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[内容提要] 党政关系是现代政党政治的核心问题之一。西方国家较早实行政党政治，经过长期发展逐渐形成了一些比较稳定和成熟的做法。西方国家执政党对议会、政府、司法机构都有相当大的影响，但主要还是通过对政权的间接控制来执政，在此基础上形成了其党政关系的基本特点。
[关键词]西方国家 党政关系 基本特点
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-650512009)06-0122-05
西方国家执政党如何处理党政关系?或者说西方国家党政关系如何?这是研究西方政治不可回避的问题。政党最先在西方国家产生，经过长期发展，其在西方国家政治构架中发挥的作用逐渐被纳入了宪政和法律的框架，形成了全面的制度性安排。一般来说，西方国家遵从政党与国家性质的不同性，严格区分政党与政府的职能，执政党主要是通过对政权的间接控制来执政，由此形成了对议会、政府、司法机构发生作用和影响的诸多特点。
一、西方国家执政党与代议机构
近现代社会所实行的民主，是由公民通过选举代表(或议员)组成代议机构来管理国家和社会公共事务的间接民主制。这种间接民主制就是政治学所界定的“代议制度”。西方国家实行的是以议会为国家政治活动中心，政府由议会产生，并且对议会负责的一种政治制度。议会制度的主要特点是：议员由公民选举；议会执行立法职能，并且享有监督政府的某种权力；国家元首不论是君主还是总统，都不掌握实权；内阁由在议会中占多数席位的一个党和几个党组成，内阁对议会负责；如议会对内阁的施政方针不支持，或通过对内阁的不信任案，内阁必须辞职，或者要求国家元首下令解散议会，重新选举。执政党与政府的基本的首要问题，便是执政党与代议机构(议会)的关系问题。执政党与议会的关系密不可分。在西方国家，实行总统制国家的执政党与议会之间的关系同实行议会制国家的执政党与议会之间的关系不尽相同。
由于议会在国家政治生活中具有重要地位，政党总是千方百计地在议会中寻求自己的立足之地。西方实行总统制国家的议会，一般拥有立法权、财政预算批准权，并有权建议和批准总统对其所属行政官员的任命、建议和批准总统对联邦最高法院法官的任命、宣告惩治叛国罪、弹劾审判最高法院法官、通过弹劾案撤换总统等。实行议会制国家的议会，除了上述权力之外，还有组阁权(通过多数党)、倒阁权等。政党只有进入议会，才能取得对国家政治生活的参与机会，当它在议会选举中取得多数席位成为执政党而拥有组阁权时，便在国家的政治生活中起着决定性的作用。因此，政党都把议会看作是为本党谋利益，使本党开启最高权力之门的钥匙。政党主要是通过竞选取得议会多数，由此掌握、控制政权，在议会中进行党的活动，否则，政党的作用将无从发挥。
政党对议会的控制和影响，主要是通过在议会中组建议会党团及其本党的委员会来实现的。议会党团的主要功能是了解本党或联盟党的议员的意见，协调他们的立场和行动，使其在议会中采取一致的行动，以便使本党的纲领、路线和政策得以贯彻，从而维护本党的利益。党团的主要活动是以群团的身份参与议长提名、内阁人选的审议、议会活动程序的安排、专门委员会的组成以及各项法案的提出、审议、协商和表决等。通常在议会正式表决之前，各政党通过议会党团实际上已经预先决定了各自的立场和态度。在提案提交议会之前，党内首先进行审议和审查，尽可能取得共识。政党为了达到本党的目的，意图通过或阻止议案的通过，便会在会下与其他政党和组织力量进行协商，达成谅解和妥协。
议会党团的地位因每个国家的政治体制和选举制度的不同而有所区别。一般来说，议会制条件下的议会党团比总统制条件下的议会党团的地位和作用要大一些。在实行议会内阁制的国家，党的工作重心随着党的领袖及骨干当选议员而转移到了议会。这样，由这些人组成的议会党团就成了实际上的首脑或心脏部分，通过党团组织而实现政党对议会乃至对内阁的领导或指导作用。从这个意义上说，执政党执政后，议会就成了执政党的立法和议事工具。如英国工党，其议会党团的权力和地位十分突出。党团与党的全国执行委员会(设主席、副主席)名义上是平行机构，都直接向工党的年会负责，但党团及其领袖拥有相当大的独立性和特权，甚至凌驾于全党之上。而在实行总统制的国家，例如美国，因为议员和总统分别由选民选举产生，议会同某一政党是否执政并没有直接联系，多数党并不一定是执政党，议会权力相对较小，再加上美国是联邦制国家，从各地方选上来的议员往往强调其本地利益，这时对党的忠诚就有可能让位于维护本地区利益的立场，在投票时，往往不一定服从本党党团及其领袖的安排。这就使美国两党的议会党团在国会中所发挥的作用和影响要弱一些。此外，党团的作用强弱除了与政体有关外，还与政党的组织严密程度有关。
为了保证本党议员在议会中协调一致，政党特别是执政党往往都制定了严格的党纪党规。对于违反党纪的党员议员，会给予严厉的处罚。如不支持该议员在下一届继续参加议员的竞选；可以把本应该由该议员担任的职务推荐给别人；对于严重违纪者予以开除等。通常情况下，对党员议员最严厉的处罚是除名，这意味着被处罚的议员将失去政党的支持。在政党政治成熟的国家，除名相当于终结了政客的政治生命。为了执行政党的纪律，很多议会党团都实行督导员制度。督导员本来是议会党团建立之前各政党为了督促本党议员准时参加会议和投票等活动而指派的人员，但在实行了议会党团制以后却固定了下来，其职责和作用越发广泛和重要。督导员由党的领袖任免，执行领袖的指示，监督本党议员的活动，督促他们按党的要求开展工作。每当议员讨论和投票表决重大问题时，党督们会对本党议员三令五申地说明党的领袖的意见和决定。例如，按照英国议会工作习惯，每一个议员在出席议会会议时，都会接到本党的一份政策倾向说明书，上面用划线的方法显示该党的要求。在标题下划一道线，表明这是一个一般性议案，议员在发言和表决时只要注意维护党的利益就行了；在标题下划两道线，表明这是一个重要议案，议员在发言和表决时必须以党的利益为重，与党的决定保持一致；如果在标题下划三道线，表明这是一个非常重要的问题，议员在发言和表决时无论如何都要服从党的意志和决定，决不允许有与党的意见唱反调的言论和行动，否则，将受到党纪的严厉惩处。
