对拆迁房屋的所有者给予适当经济补偿的一种行为。
随着城市建设投资主体的多元化和人们对私有财产维权意识的增强，因城市房屋拆迁引发的矛盾和冲突愈演愈烈，特别是湖南“嘉禾事件”经媒体曝光后，国务院办公厅于2004年6月6日下发了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，明确要求严格控制房屋拆迁面积，凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区，一律停止拆迁，集中力量解决拆迁遗留问题。在拆迁制度相对完善的今天，拆迁矛盾越发突出，不得不引起我们对现行拆迁制度的反思。
（一）公共利益的界定。公共利益作为民事立法的重要原则之一，可分为保守性公共利益和扩张性公共利益，前者是指个体行使权利不得侵犯公共利益，后者是指公共利益和个体权利发生冲突时优先选择公共利益。即使在西方市场经济国家，由于政府有义务履行一定的社会公共职能（如修建市政设施、建造安居住房等），如政府控制的可供利用的土地不足，就只能征用私人土地。而非为了公共利益的需要，不能行使土地征用权，只能通过一般的土地市场流转（即市场交易）进行。这是西方国家普遍认同的理论。
房屋拆迁正是源于政府拥有的征用权。为防止该项权利的滥用，应当首先在法律上设置一个标准，用以判断一项具体的拆迁行为是否合法。“公共利益”是政府行使征用权的基础，也是城市房屋拆迁制度的立法依据。但对“公共利益”的概念目前尚无统一的界定。一般认为包括两层含义：一是须有公共使用的性质；二是须有公共利益的用途。由于房屋拆迁的目的是获得土地的使用权，因此，房屋拆迁权的合法性应当遵从土地征用的合法性。在我国，土地征用的合法性在法律上得到了确立。《宪法》（1982年）第10条第3款、《城市房地产管理法》（1994年）第19条、《土地管理法》（1998年）第2条第2款及第58条第1款、《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）第42条，规定国家可根据“公共利益”的需要征用和收回土地。显然，从宪法、法律到行政法规，“公共利益”都是土地征用的前提条件，并且在概念的使用上是一致的。然而，在房屋拆迁立法上，这一立法宗旨却悄然发生着变化。1983年国务院发布的《城市私有房屋管理条例》第4条规定：“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……”；1991年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定：“凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的，使用本条例”。这样就出现了“国家建设”和“城市建设”两个内涵不同的概念。特别是2001年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”。事实上，该条例完全回避了城市房屋拆迁的前提条件，对拆迁行为的合法性未作出任何限制性规定。
不同的拆迁建设项目，所代表的公共利益的层次性是不同的。一般可以分为三个层次：一是高层的公共利益：它是国家投资的基本建设项目，如三峡工程、京九铁路等；二是中层的公共利益，它是地方政府投资的建设项目，如城市道路、公园等；三是低层的公共利益，它是非政府投资的建设项目，如工厂扩建、片区改造等。前两类建设项目具有一般意义上的公共利益性，不会引起歧义，且得到了社会的普遍认同。而第三类建设项目，由于投资主体的多元化，尽管项目的实施可以提高和改善人民的生产生活水平，但投资主体都是以自身利益为出发点，产生的公共利益是间接的。而我们在现行的拆迁立法上，没有对建设项目是否符合公共利益的需要进行明确的界定，就无法防止拆迁权的滥用，避免拆迁扰民的现象。而2001年的《城市房屋拆迁管理条例》回避拆迁的前提条件，在立法上就更不应该了。
