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摘要：土地利用规划实质上是人类对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估算过程，其目的在于维持人类生存，优化组织土地利用，保护群众利益。土地规划是以追求效益，兼顾公平为职责对土地供需做出预测，协调供需矛盾，促进土地资源的优化配置，引导持续土地利用。随着经济社会的不断发展，经济主体已经由以往的国家集体逐渐向多元化主体过渡，市场化机制在土地资源配置作用越来越高，公众参与土地规划的意识不断增强，需要建立磋商机制，对各种利益关系进行协调。本文针对我国当前土地利用规划中存在的相关问题，结合实际发展的需要，提出一些关于土地利用规划中公众参与制度建设的初步意见和具体操作方法。
关键词：土地利用规划 运行方式 公众参与
一、我国土地利用规划现存问题的解决亟待完善公众参与
现实生活中，造成这种土地利用规划实施效果差的原因是多方面的，但笔者认为，其中很重要的一个原因是公众参与机制的不完善，对规划缺乏有效的群众监督导致的。
1、解决土地规划控制指标的主观性大的问题，亟待完善公众参与。土地利用规划涉及社会、经济的各个方面，科学的土地规划能够符合当今社会的发展要求，有利于经济发展，有利于产业结构的调整和生产力的促进。《土地管理法》中，规划的地位作用勿庸置疑，但在实际工作中土地利用总体规划的重要性却得不到充分体现。规划的编制中，规划指标完全由上级分解下达。这些指令性指标的下达必须符合各地的实际情况，然而实际操作过程却缺乏充分的依据，随意性较大，直接影响到了规划的落实，容易造成巨大的公共利益损失。
2、解决土地规划执行部门协作机制不足的问题，亟待完善公众参与。土地利用规划制定执行中的各部门协作不足，这是造成城市规划与土地利用规划部门之间协调不够、土地利用规划制定和执行部门依附于同级地方政府缺乏独立性的根本原因。为此，完善公众参与机制，加强与各部门的沟通，协调好各利益主体的关系，在规划中反映各方面的利益关系，使土地利用规划在制定和执行过程中得到政府各部门和社会各界的支持，充分调动各部门执行规划的积极性，保证土地利用规划顺利落实。
3、规划控制灵活性不足缺乏弹性，亟待完善公众参与。土地利用规划是对未来土地的一种预见性安排，社会经济水平波动变化，往往使土地利用规划处于不确定和风险性，规划的制定应该是动态、弹性的，要留有一定的余地，根据实际需要及时调整土地利用规划。如在上一轮的规划编制中，存在着规划方案模式化，建设用地指标分配刚性化的弊端，灵活性不足，带有明显的计划经济缺陷。刚性的控制指标和变化的需求之间存在不可避免的矛盾，导致现有的规划无法适应日益变化的市场经济的发展形势。完善公众参与机制，广泛听取公众对土地利用规划的意见和对土地利用的预期，公众参与规划方案的制定、决策和监督实施，这是防止“闭门造车”式的规划，减少规划制定盲目性和随意性，避免规划缺乏弹性的重要措施。
4、规划受行政意志干预多，亟待完善公众参与。土地国家集体所有，无论从土地规划的编制到规划的管理，从到开发建设由政府独家运作，各级政府作为土地利用规划的主体。由于一些行政官员在发展观念上的偏差，不切实际的扩大城镇和各类园区的用地规模，凭借自己的意志随意修改规划，出现用地随着项目走，土地利用规划应有的地位和作用得不到发挥，在行政意志的干预下违背了土地利用规划的要求，影响了社会发展的可持续。必须完善公众参与机制，加强各级领导、各部门及群众对土地利用规划“龙头”地位的认识，形成全方位的监督，确保土地利用规划的严肃性和权威性。
二、我国土地利用规划公众参与的运行方式及存在的问题
1、土地利用规划公众参与的运行方式。
