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《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出全面推进绩效审计,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。近年来各级审计机关开展了绩效审计的探索,绩效审计的理论和实践都有了长足的发展。本文拟就开展绩效审计重点内容和主要方式进行探讨。
一、开展绩效审计的重点内容
(一)预算资金审计关注的重点内容。在预算编制环节,应重点关注预算编制的完整性、合规性和细化性及预算下达的时效性,揭示预算编制留有缺口、刚性不强。在预算支出环节,应重点关注支出结构、支出规模安排的合理性和资金拨付使用的及时性,预算调整程序的合法性,揭示支出缓慢、随意调整预算。关注各项财政改革制度推行的效果性。在预算资金使用环节,重点评价财政资金的使用效果,揭示挤占挪用、损失浪费、滞留闲置各类财政资金等问题,发现和揭示部门、单位自身管理方面存在的不足和绩效缺陷,分析产生问题和缺陷的原因,提出改进意见和建议,以促进加强自身建设和提高绩效。要将财政资金的使用与部门职能任务和工作目标完成情况相联系,结合分析财政支出,评价工作职能任务的履行情况。同时还要重点关注各种上级转移支付资金的使用效果,评价转移支付资金发挥的作用。
(二)财政专项资金审计关注的重点内容。财政专项资金包括涉农、教育、医疗、社保等民生热点领域,重点关注党和政府各项惠民政策的贯彻落实情况,发现揭示政策制度执行中存在的突出矛盾和问题,深入分析原因,提出切实可行的意见和建议,推动完善相关政策制度,维护群众利益和社会稳定。关注专项资金项目立项,揭示多头申请立项、用已完工项目抵新项目套取资金。关注各类财政专项资金是否按预算进度(或建设进度)拨付,揭示因拨款不及时影响项目进度,项目进展缓慢,项目资金闲置,截留滞留、挤占挪用专项资金等问题。关注专项资金的使用效益,揭示因决策失误、管理不善造成效益不佳、损失浪费和国有资产流失等问题,分析评价财政资金的使用效果。
(三)金融资金审计关注的重点内容。在全面分析被审计金融机构经营活动的基础上,注重内部控制机制测评和评价,对金融机构贷款决策、重大采购、业务流程控制、职能设置、重要岗位制约、核心人员管理等方面控制制度测评,评价其有效性及存在影响金融企业效益的经营风险和管理漏洞。揭示金融企业在经营过程中可能面临的金融风险,从外部宏观角度揭示金融机构可能面临的市场风险、信用风险及系统风险;从具体金融机构微观角度,关注流动性风险和操作性风险;要高度关注金融衍生产品等金融创新业务,发现其风险点和管理中的漏洞。探索开展大额信贷投入的企业和项目经济效益、社会效益和环境效益的审计评价,促进金融信贷资金科学合理投放,提高信贷资金使用效益,防范金融风险。
(四)固定资产投资项目及资金审计关注的重点内容。审查建设项目决策、内部控制制度和投资约束机制,揭露因决策失误造成的损失浪费问题。检查经批准的概预算执行情况,项目规模、标准及投资的控制情况是否存在漏洞。加强对工程承发包和强制性标准执行情况的审计,重点查处工程承发包中规避招标或者在招投标中弄虚作假和肢解、转包、转让以及违法分包工程的行为,注重项目建设效果。关注工程管理、工程造价和工程质量,通过工程管理审计查处重大损失浪费问题,通过工程造价审计制止高估冒算,提高投资效益,通过工程质量审计检查工程建设项目是否达到设计标准、是否存在质量隐患。对存在的问题要分析原因,提出切实可行的整改意见。探索实施建设项目后评价,对项目竣工投产后的经济技术指标与可行性研究报告和初步设计的经济技术指标进行分析对比,关注投入产出的经济效益和环境生态效益,促进提高建设项目运营效益。
(五)企业生产经营审计关注的重点内容。首先,关注企业内部管理和内部控制情况,揭示内部管理制度缺陷,重大管理漏洞等问题,分析评价企业管理水平。其次,关注企业经营战略、产业结构和产品结构,分析评价是否符合国家产业政策,促进企业调结构、保增长、增效益。第三,关注企业重大经营决策、重大投资和重大技术改造情况,揭示企业是否存在盲目决策、投资效益低下和重大损失浪费等问题;关注企业资产重组、对外联营、关联交易等情况,揭示企业是否存在国有资产流失、利益输送和国有企业权益受到侵害的问题,保障国有资产安全完整,促进国有资产保值增值。第四,关注企业内部分配情况,按照效率优先、兼顾公平和按劳分配的原则,分析评价职工收入增长和分配差距对企业稳定、员工积极性的影响。第五,关注企业经济效益、社会效益和可持续发展能力,分析评价影响企业核心竞争力、节能减排和环境保护等方面的问题。分析评价企业偿债能力、盈利能力,反映企业经营面临的主要风险和重大隐患,促进企业提高经济效益。
