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美国国家公园管理制度强调独立性
1916 年美国成立了国家公园管理局， 开辟了国家公园管理的新篇章。国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理。克林顿政府对国家机构进行了全面改革后， 新的公园管理体制于1995 年开始实施。新的管理体制是在华盛顿总部国家公园管理局的领导下， 全国设立7 个地区局， 并以州界划分管理范围， 地区局下设16 个支持系统。一般由生态环境和资源类似的公园组成一个公园组， 以便按其资源类型和特色开展相应的管理工作 。
内容一：集中统一的管理体制。美国的国家公园体系由美国内政部的国家公园管理局独家管理， 而国家公园管理局由美国内政部直接管辖， 不受各州干涉。这是一个国家所有、国家单一管理、目的明确的垂直管理系统。它的好处是能够更好地实现设立国家公园的根本目的——自然保护和公众游乐。
内容二：完善的管理原则。首先是保护第一原则。美国修建国家公园的根本目的是自然保护和公众游乐。而其中自然保护是国家公园成立的首要目的， 观光游览次之。美国国家公园管理局通过诸多的经验教训， 终于确立了较为完善的保护与游览相协调的方案。主要体现在四个方面。
国家公园内不允许建造索道缆车和娱乐性设施。美国大多数国家公园面积广大， 高山峻峰较多，但为了避免对环境大规模的破坏， 均不允许修建索道。如黄石公园的主峰华体布思山， 海拔约3 350 m， 就没有索道。公园除了建设必要的风景资源保护设施和旅游设施以外， 在国家公园内不搞开发性项目， 更没有什么豪华度假村、旅游城镇、高层豪华酒店等。
车道选线十分谨慎， 不得破坏自然景观和资源。即便是在完善可进入性方面， 为了避免修建道路对生态环境造成的破坏， 也尽量采取各种补救措施。如著名的“野生动物跨越道”就是为了使各种生物能同样使用道路两边的生态环境而设计的。
加强对游客的管理。在国家公园内， 游人住宿的旅馆床位和野营地床位， 都是严格控制的。这些生活服务设施都必须远离重点景观的保护地。游客也是人为控制的， 游人必须事先申请， 获批准后才能进入。园内十分重视保护野生动物， 野生动物在园内自由来往生息， 游客不能喂食野生动物， 不能追捕狩猎等。
国家公园内的建筑风格， 力求与当地自然环境和风俗民情相协调， 不得破坏自然景观和资源。只允许建造少量的、小型的、朴素的、分散的旅游生活服务基本设施。环境保护设施完善， 公园内不设有任何生产性设施及库房， 但设有先进的污水处理及垃圾处理设施。
其次是以公众游乐为目的的原则。国家公园严格限制门票等的征收， 门票也相当低廉。目前， 大多数公园门票控制在30 美元左右，仅为美国中产阶级年收入的千分之一。另外， 还针对不同类型的游客推出了各种优惠措施。如美国有近400 家公园联手推出国家公园年票制度， 只需50美元就可以在一年内畅游美国所有的国家公园。
内容三：独立规划设计管理。美国国家公园规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责， 独家垄断。这样做一方面是为保证规划的质量， 另一方面又预防了违反规划的事情发生， 确保资源与环境保护。在丹佛规划设计中心有职员665 人， 其中有风景园林、生态、生物、地质、水文、气象等方面的专家学者， 还有经济学、社会学、人类学方面的专家。美国国家公园的设计、监理均由该中心全权负责， 进一步确保规划实施的整体质量。规划设计在上报以前必须先向当地居民广泛征求意见， 否则参议院不予讨论。规划设计的科学性与公开性于此尽显， 并与事前监督、事后执行相呼应， 在管理体系中体现出周密与协调。
内容四：具有美国特色的国家公园经营管理。美国国家公园管理局工作的最高宗旨是切实保护好国家公园的自然景观资源和人文景观资源， 向国民提供宣传、讲解、培训、科普知识等方面的服务，把国家公园当作大自然博物馆。因此， 国家公园在经营管理上要求层次很高。主要有三个方面内容。
