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【摘要】分权改革这一分散化策略的推进，使权力制度出现了部分外溢，从而造成了部分地方财政自主权在实际中超越法律法规的情况。尽管相关制度在不断完善，但如果不及时控制地方财政自主权，必然会对法治秩序造成影响。因此必须以规范主义为基础循序形成相关制度与法规。本文就以地方财政自主权的形成入手，梳理成因，进而剖析地方财政自主权与法律法规间的矛盾性，再从矛盾入手，以维持法治秩序为基础，提出实现地方财政、中央财政与法律法规之间相互协调的几点建议。
【关键词】分权改革 地方财政自主权 规范权力
面对当前地方财政自主权中事实与法律规范间存在的错综交织问题，本文以已经出现实际支配效果的地方财政事实性自主权作为研究对象，对其形成与运作逻辑等方面进行梳理，理清其中争议较大的内容，旨在推动相关制度的规范性建设，维护国家法治秩序，具体如下。
一、地方财政自主权的形成
我国正处在发展关键阶段，急需中央集中财政资源，实时有效的宏观管控，维护政治稳定。因此在当前分权改革背景下，上级政府不断集中财权，于此同时还会向下级政府陆续下放事权，形成了财权和事权间的逆向局面。此种情况下，中央财政收入实现快速增长，而地方财政收入则有明显下降趋势，但地方政府却承担着近70%甚至更高的公共产品供应支出[1]。上级政府实施由上至下的财权集中，并不断向下级政府增加管理范围，力求进一步强化对下级政府的管制，控制来自地方政府的压力。从当前分权改革的实际效果来看，地方财政资金日益紧张，特别是基层地方政府，甚至已经出现影响机构正常运转的财政压力。此种压力使得地方政府为保障生存，会通过现有的权限，利用规则缝隙，实施特定区域的财政自主权限，从而实现经济调节。
二、地方财政自主分权与法律法规间的矛盾
地方政府现已逐渐形成了对当地财政的剩余控制权，此种权限从政治学、法学、经济学等角度来看属于财政自主权范畴[2]。然而我国大部分地区并没有实施地方自治制度，因此本身不具有财政自主权这种概念。但虽然不具有我国法律制度下的法定权利，当前各地方政府却已经陆续形成了地方财政的事实自主权利。法定权利与事实权利存在一定差异，但在实际支配效果上，两者往往难以区分。在权利实施的过程中，事实自主权只能被嵌入到法定权利的体系中才能得到有效开展，因此事实权利在实现支配作用的过程中，就会出现事实权利向法定权利的转变，而这一过程就会出现超越现有国家法律法规的情况。地方政府可能会通过制度缝隙进行权利整合，实现利益上的博弈，而这一过程同时也有利于新制度的生成。
三、实现地方财政、中央财政与法律法规协调的相关建议
借助法律缝隙实现的地方财政自主权已经超过了法律法规的范围，势必会对法制秩序造成影响[3]。新制度的推行需要配合相应的法律法规，并引入各级政府的相关权利概念，以此实现法律法规、各级政府以及权利间的逻辑平衡，构建出分权改革背景下的规范法治秩序，并推动相关制度的进一步完善。
（一）确立中央与地方的财政立法权
我国正处在发展关键阶段，急需中央集中财政资源，实时有效的宏观管控，维护政治稳定。但我国幅员辽阔，各地经济发展水平并不一致，因此也需要根据各地实际情况进行适当分权[4]。从我国实际情况出发，完善中央与地方财政立法权应当构建以中央立法为主，地方立法为辅的财政立法格局。中央享有包括中央税、中央政府和地方政府的共享税、主要地方税种、税率、税目、扣除项、优惠政策以及相关财税标准的等主要财政立法的专属权利。由中央制定以上的基本税法，而具体的实施方式、税率调节、征收管理等权限可放权于地方。同时地方还可根据实际情况制定地方性税收立法，因地制宜确立地方性的新税种。清晰确立中央地方税种，理清哪些是该由政府承担，哪些归地方承担，从而明确中央和地方的职责。
（二）完善中央对地方的转移支付制度
现行分权改革下，上级政府不断集中财权，于此同时还会向下级政府陆续下放事权，此种情况下，中央财政收入实现快速增长，而地方财政收入则有明显下降趋势，严重影响欠发达地方政府的财政情况，不利于均衡发展[5]。基于此种因素，应当积极推行并加大财政转移支付制度的支出力度，将中央税中的10%左右作为转移支付资金，以保证欠发达地区的地方政府具备足够的财政能力，满足公共产品及服务能相关支出的财政资金需要。
（三）加强整顿和规范地方政府的收费权
在中央和地方财政征税税目与征收权等相关财政权限明确之后，需要开展地方政府收费权的规范与整顿。构建其一税收为主、收費为辅的地方收费征收制度。并根据预算完整性原则，将税务与收费均归入到地方政府的预算统筹安排中，将税收与收费均归入到法律轨道中[5]。并将现有各类收费项目根据性质进行分类整顿，对于设置不合理的项目，需坚决取缔；对于能够体现出政府性职能并存在税收性质的收费项目，应当进行费改税；对于不具有政府性职能，但能够借助市场所形成的收费，应向经营性收费方面进行转变，同时依法增税。
