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一、经济适用房无效供给的表现及成因
经济适用房“有效供给”指的是：完成建设目标、达到规定质量要求，并被申请家庭实际认购，进而为解决申请家庭住房问题发挥了实际作用的经济适用房供给。未满足以上全部条件的经济适用房供给可视为“无效供给”。
杭州市经济适用房建设最早可追溯到1999年的“安居工程”，经过10余年的不断改革和发展，已经形成一套相对完善的经济适用房管理制度。但近年来随着建设规模和力度的不断加大，杭州市经济适用房建设中的“无效供给”问题日益显现。
第一，选址偏远，居住地点与工作地点空间不匹配。
杭州市经济适用房建设用地实行行政划拨，项目建设以集中供地、集中建设、集中配套模式为主。随着大型居住区的逐渐形成，每期推出房源的地理位置选择非常有限，选房者很难购买到与工作地点相匹配的房源。由此也产生了经济适用房配售过程中“城西上班，城东有房”的尴尬局面，甚至导致了购房后空置、闲置和违规出租等现象。
2003年以前，杭州市销售的经济适用房大多分布在距市中心3～8公里的半径范围内；近年来新兴的经济适用房居住区距离主城区均超过10公里；规划中的经济适用房居住区选址已经延伸至余杭仁和、萧山义蓬等远离主城区的区域。居住和工作的空间阻隔给中低收入居住者带来了巨大的通勤成本。
第二，配套不足，基础设施无法完全满足居民实际生活。
据调研，杭州市经济适用房居民居住综合满意度为“一般”(3.22)(满意度评分标准：很不满意(1.00)、不满意(2.00)、一般(3.00)、满意(4.00)、很满意(5.00)，下同。)在各项构成指标中，“商业服务设施”(2.87)、“就医便利性”(2.90)满意度最低，可以看出杭州市经济适用房周边配套设施尚不完善，尤其是居民的娱乐和医疗需求未得到完全满足。此外，杭州市经济适用房小区的物业管理己成为一大薄弱环节，居民普遍反映物业管理“收费多、服务少”，调研数据显示“物业费收费标准的满意度”和“投诉处理情况”均未达到“一般’冰平，得分仅为2.98和2.99。
第三，质量参差，建设主体单一及低售价可能降低工程质量。
在现行的经济适用房政策实施过程中，建设方式、项目投资和实施主体过度依赖房地产开发企业，同时又缺乏有效的监管和激励机制。目前，杭州市经济适用房项目投资和实施主体基本都为房地产开发企业。相比近年杭州市火爆的房地产市场，开发商参与经济适用房建设的利润十分有限，开发商承建经济适用房的热情不高。此外，在“保本微利”定价原则下，建材费用、人工费用上涨，建筑安装成本上升，可能导致建设经济适用房“高投入、低产出”的局面，建设主体迫于成本压力，可能人为降低工程质量，给居民的居住生活带来隐患。
第四，缺乏有效退出、循环机制带来的矛盾。
经济适用房是一种具有福利性质的商品房，针对的是特定的社会群体。部分低收入家庭可能因为经济情况改善、工作地点变动等需要更换住所，类似的变化将导致部分经济适用房保障性由“有效”变成了“无效”。目前，杭州市尚未出台关于经济适用房退出、上市、置换等方面的细则。政策上的缺失和监督管理机构的不健全，导致经济适用房无法形成有效循环，甚至出现转租等违规行为。
造成经济适用房“无效供给”的原因是多方面的，笔者认为主要原因以下几个方面。
其一，土地有效供应不足，新老城区需求不均。
随着土地紧缺和土地成本提高等矛盾加剧，杭州市主城区土地供应量日益萎缩，经济适用房用地更为紧张。尤其是以上城区、下城区为代表的老城区，土地供应量无法满足建设需求，新建的经济适用房多集中于江干区、下沙经济技术开发区等卫星城。由于上城区、下城区等老城区经济适用房需求大、供给小，而江干区等新城区需要保障的人口少、建设规模大，直接导致了经济适用房的供需不平衡。
其二，过度重视规模，缺乏多维度评价体系。
在经济适用房建设过程中，相关部门过度强调“规模’指标，在“质量”、“配套”等方面缺乏足够重视。目前，杭州市在设定建设目标、分解建设任务以及考核过程中，主要强调项目面积规模，相比之下对房屋质量、供给结构、周边配套等维度的重视程度偏低。例如，在户型维度上，主要着眼于建筑面积控制在60平方米至80平方米内，而未上升到对中低收入家庭生活质量的全面关注；再如，在结构维度上，对中低收入家庭对户型、面积、价格等方面的需求结构缺乏深入了解和充分考虑。