对从业人员的管理。公园的管理人员都由总局直接任命， 统一调配。职员都要求有本科以上学历， 而且必须经过上岗培训， 要求掌握国家历史、游客心理学、自然景观资源和人文景观资源的保护、生态学、考古学、法学、导游甚至救生知识等。
对公园食宿设施的管理。国家公园食宿设施实行特许经营权制度。美国国家公园虽由国家公园管理局进行日常管理， 但国家公园的管理者更多是将自己定位于 管家保姆角色， 而不是业主的角色。国家公园作为非营利机构， 专注于自然环境和文化遗产的保护与管理，其日常开支由联邦政府拨款。国家公园的食宿设施则公开向社会进行招标， 使国家公园管理局与旅游企业实现所有权与经营权相分离， 无任何经济利益牵扯， 从而更加有利于国家公园管理局对经营商的监控。
对门票的管理。如上述所述， 国家公园的经费来源于国家拨款，国家公园严格限制门票的征收， 现行的门票价相当低廉。美国国家公园管理局不允许下达创收经济指标， 这一方面是基于美国的经济实力， 另一方面也是堵住公园乱搞开发项目以谋取收入的借口。
我國世界地质公园的经营管理比较落后
我国至今拥有27个世界地质公园，是全球拥有最多世界地质公园的国家。这些地质公园的建立， 对加强地质遗迹保护， 恢复地质生态环境， 普及地球科学知识，支持地方经济建设， 创造新的就业机会， 促进可持续发展都发挥了积极作用。
管理体制复杂。我国的地质公园属国土资源部管辖， 而具体的工作则由地方政府负责管理， 在许多方面还存在着体制不健全、关系未理顺的问题。而且， 我国的世界地质公园中，有相当一部分是在原有的国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园等基础上建立起来的。这些世界地质公园分属建设、环保、林业、国土资源等部门管理。如作为世界遗产的湖南张家界景区， 既是国土资源部的世界地质公园，又是建设部的国家级风景名胜区、国家林业局的国家森林公园、国家旅游局的4A 级景点。多年来， 在世界地质公园（ 或保护区） 的管理与开发中， 一直存在着各部门之间的相互竞争和利益冲突。 经营管理相对落后。主要包括两个方面。一是从业人员的总体素质不高。地质公园的基本内涵决定了其科学性很强， 在地质公园的规划、导游讲解等方面需要经过专门知识培训的人才。我国世界地质公园大部分都建立了地质博物馆或者陈列室， 展出了本区的地质基础工作成果图件、标本、专著及论文等， 还有不少国内外相似地质遗迹的对比研究成果， 这无疑是大众科学教育的重要基地。但其缺点是科普性不够， 太专业化。各公园导游人员的地学知识培训应进一步加强， 不少导游人员还不能自如地将地球科学知识融入解说之中。
二是自然旅游资源破坏现象比较严重。营造本地经济可持续发展是建立世界地质公园的重要目的之一， 但近年来， 不少地方为了追求利益最大化， 所有权与管理权分离， 甚至把某些旅游胜地出售给大企业来经营， 企业参与公园管理的权利过大， 使景区的社会公益性变得越来越市场化。上述做法对地质遗产资源造成很大的威胁， 破坏了植被、地貌、水文状况等。如修建索道、缆车、道路等一些旅游设施， 选址不当， 或形式与原景观不协调； 景区内饮食服务业排放的污水、废气和垃圾， 造成了环境污染等问题。由于两国旅游体系发展的不同， 我国世界地质公园和美国国家公园在概念界定上有所不同， 因而管理模式也不同。
美国国家公园管理对我国的借鉴