执政党为了保证对议会的控制，往往还会采取另外一些措施。例如，执政党要把对自己绝对忠诚的党员送进权力机关。对于进入权力机关的党员，通常会给予较大的自主权。另外，执政党往往要对议会中两种重要的委员会予以控制，这就是常设委员会和监督委员会。前者主要负责审议法案，为立法工作服务；后者主要负责监督其他国家机关尤其是行政机关的活动。在实行议会内阁 制的国家，执政党利用议会多数可以较容易地控制议会大会和工作委员会的议程和内容，使议会活动按照执政党的路线来进行。
二、西方国家执政党与政府
政党活动的主要目的是获得政权并控制政权。这是因为，政党只有成为执政党，即只有取得政治上的统治权力和控制政权机关才能实现自身的政治理想。政权机关通常是指政府。这里仅指狭义的政府，即国家行政机关。在此笔者所谈的执政党与政府的关系，主要是指执政党和狭义上的政府即作为行政机关的政府之间的关系。执政党对政府的控制，在执政内涵上，主要体现在两个方面：从横的方面考察，西方国家政党的执政客体不包括全部的国家政权，而仅仅是其中的一部分即国家的行政权力。因此，西方的执政党是执掌国家行政权的党。从纵向角度看，西方执政党的执政客体并不都包括从上到下的国家行政权。执政党执掌了国家最高行政权，却不一定执掌地方的行政权。西方国家执政党对政府的控制方式，虽然情况各异，但概括起来主要有以下方面：
(一)执政党控制政府的组成
执政党的执政活动并不是在自己党内进行的，而是由执政党派出领袖人物进入政府并依法组织政府。执政党对政府组成的控制，往往因政治体制的不同而不同。
议会内阁制国家执政党对政府组成的控制形式，通常是一个政党在大选中获胜，取得议会多数席位成为执政党，它就拥有组阁权并实施组阁。执政党领袖为内阁首相(总理)，他在全党充分参与的基础上产生，尔后便被赋予组织内阁的权力。执政党对政府的控制，往往集中体现在内阁首相(总理)对内阁的控制上。例如，英国执政党的领袖(内阁首相、总理)在组阁中的权力就非常大。他提出内阁成员和各部大臣的名单，一般都会得到议会同意并得到国王的批准。内阁成员的任用、调整、更换或内阁改组，都由他来决定，基本上是大权独揽。在英国的宪政体制中，内阁具有不可替代的政治权威。根据宪法和法律，内阁是政府的核心，是英国社会的组织和领导机关，更是国务的决策中心。普通文官无论政治信仰如何，都必须无条件地服从内阁的命令。内阁是英国最高的行政机关，英国执政党通过控制内阁的组成来达到控制政府的目的。当然，有的执政党的领袖在组阁时的权限是很有限的，往往受制于党的组织，服从党的整体安排。例如，根据澳大利亚工党的组织原则，在其组阁时工党的领袖只有建议权，没有完全组阁权。部长和内阁部长人选由工党议会党团投票决定，并且按得票率的高低安排职务。20世纪80年代以来，工党政府总理在组阁问题上的建议权有所增强。
在实行总统制的国家，政党是通过其领袖参加并赢得总统选举，从而组织政府。这种控制形式，较议会内阁制国家执政党对政府的控制力要小得多。由于总统所在的党即为执政党，即使他所在的党在国会中是少数党，也不影响它的执政地位。执政党的组阁是由总统来进行的。执政党对总统组阁的指导和影响是比较松散和微弱的。
在一些后发的资本主义民主国家中，执政党对中央和地方政府的控制程度要高于发达资本主义国家。在新加坡，人民行动党领袖担任总理，并根据《宪法》规定，从当选议员中提名各部部长、政务长、政务次长组成内阁，同时议长也由行动党控制。这样，行动党的治国理念就便于通过法律程序转化为国家意志和政府政策。突尼斯宪盟主席兼任国家总统和三军最高统帅，副主席任政府总理。总统行使国家最高行政权，总揽大局，协调党政关系并通过法律程序把党的干部安排到政府部门担任重要职务，保证各部门按照党的治国方针制定和执行政策。
政党体制的不同影响执政党对政府的控制程度。西方国家在两党制条件下，执政党往往由一个政党单独组成，执政党对政府的控制是比较有效的。但是，在多党制条件下，由于一个党在议会选举中不能单独获得多数，往往需要和其他政党联合才能取得执政资格，因此行政机构(总统)往往是多党妥协的产物，执政党对政府的控制力要弱得多，并且时常面临着由于各党之间的政见不同而导致政府垮台的危险。
(二)执政党通过间接方式控制政府
执政党不会因为自己获得执掌行政权力的地位而使党权力化，党仍然保持政党组织的性质，在宪法与法律上仍然与其他政党平等，不对政府机关发号施令或进行干涉。执政党组织对政府的控制，大都采取间接介入或通过各种渠道施加影响的方式来进行。第一，大多数国家的执政党都以政府总理、首相或总统的身份出面掌权，而不采取或很少采取以执政党组织的名义直接执掌政府的权力。执政党在执政后，作为政党角色，其功能与色彩已大大削弱与淡化，党往往隐于政后，不在前台出现。第二，由进入政府的党员个人来体现执政党对政府的控制。在政府机关里的执政党党员担负着贯彻和执行党的政策和主张的任务。进入政府的党员，由于他们对党的忠诚和日后继续当选的需要而对党具有依赖性，所以，他们在工作中往往能够较好地贯彻本党的意图。他们进入政府后，常常利用执政地位，把党的主张转变成国家的政策和措施。这种“转变”必须依照法律程序进行，不能越俎代庖由执政党自己制定方针、政策再由党的机构自己执行。第三，执政党对大政方针的制定，往往给进入政府的党员留有较大的余地。执政党通常只制定基本的政策主张，对于政府里党员的具体行为给予相当的自主权。