其三，政府权责不对等，财政补贴制度缺失。
在杭州市现行的经济适用房管理制度下，经济适用房的建设任务在各个城区之间无法平衡。由于经济适用房申请家庭人员迁移、流动引起的医疗卫生、社会保障等财政支出在各个城区之间产生转嫁。目前，杭州市对于类似财政支出的补贴尚未形成实质性意见，这也是导致区级政府对经济适用房建设积极性不高的原因之一。
其四，多级多部门交叉管理，缺乏高效管理推进机制。
杭州市己形成由建设主管部门负责经济适用房建设管理，房产管理部门负责经济适用房出售及使用管理的基本模式，但申请审核工作仍然由区级政府负责实施，在管理上出现了职能交叉。另外，在城市配套设施建设方面，既有市级政府负责的配套，又有区级政府负责的配套，还有供地单位负责的配套，多级多部门负责的局面容易引发配套设施滞后等问题，影响社区及公共设施等的按时交付。
其五，开发周期较长，经济适用房供给的滞后性。
由于商品房价格的快速上涨，需要通过经济适用房解决住房问题的中低收入家庭数量集中增加，导致了政府短期内无法满足社会需求。但是由于经济适用房建设开发周期较长，往往出现当政府花大成本、按原计划建成经济适用房的时候，相当一部分家庭已经可以从市场上自行解决住房问题，造成受益对象偏离，导致供给的滞后。
二、建立经济适用房有效供给目标体系思路
1.经济适用房“有效供给”核心目标
为确保经济适用房发挥实效，切实改善补贴对象居住质量，真正服务于公共住房政策目标，有必要以“有效供给”作为经济适用房建设的核心目标，从而使经济适用房成为真正的“惠民工程”。为此，要努力推动经济适用房的“有效供给”逐步成为政府设立建设目标、分解下达建设任务、制定建设实施计划、组织项目实施以及完成情况考核全过程中所使用的核心指标。
2.经济适用房“有效供给”分解目标
为了实现经济适用房有效供给这一核心目标，有必要以“数量充足、区位适宜、质量适中、结构合理”作为中介目标，形成一个多维度的目标体系，以取代当前单纯强调“开工数量”的任务指标体系。
“数量充足”即原来的“建设规模”，指的是经济适用房需要在数量上满足申请对象需求。虽然单一地强调建设规模可能导致无效供给，但“数 量”维度仍然是“质量”和“结构”维度的基础。因此，仍有必要对建设数量提出一定的量化目标，作为提供足额“有效供应”的前提条件。
“区位适宜”指的是经济适用房在选址上满足申请对象的实际生活需求。经济适用房选址既要符合城市规划的要求，又要充分考虑中低收入家庭日常生活、教育医疗等多方面的需要。在选址的时候，不仅要研究现状，还要科学的预测未来的发展态势，使经济适用房建设的组织结构、规划标准、用地形态和环境控制有必要的发展空间。
“质量适中”指的是经济适用房在硬件条件、生活配套、社区环境、物业管理等方面达到适宜的水平。经济适用房供给的目的并非单纯提高保障对象的居住面积，而在于帮助其实现居住质量乃至于生活质量的全面提升。因此，在经济适用房建设管理等环节中，除了继续坚持建筑材料、施工质量等要求外，要在社区环境、配套设施等其他方面提出更为细化、量化的标准，并将其作为考核经济适用房建设目标完成情况的另一维度指标。
“结构合理”指的是经济适用房在户型、面积等方面的供应结构，应当尽可能与申请对象家庭能够支付、愿意支付的需求结构相匹配，进而提升申请家庭的满意程度，缓解经济适用房出租或出售困难等问题。
三、促进经济适用房有效供给的举措
为了实现经济适用房的有效供给，真正提高中低收入家庭的居住水平，实现政府的保障职能，笔者建议围绕有效供给核心目标，从以下几个方面进行完善。
1.全面准确掌握供给对象需求结构
通过建立和完善对供给对象基本情况和需求特征的调研、登记制度，准确把握其需求量和需求结构，为规划、设计以及审批等环节提供参考。同时，需要保持轮候家庭信息的定期更新，以便详细把握需求特征，指导建立细致的供给结构。准确把握需求方的基本信息将有利于提高民众对经济适用房区位、质量和结构维度的满意度，成为提高经济适用房有效供给的基础。