（二）城市土地使用权的补偿。国外大部分国家和地区，将土地和房屋视为一个不动产，并且以土地为主设计不动产关系，将房屋视为土地的附着物。房屋拆迁的实质是获得土地的使用权，土地才是拆迁真正的标的物。房屋不是拆迁的标的物，而是标的物不可分割的附着物。这是西方国家普遍认同的理论。因此，大多数国家并不存在纯粹的城市房屋拆迁制度，而只有土地征用和土地流转制度。我国早期的房屋拆迁规定也是体现在与土地征用有关的法律法规中。
中国作为有着漫长奴隶制和封建制社会历史的农业国家，长期实行王权对土地的绝对所有，即所谓“普天之下，莫非王土”，中央政权享有对土地至高无上的占有、统领、支配权，可以没有任何代价和条件地从其他各级土地私有主手中收缴、征用土地，当然也可以拿土地进行分封、赏赐，形成中国历史上难以根治的土地兼并现象，导致社会资源和生存基础占有和配置的反复失衡，引起一次又一次的暴力革命。中国历史上的历次主要封建改革，核心内容都包括要力保土地占有状态的相对稳定，遏制这种严重威胁政权巩固和社会安定的土地流转现象。新中国建立以后，政府通过接管、没收、赎买、经租、征用城市房地产，到1982年，根据全国226个城市的统计调查，城市建成区总面积为7438平方公里，其中私有土地334.7平方公里，仅占4.5%。这部分土地虽然不多，但分散在城市的各个地方，给城市建设和用地规划带来了一定的困难。1982年通过《宪法》规定：城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。从而通过法律的手段剥夺了个人对土地的所有权，对原私有土地的所有者未给予任何补偿。
正是由于房产所有权与地产所有权的分离，城市房屋的所有者只拥有房产的所有权和土地的使用权，土地的所有权属于国家。依据1998年修订的《土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行的旧城区改建，需要调整使用土地的……依照前款第（一）项、第（二）的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。这一条款包含两层含义：一、政府有权收回国有土地使用权；二、须给予适当补偿。然而，2001年施行的《城市房屋拆迁管理办法》，只明确了对房屋所有权的补偿，而不涉及对土地使用权的补偿。特别是随着城市房地产价值的升高，城市土地级差效益日益显著，在拆迁中作为被拆迁人的房屋所有者要求补偿土地使用权的呼声日渐高涨，因此引发了大量的拆迁纠纷和矛盾。对土地使用权的补偿，虽有法可依，却无法可行，这是现行的城市房屋拆迁制度的一个缺陷，急需修改和完善。
（三）拆迁的强制性。根据2001年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》，拆迁人必须获得拆迁主管部门的许可证和相关部门（如国土、规划等）批准。拆迁人申请拆迁和主管部门审批，是否需要征得被拆迁人的同意，在条例中并没有涉及。因此，在发放拆迁许可证时，并没有考虑被拆迁人的主观意愿。而拆迁许可证一旦发放，拆迁行为就获得了行政许可，具有了行政强制性，被拆迁人必须在规定的期限内与拆迁人达成协议并如期搬迁。本来拆迁入与被拆迁人是平等的民事主体，由于拆迁人获得了拆迁的行政许可，被拆迁人自然处于弱势地位，被剥夺了拆迁交易中的选择权和退出权，只能在拆迁补偿问题上通过谈判或上访等方式争取更多的自身利益。
同时，《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”对这两条规定，首先是在诉讼期间，即使拆迁当事人不能达成补偿协议，但是拆迁行为不会停止；其次，政府可以组织强制拆迁。即使经过法院审判后，结果表明原先的“裁决”是错误的，“强制拆迁”可能已经结束。特别是带有商业开发性质的旧城改造项目，如何避免拆迁时开发商的恶意压价和被拆迁人的漫天要价，尽可能地减少强制拆迁的发生，需要在立法时加以细化。