（1）.乡村(社区)土地利用规划及县级土地利用规划层次下的公众参与
乡村(社区)、县级土地利用规划属于第一层次规划，实现公众参与的前提是对管理权限的下放，地方政府应把某些原本由政府包办的社会功能交还乡村(社区),让社区公众真正成为土地利用规划的主体.地方政府发挥引导和协调功能.这一层次下公众参与的手段可以实现多种途径,如利用电视、报纸、杂志及因特网等媒介，通过展览、宣传、公告等方式，发放有关资料及参考材料，公布各种有关法规及情报信息，向公众说明规划意图，提高公众参与的积极度。为保证政府和公众沟通渠道的畅通，提供公众发表意见的空间，让政府理解公众的意图，设立专门的规划公众参与办公室以承上启下，务求政府与公众的下意上申，上意下达。
（2.）省级土地利用规划和国家土地利用规划层次下的公众参与
省级或国家级土地利用规划的制定从宏观的角度考虑省或国家长远的发展,体现规划的前瞻性和战略性.政府和专家应对省级或国家土地利用规划制定起主导作用。公众参与主要是为完善规划方案的制定,为政府、规划专家提供新思路，避免考虑考虑不周，并一定程度对规划制定起着公众监督的作用。以召开代表座谈会、说明会及协商会等形式，土地规划专家就其提交的技术报告，初步制定方案的内容、设想等向公众代表说明，并就方案征求意见或听取咨询。从不同角度广泛探讨交流，在贯彻法规、政策的前提下，就与公众意见冲突的问题及规划的具体办法进行协商。最后根据公众意见、建议对规划方案进行调整或变更。
2、土地利用规划公众参与存在的问题
（1）.公众参与土地利用规划编制的程度较低
把规划设计方案通过运用展览、宣传、公告等方式进行宣传，向公众说明规划意图，提高公众参与的积极性，了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策，这是最比较普遍的方式。但涉及到规划的编制的方面，公众并没有真正参与制定规划的原则目标设计，参与编制的有关建设单位或主管部门所提出的意见也往往只涉及衔接规划用地矛盾问题，而不是站在宏观的层面上审视协调规划方案的制定。同时，公众参与面比较狭窄，多为政府机构或相关大中型企业，在乡村（社区）土地利用规划中的作为受规划影响主体的社区或基层群众并没有真正参与进来。他们只有在规划审批结束后的公告中才能了解到规划情况，实际上提供给公众的发表意见的空间很小，无法保障政府与公众之间沟通渠道的畅通。
（2）.公众参与土地利用规划编制缺乏主动性，影响力低
由土地利用总体规划的本质要求和规划编制过程中的一些局限性决定，作为一项公共政策，要充分考虑不同群体利益的协调，在编制过程中应充分征求公众的意见，尊重他们的建议，使规划既体现政府意志和专业理念，还能反映社会各阶层的意愿。在规划编制或修编的过程中，组织召开专业性的协调会，参加会议的各专业专家和各行业主管部门领导，就有关技术和政策进行评论。然而，由于这种参与是被动的，公众在整个规划方案的协调讨论中缺乏主动性，范围局仅限于有限问题，因此容易带有规划者的主观性，缺乏广泛性，无论从面上或是深度上以及最终对公众意见采纳上仍十分有限或薄弱，有的也只流于形式，公众对规划的影响力低，只能说具有一定积极意义。
三、完善土地利用规划公众参与的对策
1、 制定法律法规，明确公众参与权利。由于缺乏明确的法律法规给予制度保证，土地利用规划中公众参与
尚未成为土地利用规划中的一个必备环节。公众参与土地利用规划，必须有相应的法律法规保证规划的权威性和规划的顺利实施。除之前颁布的《城市规划法》外，尚未出台土地利用规划法或区域规划法等类似法律规范。制定土地利用规划法，建立健全规划的立法管理体系，明确公众参与是土地利用规划的重要组成部分，使公众参与在土地利用规划中的地位法律化、制度化。
