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土地整理项目数量众多、政府投资巨大，涉及广大乡村，对经济、社会和生态等方面产生重大影响。近年来，在河南省土地整理项目预算财政投资评审中，存在着项目规划设计不符合相关标准规定、规划设计不完善和材料预算价格确定不尽完善等问题，本文通过对上述问题分析探讨，提出对策建议，以便进一步提高土地整理项目资金的使用效率，充分发挥土地整理在经济社会可持续发展中的巨大作用。
一、土地整理项目预算财政投资评审情况
（一）相关概念。土地整理指在一定区域内，按照土地利用总体规划和要求，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对田、水、路、林、村进行综合整治，改善土地利用结构，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和土地质量，改善生产、生活条件和生态环境的活动。主要工程内容包括：土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、输配电工程等。
财政投资评审指财政部门依据法律、法规和规章，运用专业技术手段，从工程经济和财政财务管理方面，对政府投资项目资金使用进行的财政管理活动。财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是财政部门对政府投资项目进行审查和评价的行为，是财政资金规范、安全、有效使用的基本保证。
（二）土地整理项目预算财政投资评审情况。2010年以来，先后对河南省南水北调渠首及沿线土地整治重大项目（一期）5个年度预算和河南省2010年使用新增费安排的土地整理项目预算进行了评审。省南水北调渠首及沿线土地整治重大项目（一期）涉及南阳市的淅川县、邓州市和新乡市的原阳县、延津县、封丘县等5个县（市），项目建设规模348万亩，送审总投资54.79亿元，总审减3.70亿元。省2010年使用新增费安排的土地整理项目共138个，涉及100个县（市、区），项目建设规模176万亩，送审总投资22.03亿元，总审减1.54亿元。
项目预算评审过程中，始终坚持“客观、公平、公正”的评审原则和“不唯减、不唯增、只唯实”的评审理念，依据定额和相关规定，参考当地当期材料信息价，合理确定项目投资，力求审定投资与项目建设内容相匹配。通过评审，审减了大量不合理资金，对评审中发现的项目规划设计不符合规定或不完善的内容，提交相关单位进行调整、修改，有效提高了项目财政资金的使用效率，凸显了财政投资评审在项目预算环节的把关作用。
二、土地整理项目预算评审相关问题
（一）项目规划设计不符合相关标准规定。
一是有些项目规划设计中存在与土地整理无关或项目区范围外的建设内容。财政部和国土资源部联合印发的《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》（财建〔2012〕151号）第十三条规定“新增费不得用于项目区外不直接与项目相配套的道路工程、灌溉与排水工程、电力工程和村庄改造等基础设施建设工程支出”，但有的项目规划设计中包含大量村内街道、排水设施或项目区外的道路，违背了相关规定。
二是有些项目设计不符合相关标准规定或规范要求。如有的项目设计田间主道路面宽6—7米，个别甚至达到10米，次道设计路面宽也有5—6米。根据《河南省土地开发整理工程建设标准》7.2.1条规定，田间主道路面宽4—5米，次道路面宽3—4米，上述设计显然超过建设标准。
（二）项目规划设计不完善。
一是有些项目土地平整测量资料不详细，不能准确反映实际地形地貌。如有的项目规划图中10公顷仅有6—8个高程点，不能详细反映实际地形地貌；有的项目土地平整主要内容为坡面改梯田，而报送资料中却没有断面实际测量数据，设计人员按大致推测的典型断面作为土方计算的依据。
二是有些项目现状情况不详细。如项目中存在废弃沟渠回填的范围、尺寸在设计中不详，或者排水沟疏浚清淤范围、尺寸在设计中未明确，或者现状路面的厚度、宽度、拆除范围在设计中均未详细说明等。
