论文部分内容阅读
目前，文化市场综合执法部门作为国家意识形态领域的主要的管理机关和执法部门，在依法治国中处于极为重要的位置。在我县创建省级文明城市的活动中，文化部门创建的任务更是异常繁重，文化市场管理执法人员夜以继日，严防死守，为净化社会文化环境、规范文化市场经营行为立下了汗马功劳。作为工作在文化市场管理第一线的执法人员，也深切地感受到文化执法工作还存在一些有待解决的问题，我们应该深刻剖析发生问题的根源，明确工作思路，改进工作方法，切实完善和加强文化市场综合执法工作。
一、当前文化市场行政执法中存在主要问题
造成文化部门行政执法工作主要问题的原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素，主要表现为以下几方面：
（一）文化产业大市场与文化执法小队伍的矛盾。以我县为例，我县文化市场涵盖面非常广，大体上包括音像、广播影视、演艺、印刷、打字复印、图书、游艺娱乐、动漫、网吧等十几个类别近300家经营场所，关系到人民生活和社会发展的方方面面。10名执法队员中能正常全天候从事执法的只有5人。面对市场数量大，从业人数多，地域分布广的文化市场，文化市场执法管理人员只能是疲于奔命，当消防队、救火员，文化市场违法违规经营行为往往是“按下葫芦浮起瓢”，按住了这个冒出了那个。遇到应急任务、突击检查，文化市场执法人员就不分昼夜，轮流蹲守在重点部位，长期超负荷运转，队员们疲惫不堪，日常管理很难步入正轨。
（二）与文化执法相关的法律法规滞后、人民法律意识淡薄与执法要求高之间的矛盾。目前，文化执法法律环境不利于执法的表现有：有的法律规范滞后，有些业态的法律法规出台于上世纪90年代，在文化大发展大繁荣的今天，法律规范的滞后给执法监管工作带来不便。如《卫星电视广播地面接收设施管理规定实施细则》（广电部11号令）是一九九四年二月三日颁布，现在经过文化体制改革，广电部已不复存在。再如，2006年1月29日颁布的《娱乐场所管理条例》第十一条中规定“申请人取得娱乐经营许可证和有关消防、卫生、环境保护的批准文件后，方可到工商行政管理部门依法办理登记手续，领取营业执照”。现在政府简政放权，把一些前置审批项目改为后置审批。其中《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）中的国务院决定改为后置审批的工商登记前置审批事项目录，把工商营业执照由前置审批改为后置审批，而相应的条例法规没有同步出台，这就给执法人员对娱乐场所的监管带了很大不便。人们的文化基础知识、思想素质、法律知识、法律意识还参差不齐，不学法、不懂法与过分强调自己权利的状况同时存在，懂法的人在面对法律问题时，又不愿意严守法律的制约，甚至出现“钻法律空子”现象。
（三）法律法规硬性规定与文化执法无力手段的矛盾。这些年国家为规范文化市场经营行为陆续出台了《互联网上网服务营业场所管理条例》、《营业性演出管理条例》、《印刷业管理条例》、《电影管理条例》、《音像制品管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《出版物市场管理规定》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《传统工艺美术管理条例》等十几部法规及其实施细则，由于文化执法人员在执法过程中没有过硬的、强制性的手段，法律法规规定的对违法违规经营行为明确硬性的处罚很难执行到位。由于文化经营业主的素质良莠不齐，一些业户不大把文化市场执法人员放在眼里，认为一不能捉他，二不能关他，三不能打他，充其量就是“口水之争”，下达的执法文书有时候被“束之高阁”，没有什么了不起！有的软磨硬泡，有的“横刀立马”、扬言报复，甚至伺机给文化执法人员颜色瞧。