2、增强土地利用规划的透明度和公开性，提高公众参与程度。目前土地利用规划对大部分公众而言，具有不透明性，现行许多公众参与往往流于形式，公众参与程度较低，公众参与对象也不具有代表性。为此，应增强土地利用规划的透明度和公开性，促进规划中所涉及的各个影响主体的权益得到充分体现，避免利益主体的合法权益被地方政府或少数官员的主观决策剥夺。同时，增强土地利用规划的透明度和公开性，可以保证政府与公众之间沟通渠道的畅通，解决政府与公众之间信息传递不对称的，避免有的地方出现隐瞒和欺骗广大群众的现象发生。
3、改进完善公众参与方法，保证公众参与有效开展。公众参与是社会经济发展的产物,其发展与社会制度、民主化进程、价值观念与文化水平息息相关。因此，公众参与的工作方法和制度的建立宏观上必须要符合国情，并在微观上与规划目标、内容上也要协调一致。
公众参与的方法是多样化的，各种方法的选择针对不同层次的土地利用规划有不同，主要衡量的标准在于各种公众参与的方法能促成政府、规划技术专家、公众之间的沟通信息量，如反映出参与人员或集体的价值观、知识结构及各方协调结果。除前文提及的一些比较常见的手段外，还可以通过召开代表座谈会、说明会及协商会等形式征求评论，并将公众修改意见纳入规划编制。此外，可以依据国情将国外的一些公众参与的方法引入我国，如成立顾问委员会，确定公众参与的关键人物；不定期举办公众培训班，成立规划公示制度，以及公开调查或通过信访、电话、电邮等个别访问等方式，将现代化技术运用与公众参与中，保证公众参与的高效开展。但前提是要讲究因地制宜原则，各种方法都有其相对性，必须根据各个地方的经济社会发展水平有针对性的开展。
参考文献
[1] 严金明．中国土地利用规划．北京：经济管理出版社，2001．
[2] 欧名豪，谌明．土地利用规划需要公众参与[J]．中国土地，2001，(11)：27—29．
[3] 吴未.论城市土地利用规划的公众参与.中国土地,2003,(3)
[4] 冯文利．土地利用规划中的公众参与制度研究[J]．中国土地科学，2003,(6)：51-55．
[5] 诸培新，顾湘等. 土地利用规划的公众参与机制研究. 江西农业大学学报(社会科学版),2005,4(3)
[6] 何敏.关于对土地利用总体规划难点的思考.上海土地,2005,(4)
[7] 邓红蒂,俞冠玉.土地利用规划中公众参与的实践与分析.中国土地科学,2005,(3)
[8] 吴茜．国外城市规划管理中的“公众参与”．城乡建设，2001
[9] 何祖慰.土地利用规划中公众参与的必要性及现状研究. 国土资源科技管理,2006,(1)
[10] Nick Wates．The Community Planning Handbook[M]．UK：Earthscan Publications Ltd，London，2000．
关键词：土地利用规划 运行方式 公众参与
一、我国土地利用规划现存问题的解决亟待完善公众参与
现实生活中，造成这种土地利用规划实施效果差的原因是多方面的，但笔者认为，其中很重要的一个原因是公众参与机制的不完善，对规划缺乏有效的群众监督导致的。
1、解决土地规划控制指标的主观性大的问题，亟待完善公众参与。土地利用规划涉及社会、经济的各个方面，科学的土地规划能够符合当今社会的发展要求，有利于经济发展，有利于产业结构的调整和生产力的促进。《土地管理法》中，规划的地位作用勿庸置疑，但在实际工作中土地利用总体规划的重要性却得不到充分体现。规划的编制中，规划指标完全由上级分解下达。这些指令性指标的下达必须符合各地的实际情况，然而实际操作过程却缺乏充分的依据，随意性较大，直接影响到了规划的落实，容易造成巨大的公共利益损失。