三是有些项目设计中存在非技术性失误现象。如有的项目不同类型的水泥道路、斗沟和农沟、地埋低压线和架空低压线等在规划图中未标注明确；有的项目坡面排水沟、浆砌石护坡有单体设计，但规划图中未布置，而硬化田坎、素土田坎在规划图中已布置，却没有单体设计；有的项目规划图中部分田间道路无编号，部分田间道路只有编号却没有布置等。
（三）项目材料预算价格相关问题。
一是土地整理项目材料预算价格确定工作还有待于进一步完善。土地整理项目材料预算价格主要参照当地城建主管部门发布的信息价，目前本省所有省辖市和一些县城建主管部门定期颁布建筑材料价格信息，且有的材料价格信息较全面，有的市不太全面，总体来说，县级材料价格信息相对匮乏。而土地整理项目基本分布在乡村，用县级材料信息价相对合适，但仍存在部分项目区分布偏远等原因，造成当地实际材料价格与材料信息价存在差异的问题。
二是材料预算价格时效性问题。因工程预算造价具有时效性，材料预算价格应采用最新的信息价，这样才能使投资预算更加符合实际。对于材料价格变化幅度不大的时期来说，材料预算价格应采用最新的信息价，但对于变幅剧烈的时期应视具体情况而定。如在南水北调渠首及沿线土地整治重大项目第二年度工程预算评审时，正常情况下应采用2010年第五期的材料信息价。但当年10月份全省各地的水泥价格出现了前所未有的暴涨，10月上半月与9月份相比涨了近40%。到了10月下半月，与9月份相比涨幅更是超过了80%。为了使项目预算更加科学准确，我们与省国土厅相关部门就异常情况下材料预算价格如何确定的问题进行了专题商讨，综合建材市场情况，认为按10月上半月水泥信息价作为预算价格较符合预期。
三、对策建议
（一）主管部门要进一步加强对项目规划设计及审查的管理。评审的土地整理项目，其规划设计均由主管部门先期组织的专家论证会审查通过，但在我们的预算评审中仍发现有些项目存在设计超标准、设计不详细、列入与土地整理无关的基础设施等问题，其原因主要是由于设计单位和设计审查专家工作不细致、不认真、不严谨造成的。这些问题将影响工程预算的核准和项目的投资控制，造成资金浪费，降低投资效益，并对施工阶段的建设管理造成影响。为进一步提高规划设计质量，促进资金合理使用，建议省主管部门进一步明确规划设计要求，督促下级严格按照标准做好规划设计管理工作，精心组织规划设计专家审查，把好质量关。
（二）项目单位要督促设计单位加强规划设计工作。评审中发现的多数问题，如土地整理规划设计不完善、存在非技术性失误等问题，均与设计单位工作不认真、不扎实有关，项目单位要督促设计单位高度重视规划设计工作，要依据项目区的自然条件和社会经济条件，合理确定项目建设的内容、规模及标准，达到有利于资源节约和高效利用，有利于改善当地生产生活条件和生态环境，实现经济、社会、生态环境的协调发展。
（三）探索建立土地整理项目材料预算价格信息发布体系。项目预算是项目资金管理的源头。因材料费在项目预算造价中所占比重最大，故科学、合理确定材料预算价格对项目预算的准确确定至关重要。鉴于土地整理项目的特殊性和城建主管部门材料价格信息管理现状，建议土地整理主管部门与城建主管部门沟通协商，探索建立土地整理项目材料预算价格的信息发布体系。在土地整理项目材料预算价格信息中，不仅要明确与房建工程、市政工程通用的材料预算价格如何确定，而且要着重明确土地整理项目特有的材料预算价格的确定问题，并且探索开展材料价格趋势分析和预测工作。具体来说，就是要明确材料信息价的组成详细内容，明确材料信息价对应的产品规格、档次、产地、厂家等详细信息，特别是在材料价格变幅剧烈时期，要对未来一定时期内材料价格进行权威性趋势分析和预测，以便在材料价格信息的基础上科学、合理确定材料预算价格，使项目预算造价的确定更加客观、准确。
参考文献
[1]《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）
[2] 财政部和国土资源部关于印发《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》的通知（财建〔2012〕151号）