(三)注重与在野党建立既竞争又合作的关系
一方面，执政党适时化解在野党的批评，把在野党有价值的主张变成自己的政策。在野党由于自己所代表的利益原因，常常向执政党施压，提出自己的各种要求和建议。执政党则利用手中掌握的权力，对在野党进行反击；同时，对在野党提出的有价值的主张、建议予以吸收，形成自己的政策，以获得更广泛的社会支持。另一方面，接受在野党对自己的监督。执政党通过接受在野党对政府的监督，体现出执政党对政府的控制作用。在英国，在野党被称作“英王陛下忠诚的反对党”。长期以来，英国形成了这样的惯例，即在下议院的次多数党，是法定的反对党。反对党在政党政治中有着不可替代的作用。它通过监督和制约执政党的政策和行为，防止执政党独裁专制，保证政治权力的运用在公众可以容忍的范围内进行。最大的反对党组成“影子内阁”，监督政府的运作，向执政党不断施加政治压力。反对党会利用各种机会，如质询、调查、听政、辩论、提案、弹劾等，向社会公布执政党和执政党党员的劣迹，有时还会起用法定程序追究执政党及其党员的法律责任。同时，通过“影子内阁”，就可以在政府倒台时迅速组建内阁，填补政治真空。
(四)执政党注重引导公务员队伍，保持政府的有效运作
文官制度是实现执政党治国理政意志的有效机制和政令畅通的重要保证。文官制度也称公务员制度，它把公务员区分为政务官和事务官。政务官是以自己所在政党在竞选中的胜败为转移的 行政首脑、内阁成员、部委主要长官及由他们直接委任的官员。他们掌握着行政机关的决策权和领导权，负有决策、计划、组织、协调、监督等重要行政职责，以宣传和推动执政党的政策为己任。事务官是政府的中下级公务人员。他们经过公开考试，择优录用，不受执政党和政府更迭的影响，受文官制度保护，非违法失职，不得任意撤换。尽管文官中立是西方政治文化的传统和习惯，但执政党可以通过一定的方法和手段来教化文官队伍，通过对文官系统的控制来推行自己的政策。例如，英国的事务官名义上保持政治中立，没有党派倾向，但由于事务官必须服从政务官，因此，执政党往往通过具有本党色彩的政务官就能控制整个文官系统，从而保证执政党对政府系统的整体控制。日本自民党执政时，作为政府公务员的主管课长多为自民党的“党友”，尽管他们不是自民党党员，但是在政治观点上倾向于自民党，并按规定交纳党费，享有选举权，只是不在党内担任职务。执政党的“党友”领导主管部门，自民党的意图在行政事务中自然就容易得到贯彻落实。
三、西方国家执政党与司法机关
司法机关有广义和狭义之分。广义的司法机关包括审判机关、检察机关和司法行政机关；狭义的司法机关仅指审判机关，即法院。笔者所研究的执政党与司法机关的关系，是指执政党与广义的司法机关的关系。在西方国家，司法机关与立法机关、行政机关相互独立，互不从属。司法是公共权力的一个重要部分。执政党对司法机关的控制是巩固其执政地位的一个重要方面。因此，执政党总会千方百计地对司法机关予以控制。
那么，外国执政党，特别是西方执政党是如何对司法机关进行控制的呢?笔者认为主要有以下几点：
1 执政党通过议会立法规定司法机关的结构和功能，通过法律条规的实施来贯彻本党的政治意图。国家司法系统具有相对的独立性和稳定性，一般情况下，不会因为执政党的更替而发生本质性的变化。但执政党执政后，可以采取许多必要的措施对司法活动进行控制。一方面可以根据需要对司法系统进行结构改革和重组；另一方面可以通过立法机关修改、制定、颁布大量的法律法规来规范社会的政治经济活动，体现执政党的政策意图。例如，西方国家的宪法一般都赋予司法机关司法审查权，即对宪法的解释权和对于议会及政府违宪问题的仲裁权。同时，宪法又规定议会拥有修改宪法条文的最后权力。如果司法机关经常利用宪法中的某些条款来阻止议会有关法案的生效实施，议会认为有必要时便修改宪法的有关条文，保证法案的通过并予以实施。此外，在外交等有关“国家利益”的问题上，司法机关对有关案件的审判要维护国家利益，服从行政机关的决策，按照政府对外政策为准绳来处置，决不允许自行其是，以自己的见解来判案。这在处理涉外贸易案、国际间谍案时，表现尤为明显。这些都是与执政党的影响分不开的。
2 执政党通过推荐或直接任命高级司法人员影响司法机关。美国宪法规定，联邦法院的法官由总统提名并经参议院同意后任命。联邦上诉法院和联邦地方法院的法官人选，由总统委托政府司法部长负责物色挑选，总统在征询该法院所在州的国会参议员意见的基础上提名，经参议员投票同意后任命。尽管政治原则规定，司法系统应严守公正中立的准则，要超越于党派政治之上，但“实际上在选择最高法院或联邦法院法官时，政党倾向或司法哲学是其中考虑的重要因素之一”。在英国，大法官、上诉法院首席法官和法官、高等法院首席法官、军事法院法官、总检察长和司法总监等，都由内阁首相向国王提出建议，由国王任命。作为执政党领袖的首相，往往向国王推荐本党的党员。通过对这些人员的任用，执政党对司法活动的影响得以实现。
