自招拍挂以来，土地出让收益年年创新高。据相关数据表明，2001年至2003年间，地方政府的土地出让金收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35％；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的49.5％；2005年在国家紧缩“地根”的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年为7677亿元；2007年高达1.2万亿元。2008年房地产市场不景气，有10％左右的土地流标流拍，勾地、变相退地的现象在增加，但地方政府仍获得了9600亿元土地出让收益，其中，9551亿元来自招拍挂。土地收益已名副其实成为“第二财政”。从经济特性上讲,土地是一种有限的不可再生的自然资源，稀缺性决定了其供给弹性小于其他要素，其价格上涨的幅度就快。从物理特性上讲，其独特的地理位置及异质性必然会影响地上房子的价格。将土地划拨和协议出让改革为招拍挂，这在土地资源分配上是一种进步，是防治“暗箱操作”产生腐败的有效办法。土地招拍挂源于土地私有制度，在我国，土地属于国家，是公共财产，必须惠及所有国民。因此，决不能把土地招拍挂与基本的土地制度割裂开来。我国土地的特殊属性，使得地方政府作为卖方居于高度垄断的强势地位，土地买卖并不是完全竞争的市场经济。从经济学的角度讲，现有的土地招拍挂属于供给垄断和需求竞争型。这种供给垄断与需求竞争并存的模式，必然造成需求方恶性竞争，导致地价不断暴涨。
　　 为抑制土地财政、土地投机和土地金融推动地价非理性上扬，完善招拍挂制度势在必行。建议：
　　 一、参与招拍挂的企业及其管理者的经营纪录、资历和征信应作为制度组成部分，对那些只炒地不盖房、囤地“磨洋工”的不良企业实施进入限制。
　　 二、作为涉及公共利益的土地交易，不能搞“一锤子买卖”，必须严格事后监管，既要让囤地、炒地者无所遁形，更要限制、杜绝那种“先拿地，再调整规划”的行径。决不能让约定容积率、配套设施、公共用地及开竣工时间等变成“松紧带”。
　　 三、必须坚持健全信息公开制度，从土地供应计划到竣工验收和违法违规用地查处信息，要全程公开，解决信息不对称问题。要做到主管部门信息上网、社区信息上墙，使土地利用和建设规划成为大众规划。采取措施改进土地交易方式，控制非理性土地竞价，设立地价合理区间、增加配建保障性房和承担公益性设施建设等作为土地竞买条件，有助于制度的完善。
　　 四、继续坚持土地有偿使用的基本原则，但对不同用途的商业用地应采取不同的招拍挂方式。应细化商业用地的用途，对酒店宾馆、商业、旅游、娱乐设施、别墅、高档公寓住宅用地可以采取“价高者得”的招拍挂方式；但对普通住宅建设用地应采取综合指标招拍挂方式，即综合地价、房价、户型、面积、企业自有资本、企业信誉、以往业绩（开发面积、房屋质量、节能环保技术的应用）、消费者评价、纳税情况和社会责任等多种指标，选拔出真正能为消费者提供品质高、服务好可支付住房的企业。综合指标的测算可像大学生考试答卷一样，采取电脑计分法，以避免人为因素。同时，要认真贯彻[国发31号]文，落实工业用地招拍挂出让制度，对节能环保、集约用地的企业给予政策倾斜，引导企业改变增长方式。政府办公用地也应逐步实行有偿出让制度，以限制政府行政办公费用的膨胀和奢靡之风盛行，让纳税人的钱用在刀刃上。
　　 五、实行“收支两条”线，严格土地出让收益的管理。对土地出让金实行“收支两条”、专户和比例管理，首先要明确与民生相关的公共服务的支出的重点项目和所占的比例。例如，土地净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10％，以促政府职能按照“十七大”的精神，向服务型政府的转化。对土地出让收益使用和分配应实行公示制，接受地方人大、审计、监察和社会的监督，以确保土地收益的使用和分配更加公开、公正和合理，真正从制度上保障国有土地全民所有，为民所用，为民造福。
　　 六、提高政策制定的科学性，增强执法的力度。近年来，国家为抑制房地产和非房地产企业“囤地、晒地、倒地”出台的政策很多，但多是粗线条的，前期的调查、研究、论证不够，囤地与合理储备界定不清，闲置与分期开发界定不清，各地有法不依，执行不严，导致出台的诸多政策法规形同虚设，失去了其应有的严肃性。应在完善现行法规的基础上，对闲置土地严格按出让时地价征收20％土地闲置费，或征缴增值地价；对于不开发、专门囤地倒地、哄抬地价的企业更要有专项治理措施，以规范市场秩序。对于地方政府的“变通”行为，国家可通过审计、监察和税务稽查部门等组成联合督察组代为征缴，或直接在财政转移支付中扣除。
　　 七、强化部门间的政策协调,增加可支付住房的供给。如果我们认定一个社会合理的收入分配结构是中间大两头小的“橄榄”形，如果我们认定广大中等收入群体租得起买得起房才是房地产市场的健康可持续发展不竭的源泉，那么，政府就应旗帜鲜明地大力发展可支付住房，使之成为住房市场的主打产品。所谓的可支付住房，即一般中等收入群体（包括中央公务员）租买得起的住房，在国外，可支付住房支出占家庭月收入比在30％左右，考虑中国收入多元化和透明度低，住房支出与家庭收入比可略有提升。大力发展可支付住房需要中央与地方住房与土地部门步调一致，政策协调。政府要有开发可支付住房的总体规划，每年供地总量中可支付住房用地应占合理的比重，严禁将综合指标招拍挂出让的可支付住房用地挪作他用，政府还应从开工许可和项目审批源头上，增加可支付住房的供给，优化其空间分布和严格工程质量进度，并借助信贷和税收政策引导和鼓励企业增加可支付住房供给，作为企业，特别是国有企业应坚持追逐利润与社会责任并举。
　　 总之，深化土地制度改革，完善招拍挂的基础工程建设。要从根本上解决招拍挂中的问题，还应从深化土地制度改革入手，具体包括：一是从产权制度入手，建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度，这是构建多元真实市场参与主体的基础工程；二是在产权清晰的基础上，让更多的农村建设用地和“城中村”土地,以有偿出让、作价出资（入股）、租赁、联营、抵押等方式出让，早日进入土地市场，加快建立多元主体的土地供给体系，改变“一口进一口出”的市场垄断格局；三是按照十七大“政企分开、政资分开、政事分开”的精神，改变政府在土地市场上既当“裁判员”又当“运动员”的角色，限定政府权力为产权保护、信息公示、调控总量、土地用途、结构管制和维护市场秩序等，真正从根本上解决合理地价的形成机制问题，抑制地价、房价的非理性上扬。
　　
　　作者简介：于洋，土地资源管理专业本科毕业，助工，现在徐州市铜山区国土资源局从事土地储备工作
　　（作者单位：徐州市铜山区国土资源局）