[3] 河南省国土资源厅关于印发《河南省土地开发整理工程建设标准》和《河南省土地开发整理项目制图标准》的通知（豫国土资发〔2010〕105号）
（作者单位：河南省财政厅投资评审中心）
责任编辑：洪峰
一、土地整理项目预算财政投资评审情况
（一）相关概念。土地整理指在一定区域内，按照土地利用总体规划和要求，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对田、水、路、林、村进行综合整治，改善土地利用结构，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和土地质量，改善生产、生活条件和生态环境的活动。主要工程内容包括：土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、输配电工程等。
财政投资评审指财政部门依据法律、法规和规章，运用专业技术手段，从工程经济和财政财务管理方面，对政府投资项目资金使用进行的财政管理活动。财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是财政部门对政府投资项目进行审查和评价的行为，是财政资金规范、安全、有效使用的基本保证。
（二）土地整理项目预算财政投资评审情况。2010年以来，先后对河南省南水北调渠首及沿线土地整治重大项目（一期）5个年度预算和河南省2010年使用新增费安排的土地整理项目预算进行了评审。省南水北调渠首及沿线土地整治重大项目（一期）涉及南阳市的淅川县、邓州市和新乡市的原阳县、延津县、封丘县等5个县（市），项目建设规模348万亩，送审总投资54.79亿元，总审减3.70亿元。省2010年使用新增费安排的土地整理项目共138个，涉及100个县（市、区），项目建设规模176万亩，送审总投资22.03亿元，总审减1.54亿元。
项目预算评审过程中，始终坚持“客观、公平、公正”的评审原则和“不唯减、不唯增、只唯实”的评审理念，依据定额和相关规定，参考当地当期材料信息价，合理确定项目投资，力求审定投资与项目建设内容相匹配。通过评审，审减了大量不合理资金，对评审中发现的项目规划设计不符合规定或不完善的内容，提交相关单位进行调整、修改，有效提高了项目财政资金的使用效率，凸显了财政投资评审在项目预算环节的把关作用。
二、土地整理项目预算评审相关问题
（一）项目规划设计不符合相关标准规定。
一是有些项目规划设计中存在与土地整理无关或项目区范围外的建设内容。财政部和国土资源部联合印发的《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》（财建〔2012〕151号）第十三条规定“新增费不得用于项目区外不直接与项目相配套的道路工程、灌溉与排水工程、电力工程和村庄改造等基础设施建设工程支出”，但有的项目规划设计中包含大量村内街道、排水设施或项目区外的道路，违背了相关规定。
二是有些项目设计不符合相关标准规定或规范要求。如有的项目设计田间主道路面宽6—7米，个别甚至达到10米，次道设计路面宽也有5—6米。根据《河南省土地开发整理工程建设标准》7.2.1条规定，田间主道路面宽4—5米，次道路面宽3—4米，上述设计显然超过建设标准。
（二）项目规划设计不完善。
一是有些项目土地平整测量资料不详细，不能准确反映实际地形地貌。如有的项目规划图中10公顷仅有6—8个高程点，不能详细反映实际地形地貌；有的项目土地平整主要内容为坡面改梯田，而报送资料中却没有断面实际测量数据，设计人员按大致推测的典型断面作为土方计算的依据。
二是有些项目现状情况不详细。如项目中存在废弃沟渠回填的范围、尺寸在设计中不详，或者排水沟疏浚清淤范围、尺寸在设计中未明确，或者现状路面的厚度、宽度、拆除范围在设计中均未详细说明等。
三是有些项目设计中存在非技术性失误现象。如有的项目不同类型的水泥道路、斗沟和农沟、地埋低压线和架空低压线等在规划图中未标注明确；有的项目坡面排水沟、浆砌石护坡有单体设计，但规划图中未布置，而硬化田坎、素土田坎在规划图中已布置，却没有单体设计；有的项目规划图中部分田间道路无编号，部分田间道路只有编号却没有布置等。