（四）政府的保护困境。《城市房屋拆迁管理条例》（2001年）第9条明确了政府不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托，但公共利益构成了房屋拆迁的主要理论依据。为此，作为公共利益代表的政府，必然成为房屋拆迁关系中不可或缺的组成部分。由于房屋拆迁的终极目的是为获取土地，为确保政府对土地一级市场绝对垄断，保证拆迁中的土地有序流转，县级以上各级政府都设有房屋拆迁主管部门，对拆迁工作实施监督管理。同时，政府具有天然的“城市扩张”冲动，因为城市建设，特别是旧城改造，可获得大量的土地出让金和相关的税费，以及城市面貌改善的政绩。在当前，行政主导的城市拆迁，如果行政权力未能受到法律的有效制衡，行政意志或许会更多地体现为某些当权者的个人意志；而作为理性人的当权者又存在着对自身利益最大化的追求，这种“追求”就很可能转换为对利益和政绩的盲目追求乃至权力寻租。
虽然当城市拆迁中大量的被拆迁人利益损害的事件出现后，政府也力图采取措施保护被拆迁人，如细化各地的拆迁政策法规，增加补偿内容或提高补偿价格等，然而大多数都无法起到根本性的解决作用。这一方面由于措施的实施和监督需要成本，另一方面也由于政策的出台存在时滞。有时候，一种新的损害现象出现、到防范措施制定出台、再到执行的整个过程，旧的损害往往是以默认的形式结束而不是以追偿结束。由于被拆迁人无法通过市场来对拆迁人的损害行为进行惩罚或提出防范对策，因此政府总是处在“亡羊”后“补牢”的保护困境中。此外，由于时滞及房地产产品的非标准性和特质性，政府决定的拆迁补偿价格的变动往往无法反映房地产市场价格的变动（通常是明显低于市场价格），以此来签订的拆迁合同，当然难以保护双方特别是处于弱势的被拆迁人的利益。
城市房屋拆迁直接关系人民群众的切身利益，涉及面广，政策性强，是一项十分复杂的工作。目前，日益增加的拆迁纠纷和矛盾，正成为社会的热点问题，影响了正常的生产生活秩序。在现行的拆迁制度下，规范拆迁市场，维护拆迁当事人的合法权益，是政府急需解决的难题。特别是带有商业开发性质的旧城改造项目，政府如何依法行政，阳光操作，笔者有如下的建议：
1.事前公示制。除国家和地方的重点建设项目，对涉及拆迁的旧城改造项目，依据当地经济发展规划和城市规划要求，政府应事前提出片区改造方案，明确拆迁的范围和完成期限，以及相应的技术经济指标（如容积率、绿化率等），经专家委员会论证通过后，及时向社会公示，同时提交同级人民代表大会常务委员会讨论表决。表决不能通过的，方案取消或重新制订。这样可以防止政府的盲目决策。
2.补偿听证制。获得人大通过的旧城改造方案，由房屋拆迁主管部门和被拆迁人代表共同指定资产评估机构，对该片区的房屋按照市场价格逐户进行评估，评估报告应送达每个被拆迁人，并进行公示。同时，政府委托有资质的中介机构编制拆迁补偿安置方案，组织被拆迁人对补偿安置方案进行听证，征求被拆迁人的意见。补偿安置方案经大多数被拆迁人签字认可后，方可进行拆迁。补偿安置方案未被接受，方案重作或改造暂缓。通过补偿听证制，可有效避免强制拆迁的发生。
3.公开招投标。政府根据制定片区改造方案和拆迁补偿安置方案，通过公开招投标的方式选择开发商，既保障了开发商和被拆迁人的利益，也可以杜绝暗箱操作和腐败的发生。
参考文献
[1] 邵磊：“北京旧城改造拆迁补偿政策的回顾与反思”，《城市开发》，2003年第5期，第42—44页。
[2] 蒲杰、余斌：“房屋拆迁权的滥用与预防”，《现代法学》，2002年第8期，第143—146页。
[3] 赵志成：“拆迁，为什么这么乱”，《中国律师》，2003年第11期，第47—49页。
[4] 侯汉杰：“城市房屋拆迁法律制度的理论分析”，《暨南学报》，2003年第5期，第23—29页。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
责任编辑刘学侠