2.构建区级政府间的财政转移支付通道
“权责统一”是处理各级政府分工的一项基本原则。杭州市部分城区已经出现了无地可供的局面，这部分城区为解决困难家庭的住房问题，势必需要借助其他行政区的公共资源。因此，有必要对经济适用房建设管理过程中的政府财政支出进行显性化和量化，并在不同级别政府问实现合理分担。为此，需建立各级政府间的转移支付通道，以解决公共资源的成本问题。财政转移支付通道的建立将有利于明确各级政府在经济适用房建设管理承担的责任，便于各级政府在权利范围内实现对居民的有效保障。
3.经济适用房分配适当放宽户籍限制
在经济适用房供给还不能够实现完全“有效供给”的过渡阶段，较为有效且便于控制的方法是参考申请人工作所在地，适当放宽经济适用房申请的户籍限制。放宽户籍限制有利于突破经济适用房供应的区域限制问题，提高房源与申请人工作生活区域的匹配度，进而提高供给的有效性。
4.完善经济适用房退出与流通机制
为加快资金与住房流转，保障更多住房困难家庭，不损害家庭劳动积极性，应当及时建立合理的退出激励机制，鼓励困难家庭通过自身努力提高家庭收入，退出经济适用房。另一方面，可考虑搭建经济适用房互换平台，集中发布换房意向信息、建立家庭协商渠道，促进经济适用房有效供给的自发形成。退出与流通机制的建立，不但可以减轻政府工作负担，使有限的公共资源效益最大化，同时也有利于鼓励中低收入家庭通过自身努力改变现状，提高生活积极性。
5.探索建立保障性住房一体化
逐步将各类保障性住房纳入统一体系，实行统一规划、统一管理。保障住房一体化将便于构建动态管理、合理衔接的“分层’，住房保障体系；有利于统一、规范管理，改变多头分散管理的格局；有利于打通使用住房保障资金。杭州己形成了以经济适用房、廉租住房、限价商品房(拆迁安置房)、危改房、经济租赁房和人才专项房为主要内容的具有杭州特色的“六房并举”，住房保障体系。可通过将“六房”纳入统一体系，提高对不同保障对象的保障水平，并最终实现保障性住房的全面有效供给。
齐婧 责任编辑
经济适用房“有效供给”指的是：完成建设目标、达到规定质量要求，并被申请家庭实际认购，进而为解决申请家庭住房问题发挥了实际作用的经济适用房供给。未满足以上全部条件的经济适用房供给可视为“无效供给”。
杭州市经济适用房建设最早可追溯到1999年的“安居工程”，经过10余年的不断改革和发展，已经形成一套相对完善的经济适用房管理制度。但近年来随着建设规模和力度的不断加大，杭州市经济适用房建设中的“无效供给”问题日益显现。
第一，选址偏远，居住地点与工作地点空间不匹配。
杭州市经济适用房建设用地实行行政划拨，项目建设以集中供地、集中建设、集中配套模式为主。随着大型居住区的逐渐形成，每期推出房源的地理位置选择非常有限，选房者很难购买到与工作地点相匹配的房源。由此也产生了经济适用房配售过程中“城西上班，城东有房”的尴尬局面，甚至导致了购房后空置、闲置和违规出租等现象。
2003年以前，杭州市销售的经济适用房大多分布在距市中心3～8公里的半径范围内；近年来新兴的经济适用房居住区距离主城区均超过10公里；规划中的经济适用房居住区选址已经延伸至余杭仁和、萧山义蓬等远离主城区的区域。居住和工作的空间阻隔给中低收入居住者带来了巨大的通勤成本。
第二，配套不足，基础设施无法完全满足居民实际生活。
据调研，杭州市经济适用房居民居住综合满意度为“一般”(3.22)(满意度评分标准：很不满意(1.00)、不满意(2.00)、一般(3.00)、满意(4.00)、很满意(5.00)，下同。)在各项构成指标中，“商业服务设施”(2.87)、“就医便利性”(2.90)满意度最低，可以看出杭州市经济适用房周边配套设施尚不完善，尤其是居民的娱乐和医疗需求未得到完全满足。此外，杭州市经济适用房小区的物业管理己成为一大薄弱环节，居民普遍反映物业管理“收费多、服务少”，调研数据显示“物业费收费标准的满意度”和“投诉处理情况”均未达到“一般’冰平，得分仅为2.98和2.99。
第三，质量参差，建设主体单一及低售价可能降低工程质量。