公园的合法性。美国建立国家公园的目的就是对地球演化史上形成的重要而独特的地质遗迹， 予以有效的保护， 如美国的夏威夷火山国家公园、大峡谷国家公园等。从1872 年的《黄石公园法》到1998 年的《国家公园系列管理法》， 美国国会的立法、决定以及相关管理政策的制定始终伴随着国家公园发展的全过程。几乎每个国家公园都有独立立法， 国家公园管理局的各项政策也都以联邦法律为依据。在中国， 地质遗迹资源的立法还没有得到足够的重视， 人们对地质遗迹作为自然资源的认识还不够。对如何保护世界级或国家级的地质公园， 国家暂时还没有出台有关的法律。而目前我国世界地质公园发展正处于一个申报与开发的上升期， 建议国家应该尽快出台“地质遗迹法”或相关规定， 使世界地质公园建设工作建立在法律基础之上， 真正做到有法可依。
公园的公益性。美国国家公园的法律、法规和相关政策始终强调这一概念： 必须把国家公园的资源和价值完整地留传给子孙后代， 让他们永久地共享这些资源和价值。公园应属国家所有， 受法律保护， 不准任意开垦、占据和买卖， 公园应该成为为人民永续利用的社会公益事业。即美国人将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位， 且非常强调充分满足当代人的可持续利用需要。
相比之下， 由于我国在世界地质公园管理方面还存在相对复杂的管理层面， 即便是被列为世界级或国家级的地质遗产的管理经营也常常是地方政府主导。由于地方政府派出的管理部门既管理又经营， 政企不分， 在行使行政权利的同时也从事营利活动， 因此改变了遗产资源的公益性。由此， 笔者认为， 我国可以借鉴美国国家公园有关特许经营的规定： 国家公园管理机构不得从事商业性经营活动， 公园内商业经营项目通过特许经营的办法委托企业经营， 管理机构从特许经营项目收入中提取一定比例费用作为公园补偿。公园管理机构则为游客提供大量的展览、展示、说讲解、咨询、安全保护等公益性服务。此外， 对那些合乎法规、规划及与景观协调的设施进行特许经营是必要的， 也是可行的。
公园的完整性。所谓的完整性就是指国家公园系统类型的完整性。我国地域辽阔， 地质地理条件复杂， 有着丰富的地质遗迹资源， 其中有不少是独特乃至世界罕见的景观。这些罕见的地质旅游资源和地质遗迹景观类型， 以其独特的方式， 融汇在具有突出价值的自然美之中， 在全国范围内形成了众多的、具有极高美学价值和科普价值的世界级地质公园科普教育之旅。
公园的科学性。美国国家公园系统内外都有大量的科学家， 对国家公园的设立、规划、保护、利用和管理进行了长期的研究， 这使国家公园的各项管理工作具有很高的科技含量。正是由于具有系统的科学研究基础，使国家公园游客中心的展示内容具有很高的科学性、知识性和趣味性， 使国家公园不愧于“天然博物馆”的称号， 成为大、中、小学生乐于前往的“天然课堂”。
但在我国， 很多世界地质公园旅游管理技术的应用处于低水平、低效率的状态。部分地质公园缺少旅游环境检测系统和保护设施， 污水、垃圾处理仍采用原始的方式， 就近排放， 造成环境污染， 景观质量下降。为此， 各世界地质公园可以根据自身的资源特点， 请专家配合， 长期进行资源保护及旅游服务的研究、规划工作； 对地质公园内的从业人员， 则要经常进行业务培训， 使之能更专业、更有效地传递地质公园的科普信息， 增強游人的保护意识； 对公园内的各项工作及服务设施都应以不破坏资源及自然景观为原则， 突出自然， 展现地质景观的自然之美； 对游客， 同样也需要对其进行大量科普和可持续发展宣传教育工作。
总之， 美国在国家公园管理中最可贵的经验是其管理理念： 根据资源的公益性质确定资源的功能（ 使命） ， 然后建立与之相应的管理机制、经营机制、监督机制等， 以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。这种理念不会因为国情、体制的不同而不适用于其他国家， 也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。我国世界地质公园在管理上可以学习和借鉴管理成效显著的美国模式， 其中最重要的就是在改革中贯彻这一理念。当然， 由于国情国力的区别， 这种学习和借鉴必须要采取适合我国国情、国力的方式。