2、解决土地规划执行部门协作机制不足的问题，亟待完善公众参与。土地利用规划制定执行中的各部门协作不足，这是造成城市规划与土地利用规划部门之间协调不够、土地利用规划制定和执行部门依附于同级地方政府缺乏独立性的根本原因。为此，完善公众参与机制，加强与各部门的沟通，协调好各利益主体的关系，在规划中反映各方面的利益关系，使土地利用规划在制定和执行过程中得到政府各部门和社会各界的支持，充分调动各部门执行规划的积极性，保证土地利用规划顺利落实。
3、规划控制灵活性不足缺乏弹性，亟待完善公众参与。土地利用规划是对未来土地的一种预见性安排，社会经济水平波动变化，往往使土地利用规划处于不确定和风险性，规划的制定应该是动态、弹性的，要留有一定的余地，根据实际需要及时调整土地利用规划。如在上一轮的规划编制中，存在着规划方案模式化，建设用地指标分配刚性化的弊端，灵活性不足，带有明显的计划经济缺陷。刚性的控制指标和变化的需求之间存在不可避免的矛盾，导致现有的规划无法适应日益变化的市场经济的发展形势。完善公众参与机制，广泛听取公众对土地利用规划的意见和对土地利用的预期，公众参与规划方案的制定、决策和监督实施，这是防止“闭门造车”式的规划，减少规划制定盲目性和随意性，避免规划缺乏弹性的重要措施。
4、规划受行政意志干预多，亟待完善公众参与。土地国家集体所有，无论从土地规划的编制到规划的管理，从到开发建设由政府独家运作，各级政府作为土地利用规划的主体。由于一些行政官员在发展观念上的偏差，不切实际的扩大城镇和各类园区的用地规模，凭借自己的意志随意修改规划，出现用地随着项目走，土地利用规划应有的地位和作用得不到发挥，在行政意志的干预下违背了土地利用规划的要求，影响了社会发展的可持续。必须完善公众参与机制，加强各级领导、各部门及群众对土地利用规划“龙头”地位的认识，形成全方位的监督，确保土地利用规划的严肃性和权威性。
二、我国土地利用规划公众参与的运行方式及存在的问题
1、土地利用规划公众参与的运行方式。
（1）.乡村(社区)土地利用规划及县级土地利用规划层次下的公众参与
乡村(社区)、县级土地利用规划属于第一层次规划，实现公众参与的前提是对管理权限的下放，地方政府应把某些原本由政府包办的社会功能交还乡村(社区),让社区公众真正成为土地利用规划的主体.地方政府发挥引导和协调功能.这一层次下公众参与的手段可以实现多种途径,如利用电视、报纸、杂志及因特网等媒介，通过展览、宣传、公告等方式，发放有关资料及参考材料，公布各种有关法规及情报信息，向公众说明规划意图，提高公众参与的积极度。为保证政府和公众沟通渠道的畅通，提供公众发表意见的空间，让政府理解公众的意图，设立专门的规划公众参与办公室以承上启下，务求政府与公众的下意上申，上意下达。
（2.）省级土地利用规划和国家土地利用规划层次下的公众参与
省级或国家级土地利用规划的制定从宏观的角度考虑省或国家长远的发展,体现规划的前瞻性和战略性.政府和专家应对省级或国家土地利用规划制定起主导作用。公众参与主要是为完善规划方案的制定,为政府、规划专家提供新思路，避免考虑考虑不周，并一定程度对规划制定起着公众监督的作用。以召开代表座谈会、说明会及协商会等形式，土地规划专家就其提交的技术报告，初步制定方案的内容、设想等向公众代表说明，并就方案征求意见或听取咨询。从不同角度广泛探讨交流，在贯彻法规、政策的前提下，就与公众意见冲突的问题及规划的具体办法进行协商。最后根据公众意见、建议对规划方案进行调整或变更。
2、土地利用规划公众参与存在的问题
（1）.公众参与土地利用规划编制的程度较低
