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新年预示着新的起点。已经展开的2011年是“十二五”开局之年，未来五年的国民经济规划由此起步。党中央在关于制定“十二五”规划的《建议》中明确提出，“十二五”规划的主线是加快转变经济发展方式，经济结构战略性调整是其主攻方向，而改革是实现这一目标的强大动力。我国的经济体制改革实践中，财税制度的变革一直居于枢纽地位，具有决定性作用。“十二五”时期的新形势、新任务，再次呼唤新的财税制度改革举措与之配合，只有这样，才能使生产关系适应不断发展着的生产力。同时，主动调整财税政策还可以能动性地影响和调节生产力结构，促进社会再生产顺利进行，使市场配置资源的基础性作用得以顺畅发挥。
“十二五”时期，财税改革的整体目标应当是继续完善公共财政体系，从而更好地服务于加快转变经济发展方式这一中心任务，促进城乡统筹发展。主要的努力方向大致包括以下几个方面。
一、不断完善分税制，建立健全财力与事权相匹配的财政体制
我国从1994年起实行分税制改革，这一改革规范了中央与地方之间的财政分配关系，使得中央和地方的财政收入都有明显增长。但是，这种关系的规范和收入的增长一直以来更多发生在中央和省这两级，省以下的市、县和乡镇几级财政，反而随着分税制的实行逐渐陷入到财政困难的漩涡之中。
造成这种局面，一个重要原因在于分税制在省以下一直没有得到全面落实。我国多年来实行的是“中央—省—市—县—乡镇”五级行政管理体制。由于我国税种数量有限，主体税种比较匮乏，因此在省以下的四个行政层级中通过划分税种实现分税的目的具有很大难度。而且，即便县乡基层政府在理论上能够拥有一部分税种作为收入来源，但由于税源有限，财政收入依然十分有限，从而难免导致收不抵支，这种局面在经济越是不发达的地区就越是明显。
2007年之前，谈到政府间财政关系，财政理论界和实际工作部门一般强调各级政府的“财权与事权相匹配”。但实际上在实行分税制之后，为了加强对下级行政机关的控制力，地方的每一级政府都倾向于将财权尽量上收到自己手里。而在需要做事的时候，为了减轻自身的支出压力，每一级政府又倾向于将事权尽量下放到下一级政府，从而导致地方各级政府都面临着不同程度的事权与财权不匹配。财权层层上收、事权层层下压的最终结果必然是靠近最基层的县乡一级政府陷入财政收不抵支的困境之中。
在党的十七大报告中，“财力与事权相匹配”成为处理好政府间财政关系的改革方向。与财权这一概念相比，财力显然更加“看得见，摸得着”。“财力与事权相匹配”也就是“一级政府实际可支配的财政收入”与“一级政府所承担的支出责任”相匹配。显然，这种匹配目标是一种更加实在，更能解决基层政府实际困难的目标。
基层政府的财力一般有两个来源，一是本级财政收入，二是上级转移支付。由于税种偏少，要在五级政府之间科学划分收入颇为困难。在当前主体税种改动不宜过大的前提下，缩减行政层级就成为一个更为现实合理的解决途径。从国际经验看，三级政府架构在行政效率方面具有明显优势。于我国而言，三级政府的层级应当是“中央—省—市县”，从分税制角度讲，我国现有的20个左右主体税种在三级政府间划分明显要比在五级政府间划分更有可行性，划分后每一级政府的财权和财力也更有保障。
要实现上述分级目标，需要行政体制领域改革的跟进和配合。当前这一改革尚未推行，在此背景下，财政领域实行的“省直管县”和“乡财县管”改革尝试具有着重要意义。通过这两个改革举措，“中央—省—市县”三级财政得以凸显，中国现行的五级政府架构也在实际上得到了压缩。这一套改革方案使分税制在省以下基层政府的全面推行有了保证，也有利于解决由于各级财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”导致的县乡财政困难问题。而县级财力的增强和乡镇财力的壮大，可以从源头上保证农村公共产品的供给与农村人口相匹配，从而有效提高農村居民的生活质量，这对于在我国实现基本公共服务均等化，统筹城乡发展无疑有着极其重要的意义。