（作者单位分别是昆明理工大学国土资源工程学院、电子科技大学微电子与固体电子学院）
1916 年美国成立了国家公园管理局， 开辟了国家公园管理的新篇章。国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理。克林顿政府对国家机构进行了全面改革后， 新的公园管理体制于1995 年开始实施。新的管理体制是在华盛顿总部国家公园管理局的领导下， 全国设立7 个地区局， 并以州界划分管理范围， 地区局下设16 个支持系统。一般由生态环境和资源类似的公园组成一个公园组， 以便按其资源类型和特色开展相应的管理工作 。
内容一：集中统一的管理体制。美国的国家公园体系由美国内政部的国家公园管理局独家管理， 而国家公园管理局由美国内政部直接管辖， 不受各州干涉。这是一个国家所有、国家单一管理、目的明确的垂直管理系统。它的好处是能够更好地实现设立国家公园的根本目的——自然保护和公众游乐。
内容二：完善的管理原则。首先是保护第一原则。美国修建国家公园的根本目的是自然保护和公众游乐。而其中自然保护是国家公园成立的首要目的， 观光游览次之。美国国家公园管理局通过诸多的经验教训， 终于确立了较为完善的保护与游览相协调的方案。主要体现在四个方面。
国家公园内不允许建造索道缆车和娱乐性设施。美国大多数国家公园面积广大， 高山峻峰较多，但为了避免对环境大规模的破坏， 均不允许修建索道。如黄石公园的主峰华体布思山， 海拔约3 350 m， 就没有索道。公园除了建设必要的风景资源保护设施和旅游设施以外， 在国家公园内不搞开发性项目， 更没有什么豪华度假村、旅游城镇、高层豪华酒店等。
车道选线十分谨慎， 不得破坏自然景观和资源。即便是在完善可进入性方面， 为了避免修建道路对生态环境造成的破坏， 也尽量采取各种补救措施。如著名的“野生动物跨越道”就是为了使各种生物能同样使用道路两边的生态环境而设计的。
加强对游客的管理。在国家公园内， 游人住宿的旅馆床位和野营地床位， 都是严格控制的。这些生活服务设施都必须远离重点景观的保护地。游客也是人为控制的， 游人必须事先申请， 获批准后才能进入。园内十分重视保护野生动物， 野生动物在园内自由来往生息， 游客不能喂食野生动物， 不能追捕狩猎等。
国家公园内的建筑风格， 力求与当地自然环境和风俗民情相协调， 不得破坏自然景观和资源。只允许建造少量的、小型的、朴素的、分散的旅游生活服务基本设施。环境保护设施完善， 公园内不设有任何生产性设施及库房， 但设有先进的污水处理及垃圾处理设施。
其次是以公众游乐为目的的原则。国家公园严格限制门票等的征收， 门票也相当低廉。目前， 大多数公园门票控制在30 美元左右，仅为美国中产阶级年收入的千分之一。另外， 还针对不同类型的游客推出了各种优惠措施。如美国有近400 家公园联手推出国家公园年票制度， 只需50美元就可以在一年内畅游美国所有的国家公园。
内容三：独立规划设计管理。美国国家公园规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责， 独家垄断。这样做一方面是为保证规划的质量， 另一方面又预防了违反规划的事情发生， 确保资源与环境保护。在丹佛规划设计中心有职员665 人， 其中有风景园林、生态、生物、地质、水文、气象等方面的专家学者， 还有经济学、社会学、人类学方面的专家。美国国家公园的设计、监理均由该中心全权负责， 进一步确保规划实施的整体质量。规划设计在上报以前必须先向当地居民广泛征求意见， 否则参议院不予讨论。规划设计的科学性与公开性于此尽显， 并与事前监督、事后执行相呼应， 在管理体系中体现出周密与协调。
内容四：具有美国特色的国家公园经营管理。美国国家公园管理局工作的最高宗旨是切实保护好国家公园的自然景观资源和人文景观资源， 向国民提供宣传、讲解、培训、科普知识等方面的服务，把国家公园当作大自然博物馆。因此， 国家公园在经营管理上要求层次很高。主要有三个方面内容。
