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摘要：现阶段我国扶贫工作的重点是从精准扶贫向精准脱贫的推进，少数民族地区作为打赢脱贫攻坚战“最后的堡垒”，其扶贫绩效的好坏决定能否实现如期脱贫。因此，对少数民族地区进行绩效评估十分关键。以少数民族地区的贫困特征为切入点，结合少数民族地区实际，构建扶贫绩效和贫困程度评估指标体系，运用因子分析法，利用内蒙古自治区的数据对少数民族地区贫困程度和扶贫绩效进行评估。结果表明，家庭收支能力低和健康保障不够是导致已脱贫贫困县返贫的主要原因。不同贫困程度的贫困县致贫原因不同。较贫困地区的致贫原因主要为家庭收入较低、生态建设能力弱;深度贫困地区的致贫原因主要为基础设施建设投入力度不够和健康保障能力薄弱。因此，为防止脱贫县返贫，持续巩固脱贫攻坚的成果，致力于未脱贫贫困县的如期脱贫，提出高质量打赢脱贫攻坚战的对策建议，期冀为少数民族地区攻克脱贫攻坚“最后的堡垒”提供重要的指导和借鉴。
关键词：少数民族地区;精准扶贫;扶贫程度;扶贫绩效;评估
中图分类号： F323.8文献标志码： A
文章编号：1002-1302（2021）05-0018-06
改革开放以来，减少贫困一直是政府和人民關注的核心，也是世界未来发展的重要目标。近年来，扶贫工作作为我国的重点工作之一，取得的成效显著。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》及《中国农村贫困监测报告（2018）》的内容显示，2017年的贫困线为2 952元，比2011年提高了416元。依据此标准，农村贫困人口从2011年的 12 238 万人减少到2017年的3 046万人，贫困发生率从12.7%下降到3.1%。自2012年年末至今，贫困人口数逐年递减，且农村减贫人口数年均千万以上，实现了“东部地区率先脱贫、中部地区逐步脱贫以及西部地区贫困人口全面下降”的良好局面。截至2017年年底，西部地区的农村贫困人口数下降幅度较大，高达679%，农村贫困发生率大幅度下降，从2012年末的17.6%下降至5.6%。目前，少数民族地区 （别称“民族八省区”）作为西部地区扶贫的重点和难点，自2014年以来，农村贫困人口减贫速度不断加快，截至2017年年底高达26.9%。民族八省区的贫困人口由2016年的1 411万人减少至2017年的1 032万人，下降幅度较大，高达66.9%。自2012年以来，民族八省区农村贫困发生率大幅度下降，截至2017年年底，农村贫困发生率下降至69%，与2012年相比，年均下降2.8%，累计下降14.2%。然而，少数民族地区的致贫、脱贫工作仍存在一定的复杂性和特殊性，是打赢脱贫攻坚战“最后的堡垒”。目前，全国贫困人口的33.3%居住在民族八省区，14个集中连片特困区中有 11 个在民族八省区，且少数民族地区涵盖了全部深度贫困的“三区三州”。可见，创新高效地实现少数民族地区的精准扶贫以及评估精准扶贫工作实施效果的方式就是进行扶贫绩效评估，精准识别真伪贫困县和扶贫对象，对少数民族地区的扶贫效果进行综合评价，从精准扶贫实现精准脱贫[1]。因此，构建少数民族地区扶贫绩效评估指标体系和贫困程度评估体系，科学有效地评估精准扶贫的效果，对少数民族地区攻克脱贫攻坚“最后的堡垒”具有重要的推动作用。
1 文献综述
学者们对少数民族地区扶贫问题进行了定性与定量研究，针对少数民族地区精准扶贫定性方面的研究，汪三贵等提出少数民族地区扶贫开发工作中存在的问题和对策建议;董永波等提出少数民族地区精准扶贫的路径选择;陆春萍等提出少数民族地区精准扶贫模式的战略选择。而针对少数民族地区精准扶贫定量方面的研究，杨浩等以四川高原藏区和凉山彝区贫困县为例，从经济发展、社会效益和生态环境等方面构建精准脱贫评价指标体系，对少数民族地区的脱贫进程进行定量评价[9];刘传熙等以广西壮族自治区岩茶乡龙台村为例，从农村经济发展、农村生态发展、生态环境改善和村“两委”建设等方面构建精准扶贫绩效评价指标体系，开展扶贫绩效定量评价[10]。综合已有文献可知，大多数研究集中在精准扶贫开发工作的对策建议和发展模式上，对精准扶贫绩效进行定量评价的研究较少，且少有针对不同贫困程度评价少数民族地区扶贫绩效方面的研究。因此，本研究以贫困程度与扶贫绩效评价的相关理论为基础，依据少数民族地区的贫困特征，构建扶贫绩效评价指标和贫困程度评价指标体系，并以内蒙古自治区（简称内蒙古）为例，运用因子分析法，对少数民族地区的贫困程度与扶贫效果进行评估，并提出高质量打赢脱贫攻坚战的政策启示，进而实现如期全面脱贫。
2 少数民族地区扶贫绩效评估指标体系的构建
2.1 指标体系构建