在现行的经济适用房政策实施过程中，建设方式、项目投资和实施主体过度依赖房地产开发企业，同时又缺乏有效的监管和激励机制。目前，杭州市经济适用房项目投资和实施主体基本都为房地产开发企业。相比近年杭州市火爆的房地产市场，开发商参与经济适用房建设的利润十分有限，开发商承建经济适用房的热情不高。此外，在“保本微利”定价原则下，建材费用、人工费用上涨，建筑安装成本上升，可能导致建设经济适用房“高投入、低产出”的局面，建设主体迫于成本压力，可能人为降低工程质量，给居民的居住生活带来隐患。
第四，缺乏有效退出、循环机制带来的矛盾。
经济适用房是一种具有福利性质的商品房，针对的是特定的社会群体。部分低收入家庭可能因为经济情况改善、工作地点变动等需要更换住所，类似的变化将导致部分经济适用房保障性由“有效”变成了“无效”。目前，杭州市尚未出台关于经济适用房退出、上市、置换等方面的细则。政策上的缺失和监督管理机构的不健全，导致经济适用房无法形成有效循环，甚至出现转租等违规行为。
造成经济适用房“无效供给”的原因是多方面的，笔者认为主要原因以下几个方面。
其一，土地有效供应不足，新老城区需求不均。
随着土地紧缺和土地成本提高等矛盾加剧，杭州市主城区土地供应量日益萎缩，经济适用房用地更为紧张。尤其是以上城区、下城区为代表的老城区，土地供应量无法满足建设需求，新建的经济适用房多集中于江干区、下沙经济技术开发区等卫星城。由于上城区、下城区等老城区经济适用房需求大、供给小，而江干区等新城区需要保障的人口少、建设规模大，直接导致了经济适用房的供需不平衡。
其二，过度重视规模，缺乏多维度评价体系。
在经济适用房建设过程中，相关部门过度强调“规模’指标，在“质量”、“配套”等方面缺乏足够重视。目前，杭州市在设定建设目标、分解建设任务以及考核过程中，主要强调项目面积规模，相比之下对房屋质量、供给结构、周边配套等维度的重视程度偏低。例如，在户型维度上，主要着眼于建筑面积控制在60平方米至80平方米内，而未上升到对中低收入家庭生活质量的全面关注；再如，在结构维度上，对中低收入家庭对户型、面积、价格等方面的需求结构缺乏深入了解和充分考虑。
其三，政府权责不对等，财政补贴制度缺失。
在杭州市现行的经济适用房管理制度下，经济适用房的建设任务在各个城区之间无法平衡。由于经济适用房申请家庭人员迁移、流动引起的医疗卫生、社会保障等财政支出在各个城区之间产生转嫁。目前，杭州市对于类似财政支出的补贴尚未形成实质性意见，这也是导致区级政府对经济适用房建设积极性不高的原因之一。
其四，多级多部门交叉管理，缺乏高效管理推进机制。
杭州市己形成由建设主管部门负责经济适用房建设管理，房产管理部门负责经济适用房出售及使用管理的基本模式，但申请审核工作仍然由区级政府负责实施，在管理上出现了职能交叉。另外，在城市配套设施建设方面，既有市级政府负责的配套，又有区级政府负责的配套，还有供地单位负责的配套，多级多部门负责的局面容易引发配套设施滞后等问题，影响社区及公共设施等的按时交付。
其五，开发周期较长，经济适用房供给的滞后性。
由于商品房价格的快速上涨，需要通过经济适用房解决住房问题的中低收入家庭数量集中增加，导致了政府短期内无法满足社会需求。但是由于经济适用房建设开发周期较长，往往出现当政府花大成本、按原计划建成经济适用房的时候，相当一部分家庭已经可以从市场上自行解决住房问题，造成受益对象偏离，导致供给的滞后。
二、建立经济适用房有效供给目标体系思路
1.经济适用房“有效供给”核心目标
为确保经济适用房发挥实效，切实改善补贴对象居住质量，真正服务于公共住房政策目标，有必要以“有效供给”作为经济适用房建设的核心目标，从而使经济适用房成为真正的“惠民工程”。为此，要努力推动经济适用房的“有效供给”逐步成为政府设立建设目标、分解下达建设任务、制定建设实施计划、组织项目实施以及完成情况考核全过程中所使用的核心指标。
2.经济适用房“有效供给”分解目标
为了实现经济适用房有效供给这一核心目标，有必要以“数量充足、区位适宜、质量适中、结构合理”作为中介目标，形成一个多维度的目标体系，以取代当前单纯强调“开工数量”的任务指标体系。
