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2009年7月24日在中央纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用（中国共产党纪律处分条例）若干问题的解释》（中纪发【2009】20号）文件中指出，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账薄的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
一、“小金库”成因分析
1.表层原因—利益驱动
一是为单位多数人谋求福利。长期以来的“高扣除低分配，先扣除后分配”低工资制度导致一些单位想方设法设立“小金库”，从“小金库”中给职工发补助和福利，调动员工积极性，为员工谋福利。由于有着共同的利益基础，单位内部对私设“小金库”不会积极抵制或主动举报。二是分配不公，部门差距大。由于政府间财权的配置不均衡，一些基层政府财权与事权不对应，难以维持部门运行并提供基本的公共服务，部分单位为弥补预算缺口设立“小金库”。三是人情世故需要。一些单位和部门设立“小金库”自留地，是为了支付不便公开的开销。
2.深层原因—体制机制不完善
“小金库”问题与现行收入分配制度、财税体制等改革的推进、管理不到位等深层次体制原因有较大关系。一是政府执收、执罚部门与服务对象在“钱”上的联系。我国大多数政府部门的行政、执法行为还没有完全与行政处罚及收费等与“钱”相关的事项分开，使得相关部门存在“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为滋生的土壤，难以保证政府部门在一个规范的制度环境下，以规范的行为履行职能。二是管理体制的漏洞。一般而言，“小金库”的资金来源不外乎收、管、支三方面，即从收入和支出中截留资金，在管理环节转移资金。显然，当管理体制存在不完善处，单位在账目、票据等环节都可能做手脚、弄虚作假，设立“小金库”。三是监督管理模式乏力。目前还未建立以预防为主的管理型监督机制，现有监督模式重于纠错和检查，缺乏从业务层面对单位经营管理风险的关注，没有从根本上解决问题，导致“小金库”问题屡禁不止。
二、完善内部控制，建立根治“小金库”的长效机制
（一）优化控制环境
1.组织部门应对行政事业单位领导进行广泛、持续而有效的尽职调查.确保单位负责人能胜任领导的责任在单位内部控制体系中。单位负责人居于主导地位。在遵纪守法、诚实守信、廉洁白律、民主意识、管理哲学等方面倡导的思想及行为作风、风险偏好决定了内部控制的成败。
2强化内部控制意识
应对全体员工进行内部控制培训。特别是单位主要负责人和相关领导。因为全体员工既是控制的主体。也是被控制的客体，都有履行控制的责任和接受别人控制的义务。培训还可提高领导层对内部控制重要性的认识，改变内部控制的随意性。逐步从“人治”走向。法制”。
3.理顺组织结构.明确岗位职责
根据规模和业务需要，理顺组织结构。科学界定决策、管理、执行、监督等各方面的职责权限，对权利、义务、责任作出明确规定，避免因陋就简而使关键岗位职能缺失，也要避免职责不职而相互推诿。
4.强化内部审计工作
建立健全内部审计机制。改进审计的方式、方法，全面审计，突出重点，及时纠正工作中存在的不足或偏差。
5.执行科学的人力资源政策制定并执行科学合理的包括岗位职责、人力资源计划、招聘、培训、离职、考
核、薪酬等在内的一系列人力资源政策。有利于调动员工在内部控制中的积极性、主动性和创造性。
6.营造“正本清源”的单位文化
单位文化是“德治”。倡导遵纪守法、光明磊落、廉洁自律的单位文化有助于构筑抵制不当利益诱惑的道德防线。
（二）加强业务层面控制
1.不相容职务分离.岗位定期轮换坚持不相容职务相分离的原则。定期进行岗位轮换，减少弄虚作假的机
会，及时发现和纠正工作中存在的错误或舞弊。
