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【摘要】近年来，土地流转在中国农村逐渐推广，通过土地流转提高了土地集约水平，盘活了土地资源和农村集体资产，增加了农民收入，同时也存在诸多问题，其中土地流转导致土地非农化问题日益严重，危及国家粮食安全。针对这一问题，笔者分析了问题成因，提出了强化审计监督、创新审计方法、着力宏观建议的审计对策。
【关键词】农村土地流转；非农化问题；审计；对策
0 引言
土地是重要的国有资产和国有资源，是国民经济发展的重要物质基础。十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我们的基本国策。随着我国的粮食安全问题的越来越突出，“节约集约用地，坚守耕地红线”是我国面临的长期而艰巨的任务。
在传统农业向现代农业转变的过程中，推进以土地流转为重心的农村经营机制创新，是现代农业发展的必然趋势。近年来，土地流转在中国农村逐渐开展，转包、租赁、委托经营、土地折股加入合作社、企业等成为农村土地流转的主要方式。土地流转提高了土地集约水平，盘活了土地资源和农村集体资产，催生了一批现代农业新型经营主体，增加了农民的财产性收入。
1 农村土地流转中土地非农化问题及成因
农村土地流转产生了积极效应，但也存在流转方式不规范、规模化集约化程度不高、土地非农化非粮化现象普遍、土地流转信息不对称、农民权益保障不力等诸多问题，其中改变土地农业用途导致土地非农化问题对耕地保护政策影响严重。
现行政策明确“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限”。而当前一些地方开展土地流转后，随着工商项目、资本的进入，大量连片的耕地被改变农业用途。一些公司企业以发展农业的名义大规模承租、受让土地，转向建工厂，盖商品房等农业以外用途，长期进行“非农非粮化”经营。以对某县部分乡镇农村土地流转审计为例：有两个乡镇将991.52亩耕地、林地流转租赁给工业企业、学校及个人，其中291.52亩被用于建设厂房、办公楼、学生教师公寓、餐饮中心等，700亩用于建设酒店、休闲娱乐山庄，且租赁期均在10年以上。如某农业开发公司租用某村社全部耕地、自留地、退耕还林地等500亩计划修建五星级酒店及其他房屋和配套设施，其中耕地租赁期达48年、退耕还林地租赁期达70年，超过土地承包期。长时间租占农用地甚至耕地用于建工厂办企业上项目，造成土地复耕困难，一些工业企业的违规生产还对周边环境造成污染，部分农村土地和耕地修复困难。
流转土地“非农非粮化”问题既违背国家政策也危及国家粮食安全，加之土地流转不规范，已隐埋社会隐患。目前农村土地流转普遍缺乏中介组织，土地流转多由项目业主与农户或村社直接签定协议，很多合同协议不规范，既未落实双方权利义务也未明确复耕措施，更有甚者，土地流转只是口头约定，农户的基本权益无法得到保障。前面提到的某农业开发公司租地500亩投资建设生态观光农业示范园项目，在供地农户全部搬迁后，因公司法人代表被捕等原因一直未能实施，相关协议执行困难，土地长期闲置，造成农户收益无法保证，遗留社会隐患。
究其原因：一是政策缺失。目前土地流转的制度建设滞后，制度规定不明确，相关配套政策不到位，导致地方政府制定土地流转相关办法时无法可依。2008年，某县出台加快农村土地流转促进规模经营发展的意见，规定可以依托其承租的土地和经营的业主开展加工、服务等经营活动，突破了土地流转不得改变农业用途的政策规定；二是管理缺失。一些基层工作人员对政策把握不透，工作滞后。相关主管部门对土地流转缺乏有效监管，对流转数据的真实性、流转的合规性和流转土地实际用途未及时审核监管，对土地非农化问题失察；第三也是更深层原因是地方政府为了拉动经济、招商引资，过多注重当前利益，违背科学发展要求，通过打政策“擦边球”改变农业用地用途。