3 议会或政府部门与司法机关的某种合二为一的结构及一人兼任不同的职务，是执政党影响司法工作的重要方法。英国上议院既是立法机构之一，同时又是英国民、刑事案件的最高上诉机构，是最高审判机关。它在审理上诉案件时，在理论上所有贵族议员均可参加，但实际上只有法律贵族参加。裁决一经作出，不得再提出上诉或要求重新审理。保守党历来在上议院中具有优势，它对司法审理的影响是不言而喻的。同时，英国大法官具有双重职能：作为内阁成员，他是政府高级官员，负责司法行政工作；作为司法公职人员，他是司法机关的最高领导，主持和领导审判工作。根据英国的法律，大法官有权依据不同机关和组织的提名任命低级法官和治安法官，对基层司法活动的影响很大。因此，英国执政党总是选派得力的党内高级领导人出任大法官，并通过大法官将国家司法活动和执政党的政策协调起来。美国检察机关与司法行政机构不分，联邦总检察长即司法部长，为总统和政府的法律顾问，监督司法行政管理，在联邦最高法院审理重大案件时，代表政府出庭，参加诉讼。司法部长直接掌管联邦一级法律的实施，负责对联邦司法区检察官活动的监督工作。而他是执政党的要员，受总统即执政党领袖的领导。这为执政党直接或间接地影响司法和检察活动提供了很多方便。
四、西方国家党政关系特点
1 党政分开是形式，党政不分是实质。西方国家党政不分不仅体现在体制外政党体系对政权组织体系的控制上，而且主要表现在政党通过掌握和占有政权内的各个关键的机构部门与职位，渗透到政权体系内的各个领域，使“党”融入到“政”内。在西方国家，党政分开是形式、是表象，党政不分是根本、是实质。西方政治学者认为，如果我们把注意力集中到政府中的代议性政治家身上，那么政党与政府的关系则是政府外的代议性政治家与这些政治家的关系。20世纪以来，政党一直是将所有代议性政治家集合在一起的“壳”。从这个意义上说，党政关系成了一种“党内”关系”——党内不同层次、不同集团的领导人之间的关系。同时，议会内阁制下就同一执政党而言，可以包括三个主要的亚成分，即议会党、作为议会外组织的政党以及“政府中的政党”。这三个不同的成分有许多共同点——相同的名字、相同的象征和相同的传统以及相同的人事和组织联系。但它们行动的“逻辑”可能极为不同：它们的兴趣和目的是不同的，它们运作的动机、所受的制约以及所控制的资源也是不同的。因此，我们必须把作为整体的政党看作是一个相互作用的体系，而不是一个单一的行动者。从这个意义上说，政党一政府关系就是党内关系。
2 政党与政府的上层是融合的。党政关系中政党与政府(主要指官僚机构)的平行性，决定了政党与政府上层的融合性。政党是一个金字塔状的体系，数以万计、也许是数以十万计的成员(通常是以地理范围为基础)分属很多分支和部门，在它们上面的是各个不同的职权等级，金字塔的最高层是一个小的执行团体。而政府则是联系极为密切的机构，其成员相互熟知，这一点在议会制下尤为明显。政府在国家中占据了优势，政府相对 于政党也占据了优势。这是因为，政府成员身居高位，而且它有着庞大的国家机器的支持。由于政党出自社会，被视为代表社会，但“政府”必须被视为出自“国家”。而代议制原则的采用则导致了立法机关的产生。两个平行的机构与两种不同的合法性相对应，并因此实现了共存：一个是代议性机构，它作为一个整体从社会中产生，而且由政党控制了立法机关；而另一个则是官僚机构，人们期望该机构中的常任官员们代表国家的“长期利益”。政党与官僚机构相平行，而且两者都是金字塔结构，由少数几个人位居顶层。在实行总统制的国家，例如美国，总统就是执政党的领袖，党的领袖和政府的领袖是一个人。
3 官僚机构在党政关系中发挥重要作用。一方面，狭义上的政府可以被看作是官僚机构中的特洛伊木马，目的是为了确保官僚机构的服从，至少保证官僚机构不是自行其事；另一方面，虽然政府源自政党并从支持性政党那里获得权威，但它也得到了官僚机构的支持以抵制某个或某些政党，因为官僚机构是赋予政府以技术能力和管理力量的要素——概括地说，有了这一砝码，如果必要的话，政府就能够对抗支持它的政党，并决定采取一些可能会与支持性政党的意愿有很大冲突的政策。
4 党政关系存在多样性。由于政党与政府质的区别，党政关系也有很多种形式。独特的传统、特定的发展情况、不同的制度安排以及各种各样的国内外挑战，致使党政关系呈现不同的状态。同时，在议会内阁制下政党的不同组成部分能够从事不同的活动，这也使导致党政关系存在多样性。
5 党政关系的主体双方相互影响、相辅相成。在众所周知的政党对政府的影响之外，政府对政党的影响也是客观存在的。在西方民主国家，政府不仅是政党的附属物，它还能够在政党各个组成部分的关系中扮演重要角色。比如，在职务任命方面，执政党任命党内成员担任政府职务，政府也可以对政府职务以及政党领导层的任命施加影响。意大利就是一个很明显的例子。自20世纪80年代以来，政府领导人在部长任命方面的影响力有所增长，在挑选议会内和议会外政党领导层方面的影响力也在增长。在德国，总理在职务任命方面的影响力也客观存在。在赫尔穆特-科尔长期统治期间存在，在格哈德·施罗德执政期间也是如此，他一就职就很快迫使议会外政党领袖拉方丹辞职。在政策的创制过程中，政府的作用更为突出。
6 通常情况下，西方国家党政关系是分开的，不会出现以党代政的现象。其根本原因在于政党严格在宪法所规定的范围内活动，在政治体制的范围内运作。政党通过提出施政纲领，推选出代表，在竞选中取得胜利，按其施政纲领执政，由在政府中任职的党的代表人物处理国家日常事务；平时党组织从中央到地方并不干预政权机关的事务，政权机关内部的事务按照宪法规定也各司其职。如果超越了这个规定，其活动的合法性就会受到质疑，国家也会根据法律来规范、控制、制裁政党。“西方政党体制在设计上的聪明之处在于，它把政府推到前台，且可定期更换，而政党则避开矛盾，还可以作为公允的矛盾协调者出现，借以提高党的身价。”在这种情况下，政党以及政党领导人在法律面前的自主性和随意性大大减弱，有利于保证政党政治运作的规范性，也因此而确保了党政各自按照自己的轨迹运行。