“数量充足”即原来的“建设规模”，指的是经济适用房需要在数量上满足申请对象需求。虽然单一地强调建设规模可能导致无效供给，但“数 量”维度仍然是“质量”和“结构”维度的基础。因此，仍有必要对建设数量提出一定的量化目标，作为提供足额“有效供应”的前提条件。
“区位适宜”指的是经济适用房在选址上满足申请对象的实际生活需求。经济适用房选址既要符合城市规划的要求，又要充分考虑中低收入家庭日常生活、教育医疗等多方面的需要。在选址的时候，不仅要研究现状，还要科学的预测未来的发展态势，使经济适用房建设的组织结构、规划标准、用地形态和环境控制有必要的发展空间。
“质量适中”指的是经济适用房在硬件条件、生活配套、社区环境、物业管理等方面达到适宜的水平。经济适用房供给的目的并非单纯提高保障对象的居住面积，而在于帮助其实现居住质量乃至于生活质量的全面提升。因此，在经济适用房建设管理等环节中，除了继续坚持建筑材料、施工质量等要求外，要在社区环境、配套设施等其他方面提出更为细化、量化的标准，并将其作为考核经济适用房建设目标完成情况的另一维度指标。
“结构合理”指的是经济适用房在户型、面积等方面的供应结构，应当尽可能与申请对象家庭能够支付、愿意支付的需求结构相匹配，进而提升申请家庭的满意程度，缓解经济适用房出租或出售困难等问题。
三、促进经济适用房有效供给的举措
为了实现经济适用房的有效供给，真正提高中低收入家庭的居住水平，实现政府的保障职能，笔者建议围绕有效供给核心目标，从以下几个方面进行完善。
1.全面准确掌握供给对象需求结构
通过建立和完善对供给对象基本情况和需求特征的调研、登记制度，准确把握其需求量和需求结构，为规划、设计以及审批等环节提供参考。同时，需要保持轮候家庭信息的定期更新，以便详细把握需求特征，指导建立细致的供给结构。准确把握需求方的基本信息将有利于提高民众对经济适用房区位、质量和结构维度的满意度，成为提高经济适用房有效供给的基础。
2.构建区级政府间的财政转移支付通道
“权责统一”是处理各级政府分工的一项基本原则。杭州市部分城区已经出现了无地可供的局面，这部分城区为解决困难家庭的住房问题，势必需要借助其他行政区的公共资源。因此，有必要对经济适用房建设管理过程中的政府财政支出进行显性化和量化，并在不同级别政府问实现合理分担。为此，需建立各级政府间的转移支付通道，以解决公共资源的成本问题。财政转移支付通道的建立将有利于明确各级政府在经济适用房建设管理承担的责任，便于各级政府在权利范围内实现对居民的有效保障。
3.经济适用房分配适当放宽户籍限制
在经济适用房供给还不能够实现完全“有效供给”的过渡阶段，较为有效且便于控制的方法是参考申请人工作所在地，适当放宽经济适用房申请的户籍限制。放宽户籍限制有利于突破经济适用房供应的区域限制问题，提高房源与申请人工作生活区域的匹配度，进而提高供给的有效性。
4.完善经济适用房退出与流通机制
为加快资金与住房流转，保障更多住房困难家庭，不损害家庭劳动积极性，应当及时建立合理的退出激励机制，鼓励困难家庭通过自身努力提高家庭收入，退出经济适用房。另一方面，可考虑搭建经济适用房互换平台，集中发布换房意向信息、建立家庭协商渠道，促进经济适用房有效供给的自发形成。退出与流通机制的建立，不但可以减轻政府工作负担，使有限的公共资源效益最大化，同时也有利于鼓励中低收入家庭通过自身努力改变现状，提高生活积极性。
5.探索建立保障性住房一体化
逐步将各类保障性住房纳入统一体系，实行统一规划、统一管理。保障住房一体化将便于构建动态管理、合理衔接的“分层’，住房保障体系；有利于统一、规范管理，改变多头分散管理的格局；有利于打通使用住房保障资金。杭州己形成了以经济适用房、廉租住房、限价商品房(拆迁安置房)、危改房、经济租赁房和人才专项房为主要内容的具有杭州特色的“六房并举”，住房保障体系。可通过将“六房”纳入统一体系，提高对不同保障对象的保障水平，并最终实现保障性住房的全面有效供给。
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