把规划设计方案通过运用展览、宣传、公告等方式进行宣传，向公众说明规划意图，提高公众参与的积极性，了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策，这是最比较普遍的方式。但涉及到规划的编制的方面，公众并没有真正参与制定规划的原则目标设计，参与编制的有关建设单位或主管部门所提出的意见也往往只涉及衔接规划用地矛盾问题，而不是站在宏观的层面上审视协调规划方案的制定。同时，公众参与面比较狭窄，多为政府机构或相关大中型企业，在乡村（社区）土地利用规划中的作为受规划影响主体的社区或基层群众并没有真正参与进来。他们只有在规划审批结束后的公告中才能了解到规划情况，实际上提供给公众的发表意见的空间很小，无法保障政府与公众之间沟通渠道的畅通。
（2）.公众参与土地利用规划编制缺乏主动性，影响力低
由土地利用总体规划的本质要求和规划编制过程中的一些局限性决定，作为一项公共政策，要充分考虑不同群体利益的协调，在编制过程中应充分征求公众的意见，尊重他们的建议，使规划既体现政府意志和专业理念，还能反映社会各阶层的意愿。在规划编制或修编的过程中，组织召开专业性的协调会，参加会议的各专业专家和各行业主管部门领导，就有关技术和政策进行评论。然而，由于这种参与是被动的，公众在整个规划方案的协调讨论中缺乏主动性，范围局仅限于有限问题，因此容易带有规划者的主观性，缺乏广泛性，无论从面上或是深度上以及最终对公众意见采纳上仍十分有限或薄弱，有的也只流于形式，公众对规划的影响力低，只能说具有一定积极意义。
三、完善土地利用规划公众参与的对策
1、 制定法律法规，明确公众参与权利。由于缺乏明确的法律法规给予制度保证，土地利用规划中公众参与
尚未成为土地利用规划中的一个必备环节。公众参与土地利用规划，必须有相应的法律法规保证规划的权威性和规划的顺利实施。除之前颁布的《城市规划法》外，尚未出台土地利用规划法或区域规划法等类似法律规范。制定土地利用规划法，建立健全规划的立法管理体系，明确公众参与是土地利用规划的重要组成部分，使公众参与在土地利用规划中的地位法律化、制度化。
2、增强土地利用规划的透明度和公开性，提高公众参与程度。目前土地利用规划对大部分公众而言，具有不透明性，现行许多公众参与往往流于形式，公众参与程度较低，公众参与对象也不具有代表性。为此，应增强土地利用规划的透明度和公开性，促进规划中所涉及的各个影响主体的权益得到充分体现，避免利益主体的合法权益被地方政府或少数官员的主观决策剥夺。同时，增强土地利用规划的透明度和公开性，可以保证政府与公众之间沟通渠道的畅通，解决政府与公众之间信息传递不对称的，避免有的地方出现隐瞒和欺骗广大群众的现象发生。
3、改进完善公众参与方法，保证公众参与有效开展。公众参与是社会经济发展的产物,其发展与社会制度、民主化进程、价值观念与文化水平息息相关。因此，公众参与的工作方法和制度的建立宏观上必须要符合国情，并在微观上与规划目标、内容上也要协调一致。
公众参与的方法是多样化的，各种方法的选择针对不同层次的土地利用规划有不同，主要衡量的标准在于各种公众参与的方法能促成政府、规划技术专家、公众之间的沟通信息量，如反映出参与人员或集体的价值观、知识结构及各方协调结果。除前文提及的一些比较常见的手段外，还可以通过召开代表座谈会、说明会及协商会等形式征求评论，并将公众修改意见纳入规划编制。此外，可以依据国情将国外的一些公众参与的方法引入我国，如成立顾问委员会，确定公众参与的关键人物；不定期举办公众培训班，成立规划公示制度，以及公开调查或通过信访、电话、电邮等个别访问等方式，将现代化技术运用与公众参与中，保证公众参与的高效开展。但前提是要讲究因地制宜原则，各种方法都有其相对性，必须根据各个地方的经济社会发展水平有针对性的开展。
参考文献
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