[责任编辑：文 慧]
[关键词]西方国家 党政关系 基本特点
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西方国家执政党如何处理党政关系?或者说西方国家党政关系如何?这是研究西方政治不可回避的问题。政党最先在西方国家产生，经过长期发展，其在西方国家政治构架中发挥的作用逐渐被纳入了宪政和法律的框架，形成了全面的制度性安排。一般来说，西方国家遵从政党与国家性质的不同性，严格区分政党与政府的职能，执政党主要是通过对政权的间接控制来执政，由此形成了对议会、政府、司法机构发生作用和影响的诸多特点。
一、西方国家执政党与代议机构
近现代社会所实行的民主，是由公民通过选举代表(或议员)组成代议机构来管理国家和社会公共事务的间接民主制。这种间接民主制就是政治学所界定的“代议制度”。西方国家实行的是以议会为国家政治活动中心，政府由议会产生，并且对议会负责的一种政治制度。议会制度的主要特点是：议员由公民选举；议会执行立法职能，并且享有监督政府的某种权力；国家元首不论是君主还是总统，都不掌握实权；内阁由在议会中占多数席位的一个党和几个党组成，内阁对议会负责；如议会对内阁的施政方针不支持，或通过对内阁的不信任案，内阁必须辞职，或者要求国家元首下令解散议会，重新选举。执政党与政府的基本的首要问题，便是执政党与代议机构(议会)的关系问题。执政党与议会的关系密不可分。在西方国家，实行总统制国家的执政党与议会之间的关系同实行议会制国家的执政党与议会之间的关系不尽相同。
由于议会在国家政治生活中具有重要地位，政党总是千方百计地在议会中寻求自己的立足之地。西方实行总统制国家的议会，一般拥有立法权、财政预算批准权，并有权建议和批准总统对其所属行政官员的任命、建议和批准总统对联邦最高法院法官的任命、宣告惩治叛国罪、弹劾审判最高法院法官、通过弹劾案撤换总统等。实行议会制国家的议会，除了上述权力之外，还有组阁权(通过多数党)、倒阁权等。政党只有进入议会，才能取得对国家政治生活的参与机会，当它在议会选举中取得多数席位成为执政党而拥有组阁权时，便在国家的政治生活中起着决定性的作用。因此，政党都把议会看作是为本党谋利益，使本党开启最高权力之门的钥匙。政党主要是通过竞选取得议会多数，由此掌握、控制政权，在议会中进行党的活动，否则，政党的作用将无从发挥。
政党对议会的控制和影响，主要是通过在议会中组建议会党团及其本党的委员会来实现的。议会党团的主要功能是了解本党或联盟党的议员的意见，协调他们的立场和行动，使其在议会中采取一致的行动，以便使本党的纲领、路线和政策得以贯彻，从而维护本党的利益。党团的主要活动是以群团的身份参与议长提名、内阁人选的审议、议会活动程序的安排、专门委员会的组成以及各项法案的提出、审议、协商和表决等。通常在议会正式表决之前，各政党通过议会党团实际上已经预先决定了各自的立场和态度。在提案提交议会之前，党内首先进行审议和审查，尽可能取得共识。政党为了达到本党的目的，意图通过或阻止议案的通过，便会在会下与其他政党和组织力量进行协商，达成谅解和妥协。
议会党团的地位因每个国家的政治体制和选举制度的不同而有所区别。一般来说，议会制条件下的议会党团比总统制条件下的议会党团的地位和作用要大一些。在实行议会内阁制的国家，党的工作重心随着党的领袖及骨干当选议员而转移到了议会。这样，由这些人组成的议会党团就成了实际上的首脑或心脏部分，通过党团组织而实现政党对议会乃至对内阁的领导或指导作用。从这个意义上说，执政党执政后，议会就成了执政党的立法和议事工具。如英国工党，其议会党团的权力和地位十分突出。党团与党的全国执行委员会(设主席、副主席)名义上是平行机构，都直接向工党的年会负责，但党团及其领袖拥有相当大的独立性和特权，甚至凌驾于全党之上。而在实行总统制的国家，例如美国，因为议员和总统分别由选民选举产生，议会同某一政党是否执政并没有直接联系，多数党并不一定是执政党，议会权力相对较小，再加上美国是联邦制国家，从各地方选上来的议员往往强调其本地利益，这时对党的忠诚就有可能让位于维护本地区利益的立场，在投票时，往往不一定服从本党党团及其领袖的安排。这就使美国两党的议会党团在国会中所发挥的作用和影响要弱一些。此外，党团的作用强弱除了与政体有关外，还与政党的组织严密程度有关。
为了保证本党议员在议会中协调一致，政党特别是执政党往往都制定了严格的党纪党规。对于违反党纪的党员议员，会给予严厉的处罚。如不支持该议员在下一届继续参加议员的竞选；可以把本应该由该议员担任的职务推荐给别人；对于严重违纪者予以开除等。通常情况下，对党员议员最严厉的处罚是除名，这意味着被处罚的议员将失去政党的支持。在政党政治成熟的国家，除名相当于终结了政客的政治生命。为了执行政党的纪律，很多议会党团都实行督导员制度。督导员本来是议会党团建立之前各政党为了督促本党议员准时参加会议和投票等活动而指派的人员，但在实行了议会党团制以后却固定了下来，其职责和作用越发广泛和重要。督导员由党的领袖任免，执行领袖的指示，监督本党议员的活动，督促他们按党的要求开展工作。每当议员讨论和投票表决重大问题时，党督们会对本党议员三令五申地说明党的领袖的意见和决定。例如，按照英国议会工作习惯，每一个议员在出席议会会议时，都会接到本党的一份政策倾向说明书，上面用划线的方法显示该党的要求。在标题下划一道线，表明这是一个一般性议案，议员在发言和表决时只要注意维护党的利益就行了；在标题下划两道线，表明这是一个重要议案，议员在发言和表决时必须以党的利益为重，与党的决定保持一致；如果在标题下划三道线，表明这是一个非常重要的问题，议员在发言和表决时无论如何都要服从党的意志和决定，决不允许有与党的意见唱反调的言论和行动，否则，将受到党纪的严厉惩处。
