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摘要本文以A县法院作为考察对象,通过实地田野调查发现,现行法院队伍建设存在五大问题,接着以路径依赖理论为分析工具简要地阐述了法院队伍建设的“前世今生”,以激励论为分析工具反思了当前队伍建设失灵的四大具体根源。最后就如何完善我国法院队伍建设提出了若干建设性意见。
关键词法院管理 实证研究 激励机制 制度创新
中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-124-02
队伍建设对任何一项工作来说都具有基础性、根本性的作用。法院队伍建设的好坏不但会影响社会公众对司法的认同,而且会制约司法公正与效率的实现。那么应该如何抓好法院的队伍建设,建设一支高素质的法院队伍呢?本文拟从A县法院的队伍建设的实证研究入手,利用激励理论分析法院队伍管理失灵的根源,并此基础上提出加强法院队伍建设的制度创新。
一、事实胜于雄辩:法院队伍中存在的问题的实证研究
从总体上来看,法院队伍是一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的队伍。但是,大量的事实表明,法院队伍建设存在不少的问题。
(一)法官队伍的声誉不高
我们从A县随机选定100个固定电话,利用电话采访的方式进行了调查,结果发现对法官负面评价的比率高于正面评价的比率,而对法官的声誉评价最糟糕,高达48%的受调查者认为法官的声誉不好。
(二)法官选拔、任用与个人能力、业绩两张皮
事例一:2006年A县法院在全院范围内采取竞争上岗的方式选拔研究室主任和监察室主任,程序是:组织动员、报名、演讲、投票(干警投票占70分,党组投票占30分)、按照高分到低分决定拟任人选。最后孙某得分名列第1名,李某得分名列第2名,组织上考虑到李某在监察室工作的时间比较长,熟悉业务,而任命为监察室主任;而孙某虽然不胜任研究室主任岗位,但是还是被任命为研究室主任。
近年来,法院系统普遍采取竞争上岗的方式选拔中层干部,整个选拔过程都将决定权交给了同事,没有考察参与者的工作业绩、个人能力等因素,结果一些竞选上去的干警并不是最优秀的,甚至有的是不能胜任工作岗位的。
(三)法官不注重学习
A县法院的干警第一学历为中学的达61.4%,而96.5%的干警通过在职教育取得本科学历。那么这些在职学历教育是如何完成的呢?法官的学识是否与其在职取得的学历相符呢?对此,笔者进行了实地访谈。
问:你们主要是通过哪些途径取得本科学历?
周法官:我们主要是通过中央党校函授学院、成人教育、广播电视大学、远程教育、短线自考等途径取得文凭。
问:你们是如何解決工作与学习的矛盾的呢?
李法官:学校基本上不上课。
问:那你们交了学费,老师不给你们上课,你们也同意吗?
周法官:我们交了学费,2、3年以后就可以得到文凭,可以应付上级法院的要求,我们的愿望达到了,当然同意呀。
问:那你们如何通过考试?
孙法官:考试都可以抄书的。
问:如果认真学习,可以提高自身素质,应该对你们的个人发展有很大的好处。你们考试抄书就不能督促学习,你们不觉得遗憾吗?