2.加强授权控制
单位必须建立授权批准体系，其中包括授权批准的范围、授权批准的层次、授权审批的责任、授权批准程序。除此之外，单位还应该严格要求各级管理人员在授权范围内行使职权和承担责任，坚决杜绝越权行使的现象。对于金额重大、重要性高、技術性强、影响范围广的经济业务与事项，应当实行集体决策审批或者联签制度；对权利的行使执行问责制。
3.加强会计系统控制
加强凭证与记录控制，收集原始凭证的同时也要收集对应的业务类证据以相互支持业务的真实性；重视自制凭证格式设计和填写、连续编号、审核等细节。确保提供的会计信息完整、正确。
4.加强财产物资的保护
加强财产物资的登记管理、核查、盘点、转移控制等工作，防止资源浪费或有人从中舞弊。
5.强化预算控制
在建立完整、准确的机构、编制人员、车辆编制，以及单位实有人员、车辆等信息库的基础上，科学制定定额标准，合理核定基本支出；加强项目支出的预算管理，严把项目支出预算关，对重大项目支出预算，建立专家评价和群众昕证制度，密切跟踪其实施进度和完成情况，实行全程严格监控。需要调整预算的，应当报经原预算审批机构批准。
6.加强绩效考评控制
采用科学的方法，按照一定的标准，考察和审核企业员工对职务所规定的职责、任务的履行程度。以确立其工作绩效。
（三）加强信息的收集与沟通
利用现代网络系统在领导层、管理层和职工之间建立一个信息沟通平台。政务公开、财务公开，使每个职工的建议或意见都能通过这个平台及时传递，实现资源共享。同时.建立反舞弊机制，建立举报投诉制度和举报人保护制度。
（四）持续监督内控的有效执行
内部控制的难点在于持之以恒地贯彻和落实，所以内部控制过程需要进行持续监督以保证内控的有效性。监督单位内部控制可通过日常的、各岗位自我评估，也可以定期利用相对独立的审计部门独立评估来实现，发现内部控制缺陷，应当及时加以改进。
三、结语
总之，要使治理“小金库”不流于形式.就要从深入学习实践科学发展观、保持经济平稳较快发展、实现从源头上防治腐败，进一步提高对“小金库”治理工作的认识.坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，从教育、制度、监督、惩治等几个方面入手，建立“小金库”专项治理的长效机制。为我国经济社会健康有序发展作出贡献。
一、“小金库”成因分析
1.表层原因—利益驱动
一是为单位多数人谋求福利。长期以来的“高扣除低分配，先扣除后分配”低工资制度导致一些单位想方设法设立“小金库”，从“小金库”中给职工发补助和福利，调动员工积极性，为员工谋福利。由于有着共同的利益基础，单位内部对私设“小金库”不会积极抵制或主动举报。二是分配不公，部门差距大。由于政府间财权的配置不均衡，一些基层政府财权与事权不对应，难以维持部门运行并提供基本的公共服务，部分单位为弥补预算缺口设立“小金库”。三是人情世故需要。一些单位和部门设立“小金库”自留地，是为了支付不便公开的开销。
2.深层原因—体制机制不完善
“小金库”问题与现行收入分配制度、财税体制等改革的推进、管理不到位等深层次体制原因有较大关系。一是政府执收、执罚部门与服务对象在“钱”上的联系。我国大多数政府部门的行政、执法行为还没有完全与行政处罚及收费等与“钱”相关的事项分开，使得相关部门存在“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为滋生的土壤，难以保证政府部门在一个规范的制度环境下，以规范的行为履行职能。二是管理体制的漏洞。一般而言，“小金库”的资金来源不外乎收、管、支三方面，即从收入和支出中截留资金，在管理环节转移资金。显然，当管理体制存在不完善处，单位在账目、票据等环节都可能做手脚、弄虚作假，设立“小金库”。三是监督管理模式乏力。目前还未建立以预防为主的管理型监督机制，现有监督模式重于纠错和检查，缺乏从业务层面对单位经营管理风险的关注，没有从根本上解决问题，导致“小金库”问题屡禁不止。