(六)领导干部经济责任审计关注的重点内容。关注领导干部任职期间经济工作目标、各项经济指标和任务完成情况,在财政、财务收支或资产、负债、损益真实性、合法性的基础上,加强对地区、部门、单位、企业经济活动绩效性的审计和评价。关注重大经济决策情况,对领导干部任职期间作出的重大经济决策的合法性、程序性和决策结果进行绩效评价分析。关注国家环保政策的落实、资源的合理开发和利用、节能减排目标任务的实现、生态改善和环境质量的提高等情况。对资源环保资金分配、管理、使用的审计和绩效评价。关注涉农、惠民的政策贯彻落实情况、重大建设项目的实施情况、地震灾后恢复重建项目建设情况,加强对相关项目的建设程序、工程管理、投资决算和工程投资绩效的审计和评价。
(七)宏观政策的贯彻落实情况审计关注的重点内容。关注国家宏观政策贯彻落实情况,评价经济运行中的风险性、经济发展的协调性和法规体系的完善性,揭示政策贯彻执行中存在的矛盾和问题,促进政策目标实现。揭示政策缺陷,为完善政策提供决策依据。揭示体制缺陷,为理顺机制体制提供参考意见。
二、开展绩效审计的主要方式
(一)结合方式开展绩效审计。将绩效审计的要求和内容贯穿于财政预算执行审计、财务收支审计、经济责任审计等审计类型之中。结合型绩效审计项目在开展审前调查、制订审计方案时,应包含绩效审计的重点与内容,审计实施中应关注影响绩效的问题与因素,审计报告中应评价被审计单位绩效状况,揭示被审计单位绩效方面存在的问题,分析原因,提出改进建议。
(二)专项方式开展绩效审计。按照绩效审计的要求,以重点审计项目为对象,单独立项,有针对性地开展专项绩效审计。在开展审前调查、制订审计方案、审计实施和审计报告应把绩效审计作为主要内容。
(三)专项审计调查方式开展绩效审计。根据绩效审计的要求,制订专项审计调查方案、实施审计调查、报告审计调查结果。在揭示和纠正违法违规问题时,要注重对影响绩效的问题给予分析、评价,提出审计建议。
(四)全程跟踪方式开展绩效审计。通过对重点建设项目、重点专项资金全过程跟踪审计,评价分析绩效,及时反馈意见,及时纠正问题,促使被审计单位改进工作,加强管理,保障建设项目有序、健康高效运行,专项资金有效、规范使用,提高资金使用效益。
(五)后续审计方式开展绩效审计。按照绩效审计目标要求,有针对性地选择项目实施后续跟踪审计。检查被审计单位对审计决定的落实情况,关注影响绩效问题的整改情况和加强管理建议的采纳情况,关注整改落实后是否取得预期的效果,对一时难以解决的影响效益的问题,要做进一步分析评估,为解决问题提出进一步的意见和建议。
一、开展绩效审计的重点内容
(一)预算资金审计关注的重点内容。在预算编制环节,应重点关注预算编制的完整性、合规性和细化性及预算下达的时效性,揭示预算编制留有缺口、刚性不强。在预算支出环节,应重点关注支出结构、支出规模安排的合理性和资金拨付使用的及时性,预算调整程序的合法性,揭示支出缓慢、随意调整预算。关注各项财政改革制度推行的效果性。在预算资金使用环节,重点评价财政资金的使用效果,揭示挤占挪用、损失浪费、滞留闲置各类财政资金等问题,发现和揭示部门、单位自身管理方面存在的不足和绩效缺陷,分析产生问题和缺陷的原因,提出改进意见和建议,以促进加强自身建设和提高绩效。要将财政资金的使用与部门职能任务和工作目标完成情况相联系,结合分析财政支出,评价工作职能任务的履行情况。同时还要重点关注各种上级转移支付资金的使用效果,评价转移支付资金发挥的作用。
(二)财政专项资金审计关注的重点内容。财政专项资金包括涉农、教育、医疗、社保等民生热点领域,重点关注党和政府各项惠民政策的贯彻落实情况,发现揭示政策制度执行中存在的突出矛盾和问题,深入分析原因,提出切实可行的意见和建议,推动完善相关政策制度,维护群众利益和社会稳定。关注专项资金项目立项,揭示多头申请立项、用已完工项目抵新项目套取资金。关注各类财政专项资金是否按预算进度(或建设进度)拨付,揭示因拨款不及时影响项目进度,项目进展缓慢,项目资金闲置,截留滞留、挤占挪用专项资金等问题。关注专项资金的使用效益,揭示因决策失误、管理不善造成效益不佳、损失浪费和国有资产流失等问题,分析评价财政资金的使用效果。
(三)金融资金审计关注的重点内容。在全面分析被审计金融机构经营活动的基础上,注重内部控制机制测评和评价,对金融机构贷款决策、重大采购、业务流程控制、职能设置、重要岗位制约、核心人员管理等方面控制制度测评,评价其有效性及存在影响金融企业效益的经营风险和管理漏洞。揭示金融企业在经营过程中可能面临的金融风险,从外部宏观角度揭示金融机构可能面临的市场风险、信用风险及系统风险;从具体金融机构微观角度,关注流动性风险和操作性风险;要高度关注金融衍生产品等金融创新业务,发现其风险点和管理中的漏洞。探索开展大额信贷投入的企业和项目经济效益、社会效益和环境效益的审计评价,促进金融信贷资金科学合理投放,提高信贷资金使用效益,防范金融风险。