2 土地流转改变农业土地用途审计对策思考
农村土地流转中土地非农化问题如不加以重视，将造成国家耕地保护政策难以落实、土地规划利用受到影响、农户权益难以保护等不良后果。为此，审计机关应采取措施强化审计监督。
2.1加大审计监督力度
把农村土地流转纳入审计监督视野。除组织土地流转审计外，还应把农村土地流转情况作为相关地区党政领导干部经济责任审计的重要内容之一，作为评价领导干部依法履责情况的重要依据，及时纠错查弊。
2.2完善创新审计方法
坚持理论与客观实际相结合，采取“四查”法开展农村土地流转审计。
一检查制度。围绕国家土地管理、环境保护法律法规，结合国家产业发展政策，检查地方出台的土地流转相关政策文件，重点检查相关制度是否符合法律法规规定，相关办法是否“创新”过度。
二核查报表。到土地流转主管部门收集农村土地流转统计报表及流转土地资料，分析把握地区土地流转的总体情况并与国土部门土地、耕地相关数据核对，筛选审计疑点。
三调查核实。到相关乡镇、村委会收集相关土地流转合同协议，对土地流转主体、位置、面积、年限及用途逐一对照检查核对，重点核查用于工业、房地产、基础设施建设等项目合同协议，关注其中土地用途、流转期限、复耕措施及农民权益保障等相关约定，揭示违规问题。
四实地查证。采取现场观察、实地丈量、询问了解等方法实地检查，深入了解土地流转、合同协议执行以及项目建设情况，分析占用土地复耕可能性，必要时也可聘请专家进行分析评估核实问题，分析主客观原因。
2.3切实有效提出建议
审计不仅应反映现象、揭示问题，而应透过现象和问题，从宏观管理角度提出审计建议。
一是促进构建以《土地管理法》为基础的土地流转法律制度体系，完善相关土地流转法律制度和配套的法规、规章，保证土地流转在法律层面的可操作性。
二是促进加强土地流转制度基础建设。督促地方政府修改完善土地流转办法；促进有关部门履行职责，依法查处并及时纠正违法违规行为，维护农民合法权益；强化对乡镇和农户的政策宣传指导，合法流转土地，增强风险意识。
三是促进规范土地流转行为。培育健全完善的土地流转中介服务组织体系，规范转包、租赁、入股等土地流转行为，保障国家粮食安全。
【关键词】农村土地流转；非农化问题；审计；对策
0 引言
土地是重要的国有资产和国有资源，是国民经济发展的重要物质基础。十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我们的基本国策。随着我国的粮食安全问题的越来越突出，“节约集约用地，坚守耕地红线”是我国面临的长期而艰巨的任务。
在传统农业向现代农业转变的过程中，推进以土地流转为重心的农村经营机制创新，是现代农业发展的必然趋势。近年来，土地流转在中国农村逐渐开展，转包、租赁、委托经营、土地折股加入合作社、企业等成为农村土地流转的主要方式。土地流转提高了土地集约水平，盘活了土地资源和农村集体资产，催生了一批现代农业新型经营主体，增加了农民的财产性收入。
1 农村土地流转中土地非农化问题及成因
农村土地流转产生了积极效应，但也存在流转方式不规范、规模化集约化程度不高、土地非农化非粮化现象普遍、土地流转信息不对称、农民权益保障不力等诸多问题，其中改变土地农业用途导致土地非农化问题对耕地保护政策影响严重。
现行政策明确“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限”。而当前一些地方开展土地流转后，随着工商项目、资本的进入，大量连片的耕地被改变农业用途。一些公司企业以发展农业的名义大规模承租、受让土地，转向建工厂，盖商品房等农业以外用途，长期进行“非农非粮化”经营。以对某县部分乡镇农村土地流转审计为例：有两个乡镇将991.52亩耕地、林地流转租赁给工业企业、学校及个人，其中291.52亩被用于建设厂房、办公楼、学生教师公寓、餐饮中心等，700亩用于建设酒店、休闲娱乐山庄，且租赁期均在10年以上。如某农业开发公司租用某村社全部耕地、自留地、退耕还林地等500亩计划修建五星级酒店及其他房屋和配套设施，其中耕地租赁期达48年、退耕还林地租赁期达70年，超过土地承包期。长时间租占农用地甚至耕地用于建工厂办企业上项目，造成土地复耕困难，一些工业企业的违规生产还对周边环境造成污染，部分农村土地和耕地修复困难。