执政党为了保证对议会的控制，往往还会采取另外一些措施。例如，执政党要把对自己绝对忠诚的党员送进权力机关。对于进入权力机关的党员，通常会给予较大的自主权。另外，执政党往往要对议会中两种重要的委员会予以控制，这就是常设委员会和监督委员会。前者主要负责审议法案，为立法工作服务；后者主要负责监督其他国家机关尤其是行政机关的活动。在实行议会内阁 制的国家，执政党利用议会多数可以较容易地控制议会大会和工作委员会的议程和内容，使议会活动按照执政党的路线来进行。
二、西方国家执政党与政府
政党活动的主要目的是获得政权并控制政权。这是因为，政党只有成为执政党，即只有取得政治上的统治权力和控制政权机关才能实现自身的政治理想。政权机关通常是指政府。这里仅指狭义的政府，即国家行政机关。在此笔者所谈的执政党与政府的关系，主要是指执政党和狭义上的政府即作为行政机关的政府之间的关系。执政党对政府的控制，在执政内涵上，主要体现在两个方面：从横的方面考察，西方国家政党的执政客体不包括全部的国家政权，而仅仅是其中的一部分即国家的行政权力。因此，西方的执政党是执掌国家行政权的党。从纵向角度看，西方执政党的执政客体并不都包括从上到下的国家行政权。执政党执掌了国家最高行政权，却不一定执掌地方的行政权。西方国家执政党对政府的控制方式，虽然情况各异，但概括起来主要有以下方面：
(一)执政党控制政府的组成
执政党的执政活动并不是在自己党内进行的，而是由执政党派出领袖人物进入政府并依法组织政府。执政党对政府组成的控制，往往因政治体制的不同而不同。
议会内阁制国家执政党对政府组成的控制形式，通常是一个政党在大选中获胜，取得议会多数席位成为执政党，它就拥有组阁权并实施组阁。执政党领袖为内阁首相(总理)，他在全党充分参与的基础上产生，尔后便被赋予组织内阁的权力。执政党对政府的控制，往往集中体现在内阁首相(总理)对内阁的控制上。例如，英国执政党的领袖(内阁首相、总理)在组阁中的权力就非常大。他提出内阁成员和各部大臣的名单，一般都会得到议会同意并得到国王的批准。内阁成员的任用、调整、更换或内阁改组，都由他来决定，基本上是大权独揽。在英国的宪政体制中，内阁具有不可替代的政治权威。根据宪法和法律，内阁是政府的核心，是英国社会的组织和领导机关，更是国务的决策中心。普通文官无论政治信仰如何，都必须无条件地服从内阁的命令。内阁是英国最高的行政机关，英国执政党通过控制内阁的组成来达到控制政府的目的。当然，有的执政党的领袖在组阁时的权限是很有限的，往往受制于党的组织，服从党的整体安排。例如，根据澳大利亚工党的组织原则，在其组阁时工党的领袖只有建议权，没有完全组阁权。部长和内阁部长人选由工党议会党团投票决定，并且按得票率的高低安排职务。20世纪80年代以来，工党政府总理在组阁问题上的建议权有所增强。
在实行总统制的国家，政党是通过其领袖参加并赢得总统选举，从而组织政府。这种控制形式，较议会内阁制国家执政党对政府的控制力要小得多。由于总统所在的党即为执政党，即使他所在的党在国会中是少数党，也不影响它的执政地位。执政党的组阁是由总统来进行的。执政党对总统组阁的指导和影响是比较松散和微弱的。
在一些后发的资本主义民主国家中，执政党对中央和地方政府的控制程度要高于发达资本主义国家。在新加坡，人民行动党领袖担任总理，并根据《宪法》规定，从当选议员中提名各部部长、政务长、政务次长组成内阁，同时议长也由行动党控制。这样，行动党的治国理念就便于通过法律程序转化为国家意志和政府政策。突尼斯宪盟主席兼任国家总统和三军最高统帅，副主席任政府总理。总统行使国家最高行政权，总揽大局，协调党政关系并通过法律程序把党的干部安排到政府部门担任重要职务，保证各部门按照党的治国方针制定和执行政策。
政党体制的不同影响执政党对政府的控制程度。西方国家在两党制条件下，执政党往往由一个政党单独组成，执政党对政府的控制是比较有效的。但是，在多党制条件下，由于一个党在议会选举中不能单独获得多数，往往需要和其他政党联合才能取得执政资格，因此行政机构(总统)往往是多党妥协的产物，执政党对政府的控制力要弱得多，并且时常面临着由于各党之间的政见不同而导致政府垮台的危险。
(二)执政党通过间接方式控制政府
执政党不会因为自己获得执掌行政权力的地位而使党权力化，党仍然保持政党组织的性质，在宪法与法律上仍然与其他政党平等，不对政府机关发号施令或进行干涉。执政党组织对政府的控制，大都采取间接介入或通过各种渠道施加影响的方式来进行。第一，大多数国家的执政党都以政府总理、首相或总统的身份出面掌权，而不采取或很少采取以执政党组织的名义直接执掌政府的权力。执政党在执政后，作为政党角色，其功能与色彩已大大削弱与淡化，党往往隐于政后，不在前台出现。第二，由进入政府的党员个人来体现执政党对政府的控制。在政府机关里的执政党党员担负着贯彻和执行党的政策和主张的任务。进入政府的党员，由于他们对党的忠诚和日后继续当选的需要而对党具有依赖性，所以，他们在工作中往往能够较好地贯彻本党的意图。他们进入政府后，常常利用执政地位，把党的主张转变成国家的政策和措施。这种“转变”必须依照法律程序进行，不能越俎代庖由执政党自己制定方针、政策再由党的机构自己执行。第三，执政党对大政方针的制定，往往给进入政府的党员留有较大的余地。执政党通常只制定基本的政策主张，对于政府里党员的具体行为给予相当的自主权。