（四）文化产品科技含量的日益提高与文化执法队伍人员专业知识欠缺、滞后的矛盾。文化执法是一项综合性较强的工作，要管理好文化市场，处理好违法案件，要求执法人员既要具有较高的法律知识，又要有较高的协调能力，并且熟悉其他相关业务知识。文化产业的高速发展是以大量应用新技术为前提的。以出版物市场为例，传统印象中人们认为盗版图书印刷质量较差，容易辨别：用纸较差（纸质偏薄、发黄、发灰）墨色不匀，色相偏差，套印不准，图像模糊不清，图文边缘往往有胶带痕迹或拼版痕迹，成品裁切不方正，装订质量较差（有很多漏行、错页等质量问题），而且文字和标点符号差错较多（有的错字一页可达十多个）、病句连篇。但现在随着科技的发展，激光照排、胶印技术在出版领域的广泛应用，自动化生产、仿真技术，使侵权、盗版、造假大量产生，有些图书用肉眼看起来与正品无异。而目前的状况，执法人员所学专业五化八门，懂文化市场相关的法律等专业知识的人员甚少，对新形势下执法办案要求不掌握了解不及时，针对县级层面执法人员举办的相关法律法规培训屈指可数，执法人员在对出版物市场监管中难度可想而知。
二、针对当前文化市场行政执法工作中存在的问题应采取的对策
针对以上的文化行政执法办案中存在的问题 ， 提出几点粗浅的看法及建议。
（一）建立文化市场综合执法队伍建设的保障机制。文化执法队伍既要数量适当、又要人员素质高，既要思想过硬，又要业务过关。我们必须坚持“以人为本”的原则，建立和培养一支训练有素、精通法律政策和具备一定文化科学技术的行政执法队伍。一要抓好人员保障。党委、政府要对文化行政执法综合改革加强领导和组织，适当根据本辖区市场规模，合理增加执法人员编制。同时将素质高、责任心强、年富力强的骨干力量充实到执法队伍中来，尽快改变当前文化行政执法力量薄弱的现状。二要抓好素质保障，利用执法资格管理、工作量化考评、能力测评等途径，培养“一专多能”复合型人才，改善执法队伍结构、强化执法素质；三要抓好装备保障，根据现代执法管理的要求，完善交通、通讯、检测等执法装备，解决执法经费短缺、执法手段落后的问题，逐步实现文化市场综合执法现代化、科学化、信息化。
（二）要继续加快文化立法进程，不断完善文化政策法规体系。加强文化法制建设，是完善中国特色社会主义法律体系的重要方面。随着文化发展在国家战略发展中占有越来越重要的位置，文化事业、文化产业也得到了前所未有的发展与壮大。丰富的社会实践与现实需要也彰显了文化立法的重要性与紧迫性。与现实需要相比，我们还有大量文化立法工作要做，已经制定通过的法律也需要不断修改完善，相应的法规与条例也要不断补充。要真正建设好社会主义市场经济条件下文化发展的法律法规体系，提高依法治文、依法行政水平，让文化法制建设成为文化大发展大繁荣的有力保障。
（三）加强部门协作，形成执法合力。文化市场管理是一项系统工程，牵涉部门多，目前文化市场综合执法部门的力量较为薄弱，单靠文化执法“孤军奋战”也不现实。要切实抓好文化市场管理，就必须搞好部门的横向协同，充分发挥当地文化市场管理工作领导小组和“扫黄打非”工作领导小组的作用。一方面，建立与文化行政审批部门之间的协调机制，将综合执法部门的年终检查意见作为经营单位是否通过年检的必要条件。另一方面，建立联动机制，加大文化执法与刑事司法的衔接工作。对于重大、疑难、复杂的案件，文化执法与检察机关加强联系，搭建便捷、高效的信息沟通渠道，提高执法透明度，促进相关执法、司法信息共享，加大对文化市场违法犯罪行为的打击力度，形成强大的威慑和警示效应。
（四）加大业务培训，提高执法人员的综合素质。文化市场是一个最先进、最活跃的市场，各种高新技术往往在文化市场中最先体现。特别是近年来，音像市场、电子出版物以及网络文化的兴起，新型文化娱乐项目不断涌现，传播速度越来越快。但文化市场管理手段、管理者的综合素质远远没有跟上。必须通过多种形式、多种方法、多种途径有组织、有针对性的对各级文化市场管理人员定期进行培训，通过集中学习和交流，相互促进和提高。通过全员全面系统的培训，分层次、有重点地学习培训，使文化执法人员对文化市场法律法规有比较全面的了解和掌握，增强依法行政意识，逐步提高其业务能力和执法水平。