根据财政部的工作规划，在“十二五”前半期，除了民族地区以外，“省直管县”将在全国实现全覆盖。在党的十七届五中全会通过的关于制定“十二五”规划的《建议》中，已在有关推进行政体制改革的内容中明确提出“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”。这表明，由于财政领域压缩层级的改革尝试获得了明显成果，在“十二五”期间，行政体制做出相应的改革也渐露端倪。
在市场经济条件下，“以支定收”是公共财政的基本原则。在1994年实行的分税制改革中，通过税种的划分对几级政府的财权进行了确定，通过转移支付制度对政府间的财力余缺加以调节，但在事权的划分方面没有做出明确规范。“十二五”期间，财政体制改革的重点内容之一是要从法律规章层面对各级政府的事权，即对支出责任的划分加以明确和固化。只有这样，才能对各级政府财力应达到的水平进行合理的确定，实现各级政府的财力和事权的有效匹配。
二、进一步规范和完善转移支付制度
实现城乡基本公共服务均等化，是“十一五”规划的重要目标，也是党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的九大目标之一。在“十二五”期间，这一任务仍将是重中之重。
实现基本公共服务均等化，同样需要各级财政、尤其是基层财政在财力和事权方面的合理匹配。我国幅员辽阔，各地区经济发展水平很不一致，因而各地方拥有的自筹财力水平也很不一致。在这种情况下，要尽量实现城乡基本公共服务的均等化，只能通过实行转移支付制度来弥补一些地方财力存在的缺口，实现财力分布的横向均衡。
根据国际通行做法，转移支付方式主要有一般性转移支付和专项转移支付两大类。在当前我国实际执行的中央财政对地方财政转移支付中，除了以上两种形式之外，还有其他两项，一项是税收返还、体制补助和结算补助，另一项是其他转移支付，包括民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等。
在以上四种转移支付方式中，一般性转移支付在均衡地区间财力差异方面作用最为明显，其他转移支付由于具有明确用途，因此具有专项转移支付的性质，但在一定程度上可以发挥财力均等化作用。专项转移支付是中央财政为了实现宏观政策目标下发的专项拨款，具有一定的均等化作用，但由于这部分拨款的资格审核并不规范，在下拨过程中往往又存在着易被层层截留、挤占、挪用的问题，因此其均等化作用比较有限。至于税收返还这种转移支付形式，其性质是维护地方的既得利益，它使富者越富、穷者越穷，对缩小地区间财政能力的差距起不到积极作用，甚至还会阻碍城乡基本公共服务均等化的实现。
1994年实行分税制以来，随着中央财政收入的快速增加，中央对地方的转移支付总额也快速增长，从2004年到2009年，这一数字增长了12.5倍。其中，税收返还所占比重有明显下降，已从1994年的78.4%降低到2009年的17.3%；专项转移支付的比重总体上不降反升；一般性转移支付的比重到2009年仍不足40%。由此可见，在未来一个阶段，通过完善和优化财政转移支付结构来提升地方财力均等化水平，进而提升基本公共服务均等化水平的空间仍然很大。
不规范的财政转移支付，使转移支付的效率和公平难以保证。为了让转移支付的应有作用得到最大限度发挥，“十二五”时期，优化转移支付支出结构仍然是财政体制改革的一个重要内容，其首要的一点仍然是建章立制。只有经过充分讨论，确立下一整套转移支付的计算公式，才能从根本上杜绝“跑部钱进”的不规范现象。
另外，为了尽可能扩大转移支付在实现财力均等化方面的作用，还应当进一步增加一般性转移支付的比重和规模，逐渐缩小税收返还的规模，控制专项转移支付的规模，将专项转移支付整合归并，尽可能将其转为一般转移支付。
在实践中，有一部分专项转移支付在下拨中采取的是配套的方式，财力不足的地区往往拿不出配套资金，从而得不到转移支付资金，而财力富裕的地区因为配套能力强，往往更容易得到这部分转移支付资金。这一结果显然违背了转移支付的初衷，不但没有缩小，反而扩大了地区间财力的不均衡。因此，在“十二五”时期，应当有意识地减少配套专项转移支付的比重。