流转土地“非农非粮化”问题既违背国家政策也危及国家粮食安全，加之土地流转不规范，已隐埋社会隐患。目前农村土地流转普遍缺乏中介组织，土地流转多由项目业主与农户或村社直接签定协议，很多合同协议不规范，既未落实双方权利义务也未明确复耕措施，更有甚者，土地流转只是口头约定，农户的基本权益无法得到保障。前面提到的某农业开发公司租地500亩投资建设生态观光农业示范园项目，在供地农户全部搬迁后，因公司法人代表被捕等原因一直未能实施，相关协议执行困难，土地长期闲置，造成农户收益无法保证，遗留社会隐患。
究其原因：一是政策缺失。目前土地流转的制度建设滞后，制度规定不明确，相关配套政策不到位，导致地方政府制定土地流转相关办法时无法可依。2008年，某县出台加快农村土地流转促进规模经营发展的意见，规定可以依托其承租的土地和经营的业主开展加工、服务等经营活动，突破了土地流转不得改变农业用途的政策规定；二是管理缺失。一些基层工作人员对政策把握不透，工作滞后。相关主管部门对土地流转缺乏有效监管，对流转数据的真实性、流转的合规性和流转土地实际用途未及时审核监管，对土地非农化问题失察；第三也是更深层原因是地方政府为了拉动经济、招商引资，过多注重当前利益，违背科学发展要求，通过打政策“擦边球”改变农业用地用途。
2 土地流转改变农业土地用途审计对策思考
农村土地流转中土地非农化问题如不加以重视，将造成国家耕地保护政策难以落实、土地规划利用受到影响、农户权益难以保护等不良后果。为此，审计机关应采取措施强化审计监督。
2.1加大审计监督力度
把农村土地流转纳入审计监督视野。除组织土地流转审计外，还应把农村土地流转情况作为相关地区党政领导干部经济责任审计的重要内容之一，作为评价领导干部依法履责情况的重要依据，及时纠错查弊。
2.2完善创新审计方法
坚持理论与客观实际相结合，采取“四查”法开展农村土地流转审计。
一检查制度。围绕国家土地管理、环境保护法律法规，结合国家产业发展政策，检查地方出台的土地流转相关政策文件，重点检查相关制度是否符合法律法规规定，相关办法是否“创新”过度。
二核查报表。到土地流转主管部门收集农村土地流转统计报表及流转土地资料，分析把握地区土地流转的总体情况并与国土部门土地、耕地相关数据核对，筛选审计疑点。
三调查核实。到相关乡镇、村委会收集相关土地流转合同协议，对土地流转主体、位置、面积、年限及用途逐一对照检查核对，重点核查用于工业、房地产、基础设施建设等项目合同协议，关注其中土地用途、流转期限、复耕措施及农民权益保障等相关约定，揭示违规问题。
四实地查证。采取现场观察、实地丈量、询问了解等方法实地检查，深入了解土地流转、合同协议执行以及项目建设情况，分析占用土地复耕可能性，必要时也可聘请专家进行分析评估核实问题，分析主客观原因。
2.3切实有效提出建议
审计不仅应反映现象、揭示问题，而应透过现象和问题，从宏观管理角度提出审计建议。
一是促进构建以《土地管理法》为基础的土地流转法律制度体系，完善相关土地流转法律制度和配套的法规、规章，保证土地流转在法律层面的可操作性。
二是促进加强土地流转制度基础建设。督促地方政府修改完善土地流转办法；促进有关部门履行职责，依法查处并及时纠正违法违规行为，维护农民合法权益；强化对乡镇和农户的政策宣传指导，合法流转土地，增强风险意识。
三是促进规范土地流转行为。培育健全完善的土地流转中介服务组织体系，规范转包、租赁、入股等土地流转行为，保障国家粮食安全。