王法官:(笑了笑)大家都不觉得遗憾。
从上述访谈中,大家不难发现,目前的法院干警不太注重学习,积极参加各种在职教育仅仅是为了取得一张文凭,以应付《法官法》将法官准入门槛提高的要求,而不是为了学习法律知识。
(四)法官的政治思想教育效果不佳
事例二:2008年A县法院正在按照上级法院的安排和部署热火朝天地开展“大学习大讨论”教育活动,与此同时,A县法院却发生有史以来最大的腐败窝案,M法官伙同他人伪造假调解书,并将从假案中执行来案款私分和行贿领导,导致二名院领导、五名中层正职、三名一般干警相继涉嫌职务犯罪被逮捕,该院的司法公信力受到了前所未有的损害。
事例三:2004年A县法院S法庭被评为全国法院先进集体,2005年、2006年S法庭均被评为全省、全市法院先进集体,而2007年S法庭的庭长、审判员全部涉嫌职务犯罪被检察机关逮捕。
从事例二、三可以看出,无论是法院系统一年一度开展的政治教育活动,还是树立的各种典型,都对法院队伍建设的引导力非常微弱,甚至对一些法官没有丝毫作用,他们在先进的光环的照耀下犯错误,他们在一边参加政治学习,一边犯错误。
(五)法官的群众观念淡薄
事例四:A县法院Z人民法庭的干警基本上不住在法庭,基本上通过邮寄送达文书,跟当地政府和村干部也不熟悉,平时当事人去法庭也无人接待,法庭的案件也基本上在院机关开庭审理,当地不少人都以为法庭已经撤了,打官司总是到院机关去。
从事例四,大家可以看到,作为联系群众、服务群众的前沿阵地的人民法庭基本上脱离了群众,没有发挥方便群众诉讼,倾听群众呼声的作用。
二、导向决定方向:现行法院队伍建设的双重反思
(一)同情的理解:从路径依赖的视角
“假设政策制定者有若干种不同的政策工具可供选择,由于偶然因素,政策制定者选择了某种政策工具。随着这种这种政策工具的实施,它不断地得到完善,因此政策制定者就更偏好于使用这种政策工具。即使其他政策工具可能具有更高的效率,它还是占据主导地位,......使无效率的制度持续下去,进入锁定状态。”①中国共产党领导全国各族人民在长期的革命斗争和建设中总结出一种在当时社会环境下行之有效的干部队伍管理方法,那就是群众公认、典型引路、品德优先。在长期的革命斗争的洗礼下,当时的群众在价值取向上大公无私、意识形态上又红又专,前述办法确实把当时的干部队伍建设得十分令群众满意,当时的干部都把自己当作人民的公仆,全心全意为人民服务,一切从群众中来,到群众中去,一切依靠群众,一切相信群众,由此也在干部和群众的头脑里形成了一种队伍建设信念和传统,并形成了“路径依赖”。人民法院作为党领导下的人民民主专政的国家机器,自然不能脱离制定路径下的干部队伍建设模式,要沿着既定的路径管理法官队伍,即当前A法院队伍建设的办法:注重意识形态的教育、树立先进典型、用人上民主推荐。
(二)同情但不认同:从激励理论的视角
假设人民群众的觉悟始终很高,始终将个人的利益置之度外,传统的队伍建设方法肯定是有效的,而且实施的成本很低,而事实证明传统的方法管理队伍实际上在今天没有取得预期的目标,甚至很糟糕。这说明传统的制度在当前的法院队伍建设中是无效率的,如果持续下去,将进入“锁定”状态。那么传统的制度为什么不再发挥最佳的功能呢?下面,我们将从激励理论加以反思。
随着社会的发展,多元价值观念冲击了人民的头脑;市场观念不断影响人民;现代社会是一个信息爆炸的社会,人们面对众多的信息也无所适从。在这样背景之下,信息不对称是一个客观存在的事实。“如果每一个人都对自己的行为承担完全的责任,社会就可实现帕累托最优状态。由于信息不对称,个人的行为难以观察到,个体活动就不可避免地出现外部性。”②激励的需求就不可避免地介入到人的行为选择之中,包括法官的行为选择。而A法院当前的队伍建设由于形成了对传统队伍建设的路径依赖,没有充分地考虑激励因素,制度的有效性肯定会受到影响。具体来说,主要表现在以下几个方面:
1.投票者的非理性选择。竞争上岗的初衷是利用参与投票的同事具有完全理性的基础条件,通过同事的投票选举而实行优胜劣汰。但是现实中人们的选择不是完全理性,有时候是按照个人感情,甚至是否能分享候选人利益或潜在利益决定的。A法院将不胜任研究室主任职位的孙某推举上去就是一个很好的例子。其实,孙某事件只是一个极端的例子,在其他岗位的竞争中大量存在类似的现象,一般是一些善于跟领导走得近,跟同事关系处理得好的,甚至是一个腐败组织的成员的人往往胜出,而不是平时努力工作、业务水平高、工作成绩突出的人胜出。在这种用人机制下,法官自然就对提高自己的业务水平没有需求,当然也会把上级的业务培训当儿戏,把人民利益置之度外。
关键词法院管理 实证研究 激励机制 制度创新
中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-124-02
队伍建设对任何一项工作来说都具有基础性、根本性的作用。法院队伍建设的好坏不但会影响社会公众对司法的认同,而且会制约司法公正与效率的实现。那么应该如何抓好法院的队伍建设,建设一支高素质的法院队伍呢?本文拟从A县法院的队伍建设的实证研究入手,利用激励理论分析法院队伍管理失灵的根源,并此基础上提出加强法院队伍建设的制度创新。
一、事实胜于雄辩:法院队伍中存在的问题的实证研究
从总体上来看,法院队伍是一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的队伍。但是,大量的事实表明,法院队伍建设存在不少的问题。
(一)法官队伍的声誉不高
我们从A县随机选定100个固定电话,利用电话采访的方式进行了调查,结果发现对法官负面评价的比率高于正面评价的比率,而对法官的声誉评价最糟糕,高达48%的受调查者认为法官的声誉不好。
(二)法官选拔、任用与个人能力、业绩两张皮
事例一:2006年A县法院在全院范围内采取竞争上岗的方式选拔研究室主任和监察室主任,程序是:组织动员、报名、演讲、投票(干警投票占70分,党组投票占30分)、按照高分到低分决定拟任人选。最后孙某得分名列第1名,李某得分名列第2名,组织上考虑到李某在监察室工作的时间比较长,熟悉业务,而任命为监察室主任;而孙某虽然不胜任研究室主任岗位,但是还是被任命为研究室主任。
近年来,法院系统普遍采取竞争上岗的方式选拔中层干部,整个选拔过程都将决定权交给了同事,没有考察参与者的工作业绩、个人能力等因素,结果一些竞选上去的干警并不是最优秀的,甚至有的是不能胜任工作岗位的。
(三)法官不注重学习
A县法院的干警第一学历为中学的达61.4%,而96.5%的干警通过在职教育取得本科学历。那么这些在职学历教育是如何完成的呢?法官的学识是否与其在职取得的学历相符呢?对此,笔者进行了实地访谈。
问:你们主要是通过哪些途径取得本科学历?
周法官:我们主要是通过中央党校函授学院、成人教育、广播电视大学、远程教育、短线自考等途径取得文凭。
问:你们是如何解決工作与学习的矛盾的呢?
李法官:学校基本上不上课。
问:那你们交了学费,老师不给你们上课,你们也同意吗?
周法官:我们交了学费,2、3年以后就可以得到文凭,可以应付上级法院的要求,我们的愿望达到了,当然同意呀。
问:那你们如何通过考试?
孙法官:考试都可以抄书的。
问:如果认真学习,可以提高自身素质,应该对你们的个人发展有很大的好处。你们考试抄书就不能督促学习,你们不觉得遗憾吗?