另一方面，还要尽快建立健全转移支付资金使用的监督评价体系，从而提高转移支付资金的使用绩效，确保转移支付资金更多地作用于基本公共服务领域。
三、继续完善预算编制，加强预算执行和监督，提高预算的完整性和透明度
“十一五”时期，我国初步建立了政府预算体系框架，但目前在预算体制方面仍存在一些问题有待于在“十二五”时期改进。
首先，是预算收支不完整，财政收支并未完全纳入预算收支管理。比如有些地方财政的部分土地出让收入、国有资本运营收入、开发区预算收支并未纳入本级预算管理，有些专项转移支付也未被编入预算。这些游离于预算之外的资金得不到人大的有效监督，难以确切统计，从而很容易扰乱正常的市场经济秩序，也容易成为权力寻租的温床。
2010年是“十一五”最后一年，在这一年的十一届全国人大三次会议预算报告中，预算编制的完整性方面有了很大改善——中央国有资本经营预算第一次提交全国人大审议，启动了试编社会保险基金预算，第一次报告了全国政府性基金预算，实现了政府性基金预算的完整披露。“十二五”时期，预算制度改革的目标应当是继续健全由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算构成的各级政府预算体系，实现全部政府资金的全口径预算管理，从而促使“预算外资金”彻底消亡，使所有政府收支都被纳入人大和公众监督的轨道。
其次，是预算公开幅度仍显不够，透明度有待进一步提高。在2010年十一届全国人大三次会议的《政府工作报告》中提出：“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”公共财政最重要的特点之一就是民主参与、民主监督。要实现有效监督，知情是首要前提。我国的财政资金取之于民、用之于民，无论是从理论上还是从制度规范上，都应当将收支公诸于众。以往我国政府部门在预算分配、编制、执行等方面的透明度不高，预算约束的意识也不够强，造成预算执行的随意性很大，也成为一些腐败案件发生的原因。
可喜的是，这一问题在“十一五”末期也已显露出解决的端倪。从2009年起，财政部开始向社会公开中央财政预算的有关数据，2010年预算公开的范围更广泛，内容更全面，科目也更细化。同时，2010年有近40个中央部委陆续公开了财政预算，有18个省向社会公开了一般预算和政府性基金预算报表，个别地方还对预算公开进行了一些新尝试，如浙江省温岭市在预算公开中引进“参与式预算”，人大代表和普通民众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算的审查。
“十二五”期间，仍需推进预算的公开度和透明度建设。只有公开才能有效监督，监督的最终目的是实现公众参与预算决策，从而从源头上预防和治理腐败，建设高效廉洁政府。这主要应当通过加强预算公开领域法制建设的方式来实现和加以固化。在现行的《预算法》中，对各级人大预算监督的程序、内容和方式规定得比较笼统，对预算公开也缺乏明确的规定。在2010年8月公布的《预算法》修正案草案最新一版征求意见稿中提到：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开。”这是国家第一次从法律层面明确预算应该向社会公开。“十二五”期间，应当尽快推动这一法案进入全国人大常委会的审批议程，从而将预算公开问题上升到立法高度。
四、继续推进税收制度改革，为结构调整和经济发展方式转变提供持续动力
税收是国家财政收入的主要来源，也是国家实行宏观调控的一个重要经济杠杆。通过这一工具，国家对社会总产品进行直接分配和间接分配，调节社会各阶层的分配关系，同时也达到影响和调节着生产力结构，实现促进社会再生产顺利进行的目标。从这一点来说，税收制度与政策的不断调整完善，对于“十二五”期间加快转变经济发展方式，促进产业结构调整，规范收入分配秩序有着直接和重要的作用。