（三）项目材料预算价格相关问题。
一是土地整理项目材料预算价格确定工作还有待于进一步完善。土地整理项目材料预算价格主要参照当地城建主管部门发布的信息价，目前本省所有省辖市和一些县城建主管部门定期颁布建筑材料价格信息，且有的材料价格信息较全面，有的市不太全面，总体来说，县级材料价格信息相对匮乏。而土地整理项目基本分布在乡村，用县级材料信息价相对合适，但仍存在部分项目区分布偏远等原因，造成当地实际材料价格与材料信息价存在差异的问题。
二是材料预算价格时效性问题。因工程预算造价具有时效性，材料预算价格应采用最新的信息价，这样才能使投资预算更加符合实际。对于材料价格变化幅度不大的时期来说，材料预算价格应采用最新的信息价，但对于变幅剧烈的时期应视具体情况而定。如在南水北调渠首及沿线土地整治重大项目第二年度工程预算评审时，正常情况下应采用2010年第五期的材料信息价。但当年10月份全省各地的水泥价格出现了前所未有的暴涨，10月上半月与9月份相比涨了近40%。到了10月下半月，与9月份相比涨幅更是超过了80%。为了使项目预算更加科学准确，我们与省国土厅相关部门就异常情况下材料预算价格如何确定的问题进行了专题商讨，综合建材市场情况，认为按10月上半月水泥信息价作为预算价格较符合预期。
三、对策建议
（一）主管部门要进一步加强对项目规划设计及审查的管理。评审的土地整理项目，其规划设计均由主管部门先期组织的专家论证会审查通过，但在我们的预算评审中仍发现有些项目存在设计超标准、设计不详细、列入与土地整理无关的基础设施等问题，其原因主要是由于设计单位和设计审查专家工作不细致、不认真、不严谨造成的。这些问题将影响工程预算的核准和项目的投资控制，造成资金浪费，降低投资效益，并对施工阶段的建设管理造成影响。为进一步提高规划设计质量，促进资金合理使用，建议省主管部门进一步明确规划设计要求，督促下级严格按照标准做好规划设计管理工作，精心组织规划设计专家审查，把好质量关。
（二）项目单位要督促设计单位加强规划设计工作。评审中发现的多数问题，如土地整理规划设计不完善、存在非技术性失误等问题，均与设计单位工作不认真、不扎实有关，项目单位要督促设计单位高度重视规划设计工作，要依据项目区的自然条件和社会经济条件，合理确定项目建设的内容、规模及标准，达到有利于资源节约和高效利用，有利于改善当地生产生活条件和生态环境，实现经济、社会、生态环境的协调发展。
（三）探索建立土地整理项目材料预算价格信息发布体系。项目预算是项目资金管理的源头。因材料费在项目预算造价中所占比重最大，故科学、合理确定材料预算价格对项目预算的准确确定至关重要。鉴于土地整理项目的特殊性和城建主管部门材料价格信息管理现状，建议土地整理主管部门与城建主管部门沟通协商，探索建立土地整理项目材料预算价格的信息发布体系。在土地整理项目材料预算价格信息中，不仅要明确与房建工程、市政工程通用的材料预算价格如何确定，而且要着重明确土地整理项目特有的材料预算价格的确定问题，并且探索开展材料价格趋势分析和预测工作。具体来说，就是要明确材料信息价的组成详细内容，明确材料信息价对应的产品规格、档次、产地、厂家等详细信息，特别是在材料价格变幅剧烈时期，要对未来一定时期内材料价格进行权威性趋势分析和预测，以便在材料价格信息的基础上科学、合理确定材料预算价格，使项目预算造价的确定更加客观、准确。
参考文献
[1]《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）
[2] 财政部和国土资源部关于印发《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》的通知（财建〔2012〕151号）
[3] 河南省国土资源厅关于印发《河南省土地开发整理工程建设标准》和《河南省土地开发整理项目制图标准》的通知（豫国土资发〔2010〕105号）
（作者单位：河南省财政厅投资评审中心）
责任编辑：洪峰