(三)注重与在野党建立既竞争又合作的关系
一方面，执政党适时化解在野党的批评，把在野党有价值的主张变成自己的政策。在野党由于自己所代表的利益原因，常常向执政党施压，提出自己的各种要求和建议。执政党则利用手中掌握的权力，对在野党进行反击；同时，对在野党提出的有价值的主张、建议予以吸收，形成自己的政策，以获得更广泛的社会支持。另一方面，接受在野党对自己的监督。执政党通过接受在野党对政府的监督，体现出执政党对政府的控制作用。在英国，在野党被称作“英王陛下忠诚的反对党”。长期以来，英国形成了这样的惯例，即在下议院的次多数党，是法定的反对党。反对党在政党政治中有着不可替代的作用。它通过监督和制约执政党的政策和行为，防止执政党独裁专制，保证政治权力的运用在公众可以容忍的范围内进行。最大的反对党组成“影子内阁”，监督政府的运作，向执政党不断施加政治压力。反对党会利用各种机会，如质询、调查、听政、辩论、提案、弹劾等，向社会公布执政党和执政党党员的劣迹，有时还会起用法定程序追究执政党及其党员的法律责任。同时，通过“影子内阁”，就可以在政府倒台时迅速组建内阁，填补政治真空。
(四)执政党注重引导公务员队伍，保持政府的有效运作
文官制度是实现执政党治国理政意志的有效机制和政令畅通的重要保证。文官制度也称公务员制度，它把公务员区分为政务官和事务官。政务官是以自己所在政党在竞选中的胜败为转移的 行政首脑、内阁成员、部委主要长官及由他们直接委任的官员。他们掌握着行政机关的决策权和领导权，负有决策、计划、组织、协调、监督等重要行政职责，以宣传和推动执政党的政策为己任。事务官是政府的中下级公务人员。他们经过公开考试，择优录用，不受执政党和政府更迭的影响，受文官制度保护，非违法失职，不得任意撤换。尽管文官中立是西方政治文化的传统和习惯，但执政党可以通过一定的方法和手段来教化文官队伍，通过对文官系统的控制来推行自己的政策。例如，英国的事务官名义上保持政治中立，没有党派倾向，但由于事务官必须服从政务官，因此，执政党往往通过具有本党色彩的政务官就能控制整个文官系统，从而保证执政党对政府系统的整体控制。日本自民党执政时，作为政府公务员的主管课长多为自民党的“党友”，尽管他们不是自民党党员，但是在政治观点上倾向于自民党，并按规定交纳党费，享有选举权，只是不在党内担任职务。执政党的“党友”领导主管部门，自民党的意图在行政事务中自然就容易得到贯彻落实。
三、西方国家执政党与司法机关
司法机关有广义和狭义之分。广义的司法机关包括审判机关、检察机关和司法行政机关；狭义的司法机关仅指审判机关，即法院。笔者所研究的执政党与司法机关的关系，是指执政党与广义的司法机关的关系。在西方国家，司法机关与立法机关、行政机关相互独立，互不从属。司法是公共权力的一个重要部分。执政党对司法机关的控制是巩固其执政地位的一个重要方面。因此，执政党总会千方百计地对司法机关予以控制。
那么，外国执政党，特别是西方执政党是如何对司法机关进行控制的呢?笔者认为主要有以下几点：
1 执政党通过议会立法规定司法机关的结构和功能，通过法律条规的实施来贯彻本党的政治意图。国家司法系统具有相对的独立性和稳定性，一般情况下，不会因为执政党的更替而发生本质性的变化。但执政党执政后，可以采取许多必要的措施对司法活动进行控制。一方面可以根据需要对司法系统进行结构改革和重组；另一方面可以通过立法机关修改、制定、颁布大量的法律法规来规范社会的政治经济活动，体现执政党的政策意图。例如，西方国家的宪法一般都赋予司法机关司法审查权，即对宪法的解释权和对于议会及政府违宪问题的仲裁权。同时，宪法又规定议会拥有修改宪法条文的最后权力。如果司法机关经常利用宪法中的某些条款来阻止议会有关法案的生效实施，议会认为有必要时便修改宪法的有关条文，保证法案的通过并予以实施。此外，在外交等有关“国家利益”的问题上，司法机关对有关案件的审判要维护国家利益，服从行政机关的决策，按照政府对外政策为准绳来处置，决不允许自行其是，以自己的见解来判案。这在处理涉外贸易案、国际间谍案时，表现尤为明显。这些都是与执政党的影响分不开的。
2 执政党通过推荐或直接任命高级司法人员影响司法机关。美国宪法规定，联邦法院的法官由总统提名并经参议院同意后任命。联邦上诉法院和联邦地方法院的法官人选，由总统委托政府司法部长负责物色挑选，总统在征询该法院所在州的国会参议员意见的基础上提名，经参议员投票同意后任命。尽管政治原则规定，司法系统应严守公正中立的准则，要超越于党派政治之上，但“实际上在选择最高法院或联邦法院法官时，政党倾向或司法哲学是其中考虑的重要因素之一”。在英国，大法官、上诉法院首席法官和法官、高等法院首席法官、军事法院法官、总检察长和司法总监等，都由内阁首相向国王提出建议，由国王任命。作为执政党领袖的首相，往往向国王推荐本党的党员。通过对这些人员的任用，执政党对司法活动的影响得以实现。