“十二五”期间，税制改革的主要任务有两方面，一是继续调整和完善税制体系，二是降低宏观税负，实行结构性减税。
在调整和完善税制体系方面：
第一，擴大增值税征收范围，相应调减营业税。
1994年的分税制改革确立了增值税与营业税并行的状态。增值税的征税范围包括除建筑业之外的第二产业和少部分第三产业，第三产业中的大部分行业课征营业税。时至今日，这种按行业划分征税的方法已不适应市场经济发展的现状，不利于经济发展方式的转变，也不利于第三产业的发展。为此，有必要扩大增值税的征收范围，将其征税范围扩大至全部商品和服务，并最终取消营业税。
但是，在我国的中央和地方的分税关系中，营业税是地方财政收入的第一大来源，逐步取消营业税，无疑将对地方政府的财力建设造成重大影响，增值税扩围工作也很可能因之遭遇阻力。因此，扩大增值税征收范围的同时，要科学审慎地做好增值税中央与地方分成比例、分成办法的调整工作。同时，还要努力为地方寻找新的主体税种，弥补收入损失。
第二，完善有利于节能减排、节约资源的税种，研究开征新的有关税种。
我国现行税制中有一些税种具备促进环境保护的作用，但与日益严峻的环境形势对可持续发展提出的挑战相比，现有的一些做法明显不够。
“十二五”时期，应当考虑尽快将目前已在新疆进行试点并取得积极成效的资源税改革在全国范围内加以推广，以达到抑制高耗能产业盲目扩张的目的。目前资源税改革的重要内容之一是将这一税种由原来的从量征收改为从价征收，此举有利于缓解资源品高价格与低税负之间的矛盾，有利于增加地方财力，促进区域间的统筹协调发展。但另一方面，资源税属于间接税，税负易于转嫁，最终会通过一系列传导机制影响一般民众的消费。因此，在未来通货膨胀压力居高不下的一段时期，应当考虑及时研究出台面对低收入群体的补偿措施，以期在更大程度上体现社会公平，维护社会和谐。
除了资源税改革外，未来还应当考虑把各种以环保为目的的规费进行“费改税”处理，研究开征环境保护税、碳税，等等。此举既可达到促进环保、加快转变经济发展方式的目的，同时还能收到整顿预算外资金、规范政府收入机制的积极效果。
第三，完善税收优惠政策，促进经济发展方式转变。
为了促进产业结构优化，实现经济转型升级，未来一个时期，需要将国家已出台的各项相关税收优惠政策加以整合并积极推动落实，进一步鼓励科技创新和技术进步，鼓励高新技术企业发展。同时，还可以考虑将原有的一些以推动某一区域发展为目的的税收优惠政策调整为以鼓励某一产业发展为目的的优惠政策，以实现区域和产业实现同步的协调发展。
此外，“十二五”时期仍需继续着力于降低宏观税负，实行结构性减税。据有关专家估计，2009年，包括预算内收入、收费罚没、土地出让金、探矿权和矿产开采权拍卖和出让、社保费、国有企业上缴利润、彩票发行等方面收入在内的我国政府全部总收入约为10万亿元，与当年GDP比较，宏观税负保守估计约为30%。而且随着税收收入增幅连年超过GDP增长，政府收入占GDP的比重还可能继续增加，宏观税负水平也可能继续上升。过高的税负在国民收入分配中直接挤压了企业和居民的收入增长空间，这也是我国内需不足的重要原因之一。
在“十二五”时期的税制改革中，有必要在保持当前税收总收入基本稳定的前提下，进行结构性减税，抑制税收的过快增长，藏富于民。结构性减税的作用之一是减轻企业负担，在后金融危机时代，这对于增强我国企业的国际竞争力和自身生存发展能力，增加外贸出口，刺激投资和消费，增加就业等都有很大帮助。
为了推进收入分配制度改革，扭转城乡之间、地区之间和不同行业之间收入差距过大的趋势，有必要在“十二五”期间继续完善个人所得税和财产税制度。目前，我国个人所得税的主要征收对象是工资薪金，对股票、基金等金融资产的买卖收益不征税，因此工薪阶层成为个税的主要承担者，真正的高收入者其工薪所得在总收入的比重很小，因此现行的个人所得税制度达不到缩小收入差距的目的。未来一个时期，应当实现以“宽税基、低税负、超额累进”为主要原则目标的个税制度改革。在不断提高税收征管水平的前提下，尽快建立起综合税制与分类税制相结合的个人所得税税制，对劳动所得与资本所得加以一定程度的区别对待，从而更好地调节不同阶层之间的收入分配关系，缩小贫富差距。