(四)固定资产投资项目及资金审计关注的重点内容。审查建设项目决策、内部控制制度和投资约束机制,揭露因决策失误造成的损失浪费问题。检查经批准的概预算执行情况,项目规模、标准及投资的控制情况是否存在漏洞。加强对工程承发包和强制性标准执行情况的审计,重点查处工程承发包中规避招标或者在招投标中弄虚作假和肢解、转包、转让以及违法分包工程的行为,注重项目建设效果。关注工程管理、工程造价和工程质量,通过工程管理审计查处重大损失浪费问题,通过工程造价审计制止高估冒算,提高投资效益,通过工程质量审计检查工程建设项目是否达到设计标准、是否存在质量隐患。对存在的问题要分析原因,提出切实可行的整改意见。探索实施建设项目后评价,对项目竣工投产后的经济技术指标与可行性研究报告和初步设计的经济技术指标进行分析对比,关注投入产出的经济效益和环境生态效益,促进提高建设项目运营效益。
(五)企业生产经营审计关注的重点内容。首先,关注企业内部管理和内部控制情况,揭示内部管理制度缺陷,重大管理漏洞等问题,分析评价企业管理水平。其次,关注企业经营战略、产业结构和产品结构,分析评价是否符合国家产业政策,促进企业调结构、保增长、增效益。第三,关注企业重大经营决策、重大投资和重大技术改造情况,揭示企业是否存在盲目决策、投资效益低下和重大损失浪费等问题;关注企业资产重组、对外联营、关联交易等情况,揭示企业是否存在国有资产流失、利益输送和国有企业权益受到侵害的问题,保障国有资产安全完整,促进国有资产保值增值。第四,关注企业内部分配情况,按照效率优先、兼顾公平和按劳分配的原则,分析评价职工收入增长和分配差距对企业稳定、员工积极性的影响。第五,关注企业经济效益、社会效益和可持续发展能力,分析评价影响企业核心竞争力、节能减排和环境保护等方面的问题。分析评价企业偿债能力、盈利能力,反映企业经营面临的主要风险和重大隐患,促进企业提高经济效益。
(六)领导干部经济责任审计关注的重点内容。关注领导干部任职期间经济工作目标、各项经济指标和任务完成情况,在财政、财务收支或资产、负债、损益真实性、合法性的基础上,加强对地区、部门、单位、企业经济活动绩效性的审计和评价。关注重大经济决策情况,对领导干部任职期间作出的重大经济决策的合法性、程序性和决策结果进行绩效评价分析。关注国家环保政策的落实、资源的合理开发和利用、节能减排目标任务的实现、生态改善和环境质量的提高等情况。对资源环保资金分配、管理、使用的审计和绩效评价。关注涉农、惠民的政策贯彻落实情况、重大建设项目的实施情况、地震灾后恢复重建项目建设情况,加强对相关项目的建设程序、工程管理、投资决算和工程投资绩效的审计和评价。
(七)宏观政策的贯彻落实情况审计关注的重点内容。关注国家宏观政策贯彻落实情况,评价经济运行中的风险性、经济发展的协调性和法规体系的完善性,揭示政策贯彻执行中存在的矛盾和问题,促进政策目标实现。揭示政策缺陷,为完善政策提供决策依据。揭示体制缺陷,为理顺机制体制提供参考意见。
二、开展绩效审计的主要方式
(一)结合方式开展绩效审计。将绩效审计的要求和内容贯穿于财政预算执行审计、财务收支审计、经济责任审计等审计类型之中。结合型绩效审计项目在开展审前调查、制订审计方案时,应包含绩效审计的重点与内容,审计实施中应关注影响绩效的问题与因素,审计报告中应评价被审计单位绩效状况,揭示被审计单位绩效方面存在的问题,分析原因,提出改进建议。
(二)专项方式开展绩效审计。按照绩效审计的要求,以重点审计项目为对象,单独立项,有针对性地开展专项绩效审计。在开展审前调查、制订审计方案、审计实施和审计报告应把绩效审计作为主要内容。
(三)专项审计调查方式开展绩效审计。根据绩效审计的要求,制订专项审计调查方案、实施审计调查、报告审计调查结果。在揭示和纠正违法违规问题时,要注重对影响绩效的问题给予分析、评价,提出审计建议。
(四)全程跟踪方式开展绩效审计。通过对重点建设项目、重点专项资金全过程跟踪审计,评价分析绩效,及时反馈意见,及时纠正问题,促使被审计单位改进工作,加强管理,保障建设项目有序、健康高效运行,专项资金有效、规范使用,提高资金使用效益。
(五)后续审计方式开展绩效审计。按照绩效审计目标要求,有针对性地选择项目实施后续跟踪审计。检查被审计单位对审计决定的落实情况,关注影响绩效问题的整改情况和加强管理建议的采纳情况,关注整改落实后是否取得预期的效果,对一时难以解决的影响效益的问题,要做进一步分析评估,为解决问题提出进一步的意见和建议。