二、完善内部控制，建立根治“小金库”的长效机制
（一）优化控制环境
1.组织部门应对行政事业单位领导进行广泛、持续而有效的尽职调查.确保单位负责人能胜任领导的责任在单位内部控制体系中。单位负责人居于主导地位。在遵纪守法、诚实守信、廉洁白律、民主意识、管理哲学等方面倡导的思想及行为作风、风险偏好决定了内部控制的成败。
2强化内部控制意识
应对全体员工进行内部控制培训。特别是单位主要负责人和相关领导。因为全体员工既是控制的主体。也是被控制的客体，都有履行控制的责任和接受别人控制的义务。培训还可提高领导层对内部控制重要性的认识，改变内部控制的随意性。逐步从“人治”走向。法制”。
3.理顺组织结构.明确岗位职责
根据规模和业务需要，理顺组织结构。科学界定决策、管理、执行、监督等各方面的职责权限，对权利、义务、责任作出明确规定，避免因陋就简而使关键岗位职能缺失，也要避免职责不职而相互推诿。
4.强化内部审计工作
建立健全内部审计机制。改进审计的方式、方法，全面审计，突出重点，及时纠正工作中存在的不足或偏差。
5.执行科学的人力资源政策制定并执行科学合理的包括岗位职责、人力资源计划、招聘、培训、离职、考
核、薪酬等在内的一系列人力资源政策。有利于调动员工在内部控制中的积极性、主动性和创造性。
6.营造“正本清源”的单位文化
单位文化是“德治”。倡导遵纪守法、光明磊落、廉洁自律的单位文化有助于构筑抵制不当利益诱惑的道德防线。
（二）加强业务层面控制
1.不相容职务分离.岗位定期轮换坚持不相容职务相分离的原则。定期进行岗位轮换，减少弄虚作假的机
会，及时发现和纠正工作中存在的错误或舞弊。
2.加强授权控制
单位必须建立授权批准体系，其中包括授权批准的范围、授权批准的层次、授权审批的责任、授权批准程序。除此之外，单位还应该严格要求各级管理人员在授权范围内行使职权和承担责任，坚决杜绝越权行使的现象。对于金额重大、重要性高、技術性强、影响范围广的经济业务与事项，应当实行集体决策审批或者联签制度；对权利的行使执行问责制。
3.加强会计系统控制
加强凭证与记录控制，收集原始凭证的同时也要收集对应的业务类证据以相互支持业务的真实性；重视自制凭证格式设计和填写、连续编号、审核等细节。确保提供的会计信息完整、正确。
4.加强财产物资的保护
加强财产物资的登记管理、核查、盘点、转移控制等工作，防止资源浪费或有人从中舞弊。
5.强化预算控制
在建立完整、准确的机构、编制人员、车辆编制，以及单位实有人员、车辆等信息库的基础上，科学制定定额标准，合理核定基本支出；加强项目支出的预算管理，严把项目支出预算关，对重大项目支出预算，建立专家评价和群众昕证制度，密切跟踪其实施进度和完成情况，实行全程严格监控。需要调整预算的，应当报经原预算审批机构批准。
6.加强绩效考评控制
采用科学的方法，按照一定的标准，考察和审核企业员工对职务所规定的职责、任务的履行程度。以确立其工作绩效。
（三）加强信息的收集与沟通
利用现代网络系统在领导层、管理层和职工之间建立一个信息沟通平台。政务公开、财务公开，使每个职工的建议或意见都能通过这个平台及时传递，实现资源共享。同时.建立反舞弊机制，建立举报投诉制度和举报人保护制度。
（四）持续监督内控的有效执行
内部控制的难点在于持之以恒地贯彻和落实，所以内部控制过程需要进行持续监督以保证内控的有效性。监督单位内部控制可通过日常的、各岗位自我评估，也可以定期利用相对独立的审计部门独立评估来实现，发现内部控制缺陷，应当及时加以改进。
三、结语
总之，要使治理“小金库”不流于形式.就要从深入学习实践科学发展观、保持经济平稳较快发展、实现从源头上防治腐败，进一步提高对“小金库”治理工作的认识.坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，从教育、制度、监督、惩治等几个方面入手，建立“小金库”专项治理的长效机制。为我国经济社会健康有序发展作出贡献。