“十二五”期间，还应当稳步推进物业税的改革，在充分试点的基础上逐步推开。只有这样，才能更好地实现房地产调控目标，降低银行金融风险，促进经济增长方式的转变。■
（作者单位：财政部财政科研所）
“十二五”时期，财税改革的整体目标应当是继续完善公共财政体系，从而更好地服务于加快转变经济发展方式这一中心任务，促进城乡统筹发展。主要的努力方向大致包括以下几个方面。
一、不断完善分税制，建立健全财力与事权相匹配的财政体制
我国从1994年起实行分税制改革，这一改革规范了中央与地方之间的财政分配关系，使得中央和地方的财政收入都有明显增长。但是，这种关系的规范和收入的增长一直以来更多发生在中央和省这两级，省以下的市、县和乡镇几级财政，反而随着分税制的实行逐渐陷入到财政困难的漩涡之中。
造成这种局面，一个重要原因在于分税制在省以下一直没有得到全面落实。我国多年来实行的是“中央—省—市—县—乡镇”五级行政管理体制。由于我国税种数量有限，主体税种比较匮乏，因此在省以下的四个行政层级中通过划分税种实现分税的目的具有很大难度。而且，即便县乡基层政府在理论上能够拥有一部分税种作为收入来源，但由于税源有限，财政收入依然十分有限，从而难免导致收不抵支，这种局面在经济越是不发达的地区就越是明显。
2007年之前，谈到政府间财政关系，财政理论界和实际工作部门一般强调各级政府的“财权与事权相匹配”。但实际上在实行分税制之后，为了加强对下级行政机关的控制力，地方的每一级政府都倾向于将财权尽量上收到自己手里。而在需要做事的时候，为了减轻自身的支出压力，每一级政府又倾向于将事权尽量下放到下一级政府，从而导致地方各级政府都面临着不同程度的事权与财权不匹配。财权层层上收、事权层层下压的最终结果必然是靠近最基层的县乡一级政府陷入财政收不抵支的困境之中。
在党的十七大报告中，“财力与事权相匹配”成为处理好政府间财政关系的改革方向。与财权这一概念相比，财力显然更加“看得见，摸得着”。“财力与事权相匹配”也就是“一级政府实际可支配的财政收入”与“一级政府所承担的支出责任”相匹配。显然，这种匹配目标是一种更加实在，更能解决基层政府实际困难的目标。
基层政府的财力一般有两个来源，一是本级财政收入，二是上级转移支付。由于税种偏少，要在五级政府之间科学划分收入颇为困难。在当前主体税种改动不宜过大的前提下，缩减行政层级就成为一个更为现实合理的解决途径。从国际经验看，三级政府架构在行政效率方面具有明显优势。于我国而言，三级政府的层级应当是“中央—省—市县”，从分税制角度讲，我国现有的20个左右主体税种在三级政府间划分明显要比在五级政府间划分更有可行性，划分后每一级政府的财权和财力也更有保障。
要实现上述分级目标，需要行政体制领域改革的跟进和配合。当前这一改革尚未推行，在此背景下，财政领域实行的“省直管县”和“乡财县管”改革尝试具有着重要意义。通过这两个改革举措，“中央—省—市县”三级财政得以凸显，中国现行的五级政府架构也在实际上得到了压缩。这一套改革方案使分税制在省以下基层政府的全面推行有了保证，也有利于解决由于各级财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”导致的县乡财政困难问题。而县级财力的增强和乡镇财力的壮大，可以从源头上保证农村公共产品的供给与农村人口相匹配，从而有效提高農村居民的生活质量，这对于在我国实现基本公共服务均等化，统筹城乡发展无疑有着极其重要的意义。
根据财政部的工作规划，在“十二五”前半期，除了民族地区以外，“省直管县”将在全国实现全覆盖。在党的十七届五中全会通过的关于制定“十二五”规划的《建议》中，已在有关推进行政体制改革的内容中明确提出“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”。这表明，由于财政领域压缩层级的改革尝试获得了明显成果，在“十二五”期间，行政体制做出相应的改革也渐露端倪。