文化市场行政执法作为监管各类文化经营活动的专职执法机构，只有与时俱进，切实转变执法观念，努力提高执法水平，建设一支政治过硬、业务精通、纪律严明、作风正派、形象良好的执法队伍，才能真正实现坚持两手抓两手都硬的原则，才能在新形势下依法保护国家文化安全、维护文化市场良好秩序、保障文化市场健康发展，才能永葆社会主义法治建设与先进文化的生机与活力，才能使文化市场达到规范、有序、健康、繁荣的局面。
一、当前文化市场行政执法中存在主要问题
造成文化部门行政执法工作主要问题的原因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素，主要表现为以下几方面：
（一）文化产业大市场与文化执法小队伍的矛盾。以我县为例，我县文化市场涵盖面非常广，大体上包括音像、广播影视、演艺、印刷、打字复印、图书、游艺娱乐、动漫、网吧等十几个类别近300家经营场所，关系到人民生活和社会发展的方方面面。10名执法队员中能正常全天候从事执法的只有5人。面对市场数量大，从业人数多，地域分布广的文化市场，文化市场执法管理人员只能是疲于奔命，当消防队、救火员，文化市场违法违规经营行为往往是“按下葫芦浮起瓢”，按住了这个冒出了那个。遇到应急任务、突击检查，文化市场执法人员就不分昼夜，轮流蹲守在重点部位，长期超负荷运转，队员们疲惫不堪，日常管理很难步入正轨。
（二）与文化执法相关的法律法规滞后、人民法律意识淡薄与执法要求高之间的矛盾。目前，文化执法法律环境不利于执法的表现有：有的法律规范滞后，有些业态的法律法规出台于上世纪90年代，在文化大发展大繁荣的今天，法律规范的滞后给执法监管工作带来不便。如《卫星电视广播地面接收设施管理规定实施细则》（广电部11号令）是一九九四年二月三日颁布，现在经过文化体制改革，广电部已不复存在。再如，2006年1月29日颁布的《娱乐场所管理条例》第十一条中规定“申请人取得娱乐经营许可证和有关消防、卫生、环境保护的批准文件后，方可到工商行政管理部门依法办理登记手续，领取营业执照”。现在政府简政放权，把一些前置审批项目改为后置审批。其中《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）中的国务院决定改为后置审批的工商登记前置审批事项目录，把工商营业执照由前置审批改为后置审批，而相应的条例法规没有同步出台，这就给执法人员对娱乐场所的监管带了很大不便。人们的文化基础知识、思想素质、法律知识、法律意识还参差不齐，不学法、不懂法与过分强调自己权利的状况同时存在，懂法的人在面对法律问题时，又不愿意严守法律的制约，甚至出现“钻法律空子”现象。
（三）法律法规硬性规定与文化执法无力手段的矛盾。这些年国家为规范文化市场经营行为陆续出台了《互联网上网服务营业场所管理条例》、《营业性演出管理条例》、《印刷业管理条例》、《电影管理条例》、《音像制品管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《出版物市场管理规定》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《传统工艺美术管理条例》等十几部法规及其实施细则，由于文化执法人员在执法过程中没有过硬的、强制性的手段，法律法规规定的对违法违规经营行为明确硬性的处罚很难执行到位。由于文化经营业主的素质良莠不齐，一些业户不大把文化市场执法人员放在眼里，认为一不能捉他，二不能关他，三不能打他，充其量就是“口水之争”，下达的执法文书有时候被“束之高阁”，没有什么了不起！有的软磨硬泡，有的“横刀立马”、扬言报复，甚至伺机给文化执法人员颜色瞧。