3 议会或政府部门与司法机关的某种合二为一的结构及一人兼任不同的职务，是执政党影响司法工作的重要方法。英国上议院既是立法机构之一，同时又是英国民、刑事案件的最高上诉机构，是最高审判机关。它在审理上诉案件时，在理论上所有贵族议员均可参加，但实际上只有法律贵族参加。裁决一经作出，不得再提出上诉或要求重新审理。保守党历来在上议院中具有优势，它对司法审理的影响是不言而喻的。同时，英国大法官具有双重职能：作为内阁成员，他是政府高级官员，负责司法行政工作；作为司法公职人员，他是司法机关的最高领导，主持和领导审判工作。根据英国的法律，大法官有权依据不同机关和组织的提名任命低级法官和治安法官，对基层司法活动的影响很大。因此，英国执政党总是选派得力的党内高级领导人出任大法官，并通过大法官将国家司法活动和执政党的政策协调起来。美国检察机关与司法行政机构不分，联邦总检察长即司法部长，为总统和政府的法律顾问，监督司法行政管理，在联邦最高法院审理重大案件时，代表政府出庭，参加诉讼。司法部长直接掌管联邦一级法律的实施，负责对联邦司法区检察官活动的监督工作。而他是执政党的要员，受总统即执政党领袖的领导。这为执政党直接或间接地影响司法和检察活动提供了很多方便。
四、西方国家党政关系特点
1 党政分开是形式，党政不分是实质。西方国家党政不分不仅体现在体制外政党体系对政权组织体系的控制上，而且主要表现在政党通过掌握和占有政权内的各个关键的机构部门与职位，渗透到政权体系内的各个领域，使“党”融入到“政”内。在西方国家，党政分开是形式、是表象，党政不分是根本、是实质。西方政治学者认为，如果我们把注意力集中到政府中的代议性政治家身上，那么政党与政府的关系则是政府外的代议性政治家与这些政治家的关系。20世纪以来，政党一直是将所有代议性政治家集合在一起的“壳”。从这个意义上说，党政关系成了一种“党内”关系”——党内不同层次、不同集团的领导人之间的关系。同时，议会内阁制下就同一执政党而言，可以包括三个主要的亚成分，即议会党、作为议会外组织的政党以及“政府中的政党”。这三个不同的成分有许多共同点——相同的名字、相同的象征和相同的传统以及相同的人事和组织联系。但它们行动的“逻辑”可能极为不同：它们的兴趣和目的是不同的，它们运作的动机、所受的制约以及所控制的资源也是不同的。因此，我们必须把作为整体的政党看作是一个相互作用的体系，而不是一个单一的行动者。从这个意义上说，政党一政府关系就是党内关系。
2 政党与政府的上层是融合的。党政关系中政党与政府(主要指官僚机构)的平行性，决定了政党与政府上层的融合性。政党是一个金字塔状的体系，数以万计、也许是数以十万计的成员(通常是以地理范围为基础)分属很多分支和部门，在它们上面的是各个不同的职权等级，金字塔的最高层是一个小的执行团体。而政府则是联系极为密切的机构，其成员相互熟知，这一点在议会制下尤为明显。政府在国家中占据了优势，政府相对 于政党也占据了优势。这是因为，政府成员身居高位，而且它有着庞大的国家机器的支持。由于政党出自社会，被视为代表社会，但“政府”必须被视为出自“国家”。而代议制原则的采用则导致了立法机关的产生。两个平行的机构与两种不同的合法性相对应，并因此实现了共存：一个是代议性机构，它作为一个整体从社会中产生，而且由政党控制了立法机关；而另一个则是官僚机构，人们期望该机构中的常任官员们代表国家的“长期利益”。政党与官僚机构相平行，而且两者都是金字塔结构，由少数几个人位居顶层。在实行总统制的国家，例如美国，总统就是执政党的领袖，党的领袖和政府的领袖是一个人。
3 官僚机构在党政关系中发挥重要作用。一方面，狭义上的政府可以被看作是官僚机构中的特洛伊木马，目的是为了确保官僚机构的服从，至少保证官僚机构不是自行其事；另一方面，虽然政府源自政党并从支持性政党那里获得权威，但它也得到了官僚机构的支持以抵制某个或某些政党，因为官僚机构是赋予政府以技术能力和管理力量的要素——概括地说，有了这一砝码，如果必要的话，政府就能够对抗支持它的政党，并决定采取一些可能会与支持性政党的意愿有很大冲突的政策。
4 党政关系存在多样性。由于政党与政府质的区别，党政关系也有很多种形式。独特的传统、特定的发展情况、不同的制度安排以及各种各样的国内外挑战，致使党政关系呈现不同的状态。同时，在议会内阁制下政党的不同组成部分能够从事不同的活动，这也使导致党政关系存在多样性。
5 党政关系的主体双方相互影响、相辅相成。在众所周知的政党对政府的影响之外，政府对政党的影响也是客观存在的。在西方民主国家，政府不仅是政党的附属物，它还能够在政党各个组成部分的关系中扮演重要角色。比如，在职务任命方面，执政党任命党内成员担任政府职务，政府也可以对政府职务以及政党领导层的任命施加影响。意大利就是一个很明显的例子。自20世纪80年代以来，政府领导人在部长任命方面的影响力有所增长，在挑选议会内和议会外政党领导层方面的影响力也在增长。在德国，总理在职务任命方面的影响力也客观存在。在赫尔穆特-科尔长期统治期间存在，在格哈德·施罗德执政期间也是如此，他一就职就很快迫使议会外政党领袖拉方丹辞职。在政策的创制过程中，政府的作用更为突出。
6 通常情况下，西方国家党政关系是分开的，不会出现以党代政的现象。其根本原因在于政党严格在宪法所规定的范围内活动，在政治体制的范围内运作。政党通过提出施政纲领，推选出代表，在竞选中取得胜利，按其施政纲领执政，由在政府中任职的党的代表人物处理国家日常事务；平时党组织从中央到地方并不干预政权机关的事务，政权机关内部的事务按照宪法规定也各司其职。如果超越了这个规定，其活动的合法性就会受到质疑，国家也会根据法律来规范、控制、制裁政党。“西方政党体制在设计上的聪明之处在于，它把政府推到前台，且可定期更换，而政党则避开矛盾，还可以作为公允的矛盾协调者出现，借以提高党的身价。”在这种情况下，政党以及政党领导人在法律面前的自主性和随意性大大减弱，有利于保证政党政治运作的规范性，也因此而确保了党政各自按照自己的轨迹运行。
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