（四）建立健全财政支出监督机制
地方政府部门的财政支出具有较大随意性，这也是影响地方政府部门财政支出的重要因素，如果不对地方财政支出进行有效管控，可能会因此影响地方财力。地方财力不足正是地方财政自主权超越法律的重要诱因，因此需要针对财政支出制定完善的监督机制[6]。首先应当加强监督力度，并构建地方财政支出的绩效考核管理机制，根据财政支出的考核结果评价支出是否合理，并确保财政资金在支付后能够有效用在地方政府的专项服务中，如果在考评中发现问题，需及时采取纠正措施，并制定相应的奖惩机制，促进各地方政府合理支出。
（五）赋予地方预算自主权
地方政府预算自主权指的是由地方政府制定独立于上级政府的财政预算，这一预算的编制内容主要是根据分配计划编制将要分配给直接的资源指标，并根据这一预算进行相应的预算控制管理，合理调控支出，避免因缺少有效的预算管控，造成资金短缺的情况，防止因地方财力问题避诱发财政自主权等超越法律法规的情况发生。
四、结束语
在分权改革的深化开展过程中，一些地方政府通过当前法律法规的缝隙将实施权力向法定权利转化，以自身原本具有的财政自主能力，借助政治方向的转换，进而坐实并壮大地方财政自主权力，但无论是出于何种目的，都不应当借助法律缝隙实现经济调控，否则必然会造成中央及地方间的资源配置失序，影响法治秩序。本文仅以维持法治秩序为切入点，提出几点实现地方财政、中央财政与法律法规之间相互协调的建议，不妥之处、不同见解，欢迎切磋。
参考文献
[1]高琳.分权与民生：财政自主权影响公共服务满意度的经验研究[J].经济研究，2012，07：86-98.
[2]李一花，刘蓓蓓，高焕洪.基层财政分权测度与增长效应重估[J].财贸经济，2014，06：25-35+13.
[3]李一花，李齐云. 县级财政分权指标构建与“省直管县”财政改革影响测度[J].经济社会体制比较，2014，06：148-159.
[4]左翔，殷醒民，潘孝挺.财政收入集权增加了基层政府公共服务支出吗？以河南省减免农业税为例[J].经济学（季刊），2011，04：1349-1374.
[5]韩玲慧，罗仁福，张林秀，刘承芳，黄佩华，Scott Rozelle.中国乡镇财政改革中的激励机制与财政管理[J].经济学报，2014，01：1-17.
[6]田传浩，李明坤，郦水清.土地财政与地方公共物品供给——基于城市层面的经验[J].公共管理学报，2014，04：38-48+141.
【关键词】分权改革 地方财政自主权 规范权力
面对当前地方财政自主权中事实与法律规范间存在的错综交织问题，本文以已经出现实际支配效果的地方财政事实性自主权作为研究对象，对其形成与运作逻辑等方面进行梳理，理清其中争议较大的内容，旨在推动相关制度的规范性建设，维护国家法治秩序，具体如下。
一、地方财政自主权的形成
我国正处在发展关键阶段，急需中央集中财政资源，实时有效的宏观管控，维护政治稳定。因此在当前分权改革背景下，上级政府不断集中财权，于此同时还会向下级政府陆续下放事权，形成了财权和事权间的逆向局面。此种情况下，中央财政收入实现快速增长，而地方财政收入则有明显下降趋势，但地方政府却承担着近70%甚至更高的公共产品供应支出[1]。上级政府实施由上至下的财权集中，并不断向下级政府增加管理范围，力求进一步强化对下级政府的管制，控制来自地方政府的压力。从当前分权改革的实际效果来看，地方财政资金日益紧张，特别是基层地方政府，甚至已经出现影响机构正常运转的财政压力。此种压力使得地方政府为保障生存，会通过现有的权限，利用规则缝隙，实施特定区域的财政自主权限，从而实现经济调节。
二、地方财政自主分权与法律法规间的矛盾
地方政府现已逐渐形成了对当地财政的剩余控制权，此种权限从政治学、法学、经济学等角度来看属于财政自主权范畴[2]。然而我国大部分地区并没有实施地方自治制度，因此本身不具有财政自主权这种概念。但虽然不具有我国法律制度下的法定权利，当前各地方政府却已经陆续形成了地方财政的事实自主权利。法定权利与事实权利存在一定差异，但在实际支配效果上，两者往往难以区分。在权利实施的过程中，事实自主权只能被嵌入到法定权利的体系中才能得到有效开展，因此事实权利在实现支配作用的过程中，就会出现事实权利向法定权利的转变，而这一过程就会出现超越现有国家法律法规的情况。地方政府可能会通过制度缝隙进行权利整合，实现利益上的博弈，而这一过程同时也有利于新制度的生成。
三、实现地方财政、中央财政与法律法规协调的相关建议