王法官:(笑了笑)大家都不觉得遗憾。
从上述访谈中,大家不难发现,目前的法院干警不太注重学习,积极参加各种在职教育仅仅是为了取得一张文凭,以应付《法官法》将法官准入门槛提高的要求,而不是为了学习法律知识。
(四)法官的政治思想教育效果不佳
事例二:2008年A县法院正在按照上级法院的安排和部署热火朝天地开展“大学习大讨论”教育活动,与此同时,A县法院却发生有史以来最大的腐败窝案,M法官伙同他人伪造假调解书,并将从假案中执行来案款私分和行贿领导,导致二名院领导、五名中层正职、三名一般干警相继涉嫌职务犯罪被逮捕,该院的司法公信力受到了前所未有的损害。
事例三:2004年A县法院S法庭被评为全国法院先进集体,2005年、2006年S法庭均被评为全省、全市法院先进集体,而2007年S法庭的庭长、审判员全部涉嫌职务犯罪被检察机关逮捕。
从事例二、三可以看出,无论是法院系统一年一度开展的政治教育活动,还是树立的各种典型,都对法院队伍建设的引导力非常微弱,甚至对一些法官没有丝毫作用,他们在先进的光环的照耀下犯错误,他们在一边参加政治学习,一边犯错误。
(五)法官的群众观念淡薄
事例四:A县法院Z人民法庭的干警基本上不住在法庭,基本上通过邮寄送达文书,跟当地政府和村干部也不熟悉,平时当事人去法庭也无人接待,法庭的案件也基本上在院机关开庭审理,当地不少人都以为法庭已经撤了,打官司总是到院机关去。
从事例四,大家可以看到,作为联系群众、服务群众的前沿阵地的人民法庭基本上脱离了群众,没有发挥方便群众诉讼,倾听群众呼声的作用。
二、导向决定方向:现行法院队伍建设的双重反思
(一)同情的理解:从路径依赖的视角
“假设政策制定者有若干种不同的政策工具可供选择,由于偶然因素,政策制定者选择了某种政策工具。随着这种这种政策工具的实施,它不断地得到完善,因此政策制定者就更偏好于使用这种政策工具。即使其他政策工具可能具有更高的效率,它还是占据主导地位,......使无效率的制度持续下去,进入锁定状态。”①中国共产党领导全国各族人民在长期的革命斗争和建设中总结出一种在当时社会环境下行之有效的干部队伍管理方法,那就是群众公认、典型引路、品德优先。在长期的革命斗争的洗礼下,当时的群众在价值取向上大公无私、意识形态上又红又专,前述办法确实把当时的干部队伍建设得十分令群众满意,当时的干部都把自己当作人民的公仆,全心全意为人民服务,一切从群众中来,到群众中去,一切依靠群众,一切相信群众,由此也在干部和群众的头脑里形成了一种队伍建设信念和传统,并形成了“路径依赖”。人民法院作为党领导下的人民民主专政的国家机器,自然不能脱离制定路径下的干部队伍建设模式,要沿着既定的路径管理法官队伍,即当前A法院队伍建设的办法:注重意识形态的教育、树立先进典型、用人上民主推荐。
(二)同情但不认同:从激励理论的视角
假设人民群众的觉悟始终很高,始终将个人的利益置之度外,传统的队伍建设方法肯定是有效的,而且实施的成本很低,而事实证明传统的方法管理队伍实际上在今天没有取得预期的目标,甚至很糟糕。这说明传统的制度在当前的法院队伍建设中是无效率的,如果持续下去,将进入“锁定”状态。那么传统的制度为什么不再发挥最佳的功能呢?下面,我们将从激励理论加以反思。
随着社会的发展,多元价值观念冲击了人民的头脑;市场观念不断影响人民;现代社会是一个信息爆炸的社会,人们面对众多的信息也无所适从。在这样背景之下,信息不对称是一个客观存在的事实。“如果每一个人都对自己的行为承担完全的责任,社会就可实现帕累托最优状态。由于信息不对称,个人的行为难以观察到,个体活动就不可避免地出现外部性。”②激励的需求就不可避免地介入到人的行为选择之中,包括法官的行为选择。而A法院当前的队伍建设由于形成了对传统队伍建设的路径依赖,没有充分地考虑激励因素,制度的有效性肯定会受到影响。具体来说,主要表现在以下几个方面:
1.投票者的非理性选择。竞争上岗的初衷是利用参与投票的同事具有完全理性的基础条件,通过同事的投票选举而实行优胜劣汰。但是现实中人们的选择不是完全理性,有时候是按照个人感情,甚至是否能分享候选人利益或潜在利益决定的。A法院将不胜任研究室主任职位的孙某推举上去就是一个很好的例子。其实,孙某事件只是一个极端的例子,在其他岗位的竞争中大量存在类似的现象,一般是一些善于跟领导走得近,跟同事关系处理得好的,甚至是一个腐败组织的成员的人往往胜出,而不是平时努力工作、业务水平高、工作成绩突出的人胜出。在这种用人机制下,法官自然就对提高自己的业务水平没有需求,当然也会把上级的业务培训当儿戏,把人民利益置之度外。