对从业人员的管理。公园的管理人员都由总局直接任命， 统一调配。职员都要求有本科以上学历， 而且必须经过上岗培训， 要求掌握国家历史、游客心理学、自然景观资源和人文景观资源的保护、生态学、考古学、法学、导游甚至救生知识等。
对公园食宿设施的管理。国家公园食宿设施实行特许经营权制度。美国国家公园虽由国家公园管理局进行日常管理， 但国家公园的管理者更多是将自己定位于 管家保姆角色， 而不是业主的角色。国家公园作为非营利机构， 专注于自然环境和文化遗产的保护与管理，其日常开支由联邦政府拨款。国家公园的食宿设施则公开向社会进行招标， 使国家公园管理局与旅游企业实现所有权与经营权相分离， 无任何经济利益牵扯， 从而更加有利于国家公园管理局对经营商的监控。
对门票的管理。如上述所述， 国家公园的经费来源于国家拨款，国家公园严格限制门票的征收， 现行的门票价相当低廉。美国国家公园管理局不允许下达创收经济指标， 这一方面是基于美国的经济实力， 另一方面也是堵住公园乱搞开发项目以谋取收入的借口。
我國世界地质公园的经营管理比较落后
我国至今拥有27个世界地质公园，是全球拥有最多世界地质公园的国家。这些地质公园的建立， 对加强地质遗迹保护， 恢复地质生态环境， 普及地球科学知识，支持地方经济建设， 创造新的就业机会， 促进可持续发展都发挥了积极作用。
管理体制复杂。我国的地质公园属国土资源部管辖， 而具体的工作则由地方政府负责管理， 在许多方面还存在着体制不健全、关系未理顺的问题。而且， 我国的世界地质公园中，有相当一部分是在原有的国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园等基础上建立起来的。这些世界地质公园分属建设、环保、林业、国土资源等部门管理。如作为世界遗产的湖南张家界景区， 既是国土资源部的世界地质公园，又是建设部的国家级风景名胜区、国家林业局的国家森林公园、国家旅游局的4A 级景点。多年来， 在世界地质公园（ 或保护区） 的管理与开发中， 一直存在着各部门之间的相互竞争和利益冲突。 经营管理相对落后。主要包括两个方面。一是从业人员的总体素质不高。地质公园的基本内涵决定了其科学性很强， 在地质公园的规划、导游讲解等方面需要经过专门知识培训的人才。我国世界地质公园大部分都建立了地质博物馆或者陈列室， 展出了本区的地质基础工作成果图件、标本、专著及论文等， 还有不少国内外相似地质遗迹的对比研究成果， 这无疑是大众科学教育的重要基地。但其缺点是科普性不够， 太专业化。各公园导游人员的地学知识培训应进一步加强， 不少导游人员还不能自如地将地球科学知识融入解说之中。
二是自然旅游资源破坏现象比较严重。营造本地经济可持续发展是建立世界地质公园的重要目的之一， 但近年来， 不少地方为了追求利益最大化， 所有权与管理权分离， 甚至把某些旅游胜地出售给大企业来经营， 企业参与公园管理的权利过大， 使景区的社会公益性变得越来越市场化。上述做法对地质遗产资源造成很大的威胁， 破坏了植被、地貌、水文状况等。如修建索道、缆车、道路等一些旅游设施， 选址不当， 或形式与原景观不协调； 景区内饮食服务业排放的污水、废气和垃圾， 造成了环境污染等问题。由于两国旅游体系发展的不同， 我国世界地质公园和美国国家公园在概念界定上有所不同， 因而管理模式也不同。
美国国家公园管理对我国的借鉴
公园的合法性。美国建立国家公园的目的就是对地球演化史上形成的重要而独特的地质遗迹， 予以有效的保护， 如美国的夏威夷火山国家公园、大峡谷国家公园等。从1872 年的《黄石公园法》到1998 年的《国家公园系列管理法》， 美国国会的立法、决定以及相关管理政策的制定始终伴随着国家公园发展的全过程。几乎每个国家公园都有独立立法， 国家公园管理局的各项政策也都以联邦法律为依据。在中国， 地质遗迹资源的立法还没有得到足够的重视， 人们对地质遗迹作为自然资源的认识还不够。对如何保护世界级或国家级的地质公园， 国家暂时还没有出台有关的法律。而目前我国世界地质公园发展正处于一个申报与开发的上升期， 建议国家应该尽快出台“地质遗迹法”或相关规定， 使世界地质公园建设工作建立在法律基础之上， 真正做到有法可依。