借助法律缝隙实现的地方财政自主权已经超过了法律法规的范围，势必会对法制秩序造成影响[3]。新制度的推行需要配合相应的法律法规，并引入各级政府的相关权利概念，以此实现法律法规、各级政府以及权利间的逻辑平衡，构建出分权改革背景下的规范法治秩序，并推动相关制度的进一步完善。
（一）确立中央与地方的财政立法权
我国正处在发展关键阶段，急需中央集中财政资源，实时有效的宏观管控，维护政治稳定。但我国幅员辽阔，各地经济发展水平并不一致，因此也需要根据各地实际情况进行适当分权[4]。从我国实际情况出发，完善中央与地方财政立法权应当构建以中央立法为主，地方立法为辅的财政立法格局。中央享有包括中央税、中央政府和地方政府的共享税、主要地方税种、税率、税目、扣除项、优惠政策以及相关财税标准的等主要财政立法的专属权利。由中央制定以上的基本税法，而具体的实施方式、税率调节、征收管理等权限可放权于地方。同时地方还可根据实际情况制定地方性税收立法，因地制宜确立地方性的新税种。清晰确立中央地方税种，理清哪些是该由政府承担，哪些归地方承担，从而明确中央和地方的职责。
（二）完善中央对地方的转移支付制度
现行分权改革下，上级政府不断集中财权，于此同时还会向下级政府陆续下放事权，此种情况下，中央财政收入实现快速增长，而地方财政收入则有明显下降趋势，严重影响欠发达地方政府的财政情况，不利于均衡发展[5]。基于此种因素，应当积极推行并加大财政转移支付制度的支出力度，将中央税中的10%左右作为转移支付资金，以保证欠发达地区的地方政府具备足够的财政能力，满足公共产品及服务能相关支出的财政资金需要。
（三）加强整顿和规范地方政府的收费权
在中央和地方财政征税税目与征收权等相关财政权限明确之后，需要开展地方政府收费权的规范与整顿。构建其一税收为主、收費为辅的地方收费征收制度。并根据预算完整性原则，将税务与收费均归入到地方政府的预算统筹安排中，将税收与收费均归入到法律轨道中[5]。并将现有各类收费项目根据性质进行分类整顿，对于设置不合理的项目，需坚决取缔；对于能够体现出政府性职能并存在税收性质的收费项目，应当进行费改税；对于不具有政府性职能，但能够借助市场所形成的收费，应向经营性收费方面进行转变，同时依法增税。
（四）建立健全财政支出监督机制
地方政府部门的财政支出具有较大随意性，这也是影响地方政府部门财政支出的重要因素，如果不对地方财政支出进行有效管控，可能会因此影响地方财力。地方财力不足正是地方财政自主权超越法律的重要诱因，因此需要针对财政支出制定完善的监督机制[6]。首先应当加强监督力度，并构建地方财政支出的绩效考核管理机制，根据财政支出的考核结果评价支出是否合理，并确保财政资金在支付后能够有效用在地方政府的专项服务中，如果在考评中发现问题，需及时采取纠正措施，并制定相应的奖惩机制，促进各地方政府合理支出。
（五）赋予地方预算自主权
地方政府预算自主权指的是由地方政府制定独立于上级政府的财政预算，这一预算的编制内容主要是根据分配计划编制将要分配给直接的资源指标，并根据这一预算进行相应的预算控制管理，合理调控支出，避免因缺少有效的预算管控，造成资金短缺的情况，防止因地方财力问题避诱发财政自主权等超越法律法规的情况发生。
四、结束语
在分权改革的深化开展过程中，一些地方政府通过当前法律法规的缝隙将实施权力向法定权利转化，以自身原本具有的财政自主能力，借助政治方向的转换，进而坐实并壮大地方财政自主权力，但无论是出于何种目的，都不应当借助法律缝隙实现经济调控，否则必然会造成中央及地方间的资源配置失序，影响法治秩序。本文仅以维持法治秩序为切入点，提出几点实现地方财政、中央财政与法律法规之间相互协调的建议，不妥之处、不同见解，欢迎切磋。
参考文献
[1]高琳.分权与民生：财政自主权影响公共服务满意度的经验研究[J].经济研究，2012，07：86-98.
[2]李一花，刘蓓蓓，高焕洪.基层财政分权测度与增长效应重估[J].财贸经济，2014，06：25-35+13.
[3]李一花，李齐云. 县级财政分权指标构建与“省直管县”财政改革影响测度[J].经济社会体制比较，2014，06：148-159.
[4]左翔，殷醒民，潘孝挺.财政收入集权增加了基层政府公共服务支出吗？以河南省减免农业税为例[J].经济学（季刊），2011，04：1349-1374.
[5]韩玲慧，罗仁福，张林秀，刘承芳，黄佩华，Scott Rozelle.中国乡镇财政改革中的激励机制与财政管理[J].经济学报，2014，01：1-17.
[6]田传浩，李明坤，郦水清.土地财政与地方公共物品供给——基于城市层面的经验[J].公共管理学报，2014，04：38-48+141.