在市场经济条件下，“以支定收”是公共财政的基本原则。在1994年实行的分税制改革中，通过税种的划分对几级政府的财权进行了确定，通过转移支付制度对政府间的财力余缺加以调节，但在事权的划分方面没有做出明确规范。“十二五”期间，财政体制改革的重点内容之一是要从法律规章层面对各级政府的事权，即对支出责任的划分加以明确和固化。只有这样，才能对各级政府财力应达到的水平进行合理的确定，实现各级政府的财力和事权的有效匹配。
二、进一步规范和完善转移支付制度
实现城乡基本公共服务均等化，是“十一五”规划的重要目标，也是党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的九大目标之一。在“十二五”期间，这一任务仍将是重中之重。
实现基本公共服务均等化，同样需要各级财政、尤其是基层财政在财力和事权方面的合理匹配。我国幅员辽阔，各地区经济发展水平很不一致，因而各地方拥有的自筹财力水平也很不一致。在这种情况下，要尽量实现城乡基本公共服务的均等化，只能通过实行转移支付制度来弥补一些地方财力存在的缺口，实现财力分布的横向均衡。
根据国际通行做法，转移支付方式主要有一般性转移支付和专项转移支付两大类。在当前我国实际执行的中央财政对地方财政转移支付中，除了以上两种形式之外，还有其他两项，一项是税收返还、体制补助和结算补助，另一项是其他转移支付，包括民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等。
在以上四种转移支付方式中，一般性转移支付在均衡地区间财力差异方面作用最为明显，其他转移支付由于具有明确用途，因此具有专项转移支付的性质，但在一定程度上可以发挥财力均等化作用。专项转移支付是中央财政为了实现宏观政策目标下发的专项拨款，具有一定的均等化作用，但由于这部分拨款的资格审核并不规范，在下拨过程中往往又存在着易被层层截留、挤占、挪用的问题，因此其均等化作用比较有限。至于税收返还这种转移支付形式，其性质是维护地方的既得利益，它使富者越富、穷者越穷，对缩小地区间财政能力的差距起不到积极作用，甚至还会阻碍城乡基本公共服务均等化的实现。
1994年实行分税制以来，随着中央财政收入的快速增加，中央对地方的转移支付总额也快速增长，从2004年到2009年，这一数字增长了12.5倍。其中，税收返还所占比重有明显下降，已从1994年的78.4%降低到2009年的17.3%；专项转移支付的比重总体上不降反升；一般性转移支付的比重到2009年仍不足40%。由此可见，在未来一个阶段，通过完善和优化财政转移支付结构来提升地方财力均等化水平，进而提升基本公共服务均等化水平的空间仍然很大。
不规范的财政转移支付，使转移支付的效率和公平难以保证。为了让转移支付的应有作用得到最大限度发挥，“十二五”时期，优化转移支付支出结构仍然是财政体制改革的一个重要内容，其首要的一点仍然是建章立制。只有经过充分讨论，确立下一整套转移支付的计算公式，才能从根本上杜绝“跑部钱进”的不规范现象。
另外，为了尽可能扩大转移支付在实现财力均等化方面的作用，还应当进一步增加一般性转移支付的比重和规模，逐渐缩小税收返还的规模，控制专项转移支付的规模，将专项转移支付整合归并，尽可能将其转为一般转移支付。
在实践中，有一部分专项转移支付在下拨中采取的是配套的方式，财力不足的地区往往拿不出配套资金，从而得不到转移支付资金，而财力富裕的地区因为配套能力强，往往更容易得到这部分转移支付资金。这一结果显然违背了转移支付的初衷，不但没有缩小，反而扩大了地区间财力的不均衡。因此，在“十二五”时期，应当有意识地减少配套专项转移支付的比重。
另一方面，还要尽快建立健全转移支付资金使用的监督评价体系，从而提高转移支付资金的使用绩效，确保转移支付资金更多地作用于基本公共服务领域。
三、继续完善预算编制，加强预算执行和监督，提高预算的完整性和透明度