（四）文化产品科技含量的日益提高与文化执法队伍人员专业知识欠缺、滞后的矛盾。文化执法是一项综合性较强的工作，要管理好文化市场，处理好违法案件，要求执法人员既要具有较高的法律知识，又要有较高的协调能力，并且熟悉其他相关业务知识。文化产业的高速发展是以大量应用新技术为前提的。以出版物市场为例，传统印象中人们认为盗版图书印刷质量较差，容易辨别：用纸较差（纸质偏薄、发黄、发灰）墨色不匀，色相偏差，套印不准，图像模糊不清，图文边缘往往有胶带痕迹或拼版痕迹，成品裁切不方正，装订质量较差（有很多漏行、错页等质量问题），而且文字和标点符号差错较多（有的错字一页可达十多个）、病句连篇。但现在随着科技的发展，激光照排、胶印技术在出版领域的广泛应用，自动化生产、仿真技术，使侵权、盗版、造假大量产生，有些图书用肉眼看起来与正品无异。而目前的状况，执法人员所学专业五化八门，懂文化市场相关的法律等专业知识的人员甚少，对新形势下执法办案要求不掌握了解不及时，针对县级层面执法人员举办的相关法律法规培训屈指可数，执法人员在对出版物市场监管中难度可想而知。
二、针对当前文化市场行政执法工作中存在的问题应采取的对策
针对以上的文化行政执法办案中存在的问题 ， 提出几点粗浅的看法及建议。
（一）建立文化市场综合执法队伍建设的保障机制。文化执法队伍既要数量适当、又要人员素质高，既要思想过硬，又要业务过关。我们必须坚持“以人为本”的原则，建立和培养一支训练有素、精通法律政策和具备一定文化科学技术的行政执法队伍。一要抓好人员保障。党委、政府要对文化行政执法综合改革加强领导和组织，适当根据本辖区市场规模，合理增加执法人员编制。同时将素质高、责任心强、年富力强的骨干力量充实到执法队伍中来，尽快改变当前文化行政执法力量薄弱的现状。二要抓好素质保障，利用执法资格管理、工作量化考评、能力测评等途径，培养“一专多能”复合型人才，改善执法队伍结构、强化执法素质；三要抓好装备保障，根据现代执法管理的要求，完善交通、通讯、检测等执法装备，解决执法经费短缺、执法手段落后的问题，逐步实现文化市场综合执法现代化、科学化、信息化。
（二）要继续加快文化立法进程，不断完善文化政策法规体系。加强文化法制建设，是完善中国特色社会主义法律体系的重要方面。随着文化发展在国家战略发展中占有越来越重要的位置，文化事业、文化产业也得到了前所未有的发展与壮大。丰富的社会实践与现实需要也彰显了文化立法的重要性与紧迫性。与现实需要相比，我们还有大量文化立法工作要做，已经制定通过的法律也需要不断修改完善，相应的法规与条例也要不断补充。要真正建设好社会主义市场经济条件下文化发展的法律法规体系，提高依法治文、依法行政水平，让文化法制建设成为文化大发展大繁荣的有力保障。
（三）加强部门协作，形成执法合力。文化市场管理是一项系统工程，牵涉部门多，目前文化市场综合执法部门的力量较为薄弱，单靠文化执法“孤军奋战”也不现实。要切实抓好文化市场管理，就必须搞好部门的横向协同，充分发挥当地文化市场管理工作领导小组和“扫黄打非”工作领导小组的作用。一方面，建立与文化行政审批部门之间的协调机制，将综合执法部门的年终检查意见作为经营单位是否通过年检的必要条件。另一方面，建立联动机制，加大文化执法与刑事司法的衔接工作。对于重大、疑难、复杂的案件，文化执法与检察机关加强联系，搭建便捷、高效的信息沟通渠道，提高执法透明度，促进相关执法、司法信息共享，加大对文化市场违法犯罪行为的打击力度，形成强大的威慑和警示效应。
（四）加大业务培训，提高执法人员的综合素质。文化市场是一个最先进、最活跃的市场，各种高新技术往往在文化市场中最先体现。特别是近年来，音像市场、电子出版物以及网络文化的兴起，新型文化娱乐项目不断涌现，传播速度越来越快。但文化市场管理手段、管理者的综合素质远远没有跟上。必须通过多种形式、多种方法、多种途径有组织、有针对性的对各级文化市场管理人员定期进行培训，通过集中学习和交流，相互促进和提高。通过全员全面系统的培训，分层次、有重点地学习培训，使文化执法人员对文化市场法律法规有比较全面的了解和掌握，增强依法行政意识，逐步提高其业务能力和执法水平。
文化市场行政执法作为监管各类文化经营活动的专职执法机构，只有与时俱进，切实转变执法观念，努力提高执法水平，建设一支政治过硬、业务精通、纪律严明、作风正派、形象良好的执法队伍，才能真正实现坚持两手抓两手都硬的原则，才能在新形势下依法保护国家文化安全、维护文化市场良好秩序、保障文化市场健康发展，才能永葆社会主义法治建设与先进文化的生机与活力，才能使文化市场达到规范、有序、健康、繁荣的局面。