公园的公益性。美国国家公园的法律、法规和相关政策始终强调这一概念： 必须把国家公园的资源和价值完整地留传给子孙后代， 让他们永久地共享这些资源和价值。公园应属国家所有， 受法律保护， 不准任意开垦、占据和买卖， 公园应该成为为人民永续利用的社会公益事业。即美国人将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位， 且非常强调充分满足当代人的可持续利用需要。
相比之下， 由于我国在世界地质公园管理方面还存在相对复杂的管理层面， 即便是被列为世界级或国家级的地质遗产的管理经营也常常是地方政府主导。由于地方政府派出的管理部门既管理又经营， 政企不分， 在行使行政权利的同时也从事营利活动， 因此改变了遗产资源的公益性。由此， 笔者认为， 我国可以借鉴美国国家公园有关特许经营的规定： 国家公园管理机构不得从事商业性经营活动， 公园内商业经营项目通过特许经营的办法委托企业经营， 管理机构从特许经营项目收入中提取一定比例费用作为公园补偿。公园管理机构则为游客提供大量的展览、展示、说讲解、咨询、安全保护等公益性服务。此外， 对那些合乎法规、规划及与景观协调的设施进行特许经营是必要的， 也是可行的。
公园的完整性。所谓的完整性就是指国家公园系统类型的完整性。我国地域辽阔， 地质地理条件复杂， 有着丰富的地质遗迹资源， 其中有不少是独特乃至世界罕见的景观。这些罕见的地质旅游资源和地质遗迹景观类型， 以其独特的方式， 融汇在具有突出价值的自然美之中， 在全国范围内形成了众多的、具有极高美学价值和科普价值的世界级地质公园科普教育之旅。
公园的科学性。美国国家公园系统内外都有大量的科学家， 对国家公园的设立、规划、保护、利用和管理进行了长期的研究， 这使国家公园的各项管理工作具有很高的科技含量。正是由于具有系统的科学研究基础，使国家公园游客中心的展示内容具有很高的科学性、知识性和趣味性， 使国家公园不愧于“天然博物馆”的称号， 成为大、中、小学生乐于前往的“天然课堂”。
但在我国， 很多世界地质公园旅游管理技术的应用处于低水平、低效率的状态。部分地质公园缺少旅游环境检测系统和保护设施， 污水、垃圾处理仍采用原始的方式， 就近排放， 造成环境污染， 景观质量下降。为此， 各世界地质公园可以根据自身的资源特点， 请专家配合， 长期进行资源保护及旅游服务的研究、规划工作； 对地质公园内的从业人员， 则要经常进行业务培训， 使之能更专业、更有效地传递地质公园的科普信息， 增強游人的保护意识； 对公园内的各项工作及服务设施都应以不破坏资源及自然景观为原则， 突出自然， 展现地质景观的自然之美； 对游客， 同样也需要对其进行大量科普和可持续发展宣传教育工作。
总之， 美国在国家公园管理中最可贵的经验是其管理理念： 根据资源的公益性质确定资源的功能（ 使命） ， 然后建立与之相应的管理机制、经营机制、监督机制等， 以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。这种理念不会因为国情、体制的不同而不适用于其他国家， 也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。我国世界地质公园在管理上可以学习和借鉴管理成效显著的美国模式， 其中最重要的就是在改革中贯彻这一理念。当然， 由于国情国力的区别， 这种学习和借鉴必须要采取适合我国国情、国力的方式。
（作者单位分别是昆明理工大学国土资源工程学院、电子科技大学微电子与固体电子学院）