“十一五”时期，我国初步建立了政府预算体系框架，但目前在预算体制方面仍存在一些问题有待于在“十二五”时期改进。
首先，是预算收支不完整，财政收支并未完全纳入预算收支管理。比如有些地方财政的部分土地出让收入、国有资本运营收入、开发区预算收支并未纳入本级预算管理，有些专项转移支付也未被编入预算。这些游离于预算之外的资金得不到人大的有效监督，难以确切统计，从而很容易扰乱正常的市场经济秩序，也容易成为权力寻租的温床。
2010年是“十一五”最后一年，在这一年的十一届全国人大三次会议预算报告中，预算编制的完整性方面有了很大改善——中央国有资本经营预算第一次提交全国人大审议，启动了试编社会保险基金预算，第一次报告了全国政府性基金预算，实现了政府性基金预算的完整披露。“十二五”时期，预算制度改革的目标应当是继续健全由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算构成的各级政府预算体系，实现全部政府资金的全口径预算管理，从而促使“预算外资金”彻底消亡，使所有政府收支都被纳入人大和公众监督的轨道。
其次，是预算公开幅度仍显不够，透明度有待进一步提高。在2010年十一届全国人大三次会议的《政府工作报告》中提出：“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”公共财政最重要的特点之一就是民主参与、民主监督。要实现有效监督，知情是首要前提。我国的财政资金取之于民、用之于民，无论是从理论上还是从制度规范上，都应当将收支公诸于众。以往我国政府部门在预算分配、编制、执行等方面的透明度不高，预算约束的意识也不够强，造成预算执行的随意性很大，也成为一些腐败案件发生的原因。
可喜的是，这一问题在“十一五”末期也已显露出解决的端倪。从2009年起，财政部开始向社会公开中央财政预算的有关数据，2010年预算公开的范围更广泛，内容更全面，科目也更细化。同时，2010年有近40个中央部委陆续公开了财政预算，有18个省向社会公开了一般预算和政府性基金预算报表，个别地方还对预算公开进行了一些新尝试，如浙江省温岭市在预算公开中引进“参与式预算”，人大代表和普通民众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算的审查。
“十二五”期间，仍需推进预算的公开度和透明度建设。只有公开才能有效监督，监督的最终目的是实现公众参与预算决策，从而从源头上预防和治理腐败，建设高效廉洁政府。这主要应当通过加强预算公开领域法制建设的方式来实现和加以固化。在现行的《预算法》中，对各级人大预算监督的程序、内容和方式规定得比较笼统，对预算公开也缺乏明确的规定。在2010年8月公布的《预算法》修正案草案最新一版征求意见稿中提到：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开。”这是国家第一次从法律层面明确预算应该向社会公开。“十二五”期间，应当尽快推动这一法案进入全国人大常委会的审批议程，从而将预算公开问题上升到立法高度。
四、继续推进税收制度改革，为结构调整和经济发展方式转变提供持续动力
税收是国家财政收入的主要来源，也是国家实行宏观调控的一个重要经济杠杆。通过这一工具，国家对社会总产品进行直接分配和间接分配，调节社会各阶层的分配关系，同时也达到影响和调节着生产力结构，实现促进社会再生产顺利进行的目标。从这一点来说，税收制度与政策的不断调整完善，对于“十二五”期间加快转变经济发展方式，促进产业结构调整，规范收入分配秩序有着直接和重要的作用。
“十二五”期间，税制改革的主要任务有两方面，一是继续调整和完善税制体系，二是降低宏观税负，实行结构性减税。
在调整和完善税制体系方面：
第一，擴大增值税征收范围，相应调减营业税。
1994年的分税制改革确立了增值税与营业税并行的状态。增值税的征税范围包括除建筑业之外的第二产业和少部分第三产业，第三产业中的大部分行业课征营业税。时至今日，这种按行业划分征税的方法已不适应市场经济发展的现状，不利于经济发展方式的转变，也不利于第三产业的发展。为此，有必要扩大增值税的征收范围，将其征税范围扩大至全部商品和服务，并最终取消营业税。
但是，在我国的中央和地方的分税关系中，营业税是地方财政收入的第一大来源，逐步取消营业税，无疑将对地方政府的财力建设造成重大影响，增值税扩围工作也很可能因之遭遇阻力。因此，扩大增值税征收范围的同时，要科学审慎地做好增值税中央与地方分成比例、分成办法的调整工作。同时，还要努力为地方寻找新的主体税种，弥补收入损失。
第二，完善有利于节能减排、节约资源的税种，研究开征新的有关税种。
我国现行税制中有一些税种具备促进环境保护的作用，但与日益严峻的环境形势对可持续发展提出的挑战相比，现有的一些做法明显不够。
“十二五”时期，应当考虑尽快将目前已在新疆进行试点并取得积极成效的资源税改革在全国范围内加以推广，以达到抑制高耗能产业盲目扩张的目的。目前资源税改革的重要内容之一是将这一税种由原来的从量征收改为从价征收，此举有利于缓解资源品高价格与低税负之间的矛盾，有利于增加地方财力，促进区域间的统筹协调发展。但另一方面，资源税属于间接税，税负易于转嫁，最终会通过一系列传导机制影响一般民众的消费。因此，在未来通货膨胀压力居高不下的一段时期，应当考虑及时研究出台面对低收入群体的补偿措施，以期在更大程度上体现社会公平，维护社会和谐。
除了资源税改革外，未来还应当考虑把各种以环保为目的的规费进行“费改税”处理，研究开征环境保护税、碳税，等等。此举既可达到促进环保、加快转变经济发展方式的目的，同时还能收到整顿预算外资金、规范政府收入机制的积极效果。
第三，完善税收优惠政策，促进经济发展方式转变。
为了促进产业结构优化，实现经济转型升级，未来一个时期，需要将国家已出台的各项相关税收优惠政策加以整合并积极推动落实，进一步鼓励科技创新和技术进步，鼓励高新技术企业发展。同时，还可以考虑将原有的一些以推动某一区域发展为目的的税收优惠政策调整为以鼓励某一产业发展为目的的优惠政策，以实现区域和产业实现同步的协调发展。
此外，“十二五”时期仍需继续着力于降低宏观税负，实行结构性减税。据有关专家估计，2009年，包括预算内收入、收费罚没、土地出让金、探矿权和矿产开采权拍卖和出让、社保费、国有企业上缴利润、彩票发行等方面收入在内的我国政府全部总收入约为10万亿元，与当年GDP比较，宏观税负保守估计约为30%。而且随着税收收入增幅连年超过GDP增长，政府收入占GDP的比重还可能继续增加，宏观税负水平也可能继续上升。过高的税负在国民收入分配中直接挤压了企业和居民的收入增长空间，这也是我国内需不足的重要原因之一。
在“十二五”时期的税制改革中，有必要在保持当前税收总收入基本稳定的前提下，进行结构性减税，抑制税收的过快增长，藏富于民。结构性减税的作用之一是减轻企业负担，在后金融危机时代，这对于增强我国企业的国际竞争力和自身生存发展能力，增加外贸出口，刺激投资和消费，增加就业等都有很大帮助。
为了推进收入分配制度改革，扭转城乡之间、地区之间和不同行业之间收入差距过大的趋势，有必要在“十二五”期间继续完善个人所得税和财产税制度。目前，我国个人所得税的主要征收对象是工资薪金，对股票、基金等金融资产的买卖收益不征税，因此工薪阶层成为个税的主要承担者，真正的高收入者其工薪所得在总收入的比重很小，因此现行的个人所得税制度达不到缩小收入差距的目的。未来一个时期，应当实现以“宽税基、低税负、超额累进”为主要原则目标的个税制度改革。在不断提高税收征管水平的前提下，尽快建立起综合税制与分类税制相结合的个人所得税税制，对劳动所得与资本所得加以一定程度的区别对待，从而更好地调节不同阶层之间的收入分配关系，缩小贫富差距。
“十二五”期间，还应当稳步推进物业税的改革，在充分试点的基础上逐步推开。只有这样，才能更好地实现房地产调控目标，降低银行金融风险，促进经济增长方式的转变。■
（作者单位：财政部财政科研所）