目前关于贫困程度的评估方法应用较多的有瓦茨贫困测度方法（Watts方法）及双临界值贫困测度方法（AF方法），这些方法的数据来源主要通过实地调查获取。由于我国少数民族地区分布广，受人力、物力、财力等限制，使用这2种方法进行评估存在一定的困难。因此，本研究结合少数民族地区贫困人口的特征，通过绩效评估的相关理论（如人力资本理论、收入分配理论、经济关系相关理论、贫困评估理论等），重点挖掘少数民族地区贫困人口自身的脱贫能力和发展能力，从经济、交通、教育、人力资源[9]、生态文明建设[10]、信息化等视角构建贫困程度评估指标体系，从经济效益、社会效益、生态效益[11]3个方面构建扶贫绩效评估指标体系。
2.1.1 构建贫困程度评估指标体系
贫困指标体系主要从基础资本贫困、人力资本贫困、信息资本贫困、生态资本贫困4个方面，共构建4个一级指标和22个二级测量指标（表1）。
2.1.1.1 基础资本贫困
经济贫困作为贫困的根源，是基础资本贫困中最关键的贫困指标。而随着人们对生活质量的要求越来越高，交通基础设施建设的覆盖程度也越来越重要。因此，基础资本贫困主要涵盖人均耕地面积、公路里程数等5个二级指标。 2.1.1.2 人力资本贫困
一般而言，人力资本贫困主要揭示贫困问题和致贫原因。人力资本贫困指标主要从贫困人口的受教育程度、身体健康状况、能力素质等方面构建教育支出、新农合未覆盖率、农业机耕总动力等9个二级指标。
2.1.1.3 信息资本贫困
信息化普及程度、信息化基础建设等是测量信息资本贫困的主要测量指标。信息资本贫困主要由移动电话用户数、邮政业务量等4个二级指标组成。
2.1.1.4 生态资本贫困
生态文明建设情况、生态环境保护情况等是衡量生态资本贫困的主要方面，生态资本贫困指标主要由营造林面积、节能环保支出占总财政支出比等4个二级指标组成。
2.1.2 构建扶贫绩效评估指标体系
本研究基于少数民族地区贫困特征，结合王碧玉等关于农村反贫困评价指标体系，构建少数民族地区的扶贫绩效评价指标体系。指标体系主要是由经济效益、生态效益、社会效益3个一级指标组成，由人均GDP、人均粮食拥有量等9个二级指标构成（表2）。
2.2 数据来源及研究方法
2.2.1 数据来源
本研究主要选取内蒙古自治区的数据，以内蒙古调整前的31个贫困县为研究对象，原因在于内蒙古自治区在少数民族地区贫困县的退出方面作出了榜样。截至2020年3月，内蒙古的31个贫困县已经全部成功“摘帽”，说明内蒙古的扶贫开发工作效果显著，精准扶贫和脱贫攻坚工作走在了其他少数民族省份的前列，有可供其他少数民族地区借鉴的经验。
指标体系中涉及的人均GDP、人均粮食拥有量、人均耕地面积、人均农作物播种面积、新型养老保险覆盖率、非农业劳动力数量、节能环保支出占总财政支出比是根据2019年《内蒙古统计年鉴》和《中国县域资料》的相关数据计算所得。饲养牲畜数、人均可支配收入、衣着消费支出、文化消费支出、农业增加值、居民储蓄存款余额、公路里程数、R
关键词：少数民族地区;精准扶贫;扶贫程度;扶贫绩效;评估
中图分类号： F323.8文献标志码： A
文章编号：1002-1302（2021）05-0018-06
改革开放以来，减少贫困一直是政府和人民關注的核心，也是世界未来发展的重要目标。近年来，扶贫工作作为我国的重点工作之一，取得的成效显著。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》及《中国农村贫困监测报告（2018）》的内容显示，2017年的贫困线为2 952元，比2011年提高了416元。依据此标准，农村贫困人口从2011年的 12 238 万人减少到2017年的3 046万人，贫困发生率从12.7%下降到3.1%。自2012年年末至今，贫困人口数逐年递减，且农村减贫人口数年均千万以上，实现了“东部地区率先脱贫、中部地区逐步脱贫以及西部地区贫困人口全面下降”的良好局面。截至2017年年底，西部地区的农村贫困人口数下降幅度较大，高达679%，农村贫困发生率大幅度下降，从2012年末的17.6%下降至5.6%。目前，少数民族地区 （别称“民族八省区”）作为西部地区扶贫的重点和难点，自2014年以来，农村贫困人口减贫速度不断加快，截至2017年年底高达26.9%。民族八省区的贫困人口由2016年的1 411万人减少至2017年的1 032万人，下降幅度较大，高达66.9%。自2012年以来，民族八省区农村贫困发生率大幅度下降，截至2017年年底，农村贫困发生率下降至69%，与2012年相比，年均下降2.8%，累计下降14.2%。然而，少数民族地区的致贫、脱贫工作仍存在一定的复杂性和特殊性，是打赢脱贫攻坚战“最后的堡垒”。目前，全国贫困人口的33.3%居住在民族八省区，14个集中连片特困区中有 11 个在民族八省区，且少数民族地区涵盖了全部深度贫困的“三区三州”。可见，创新高效地实现少数民族地区的精准扶贫以及评估精准扶贫工作实施效果的方式就是进行扶贫绩效评估，精准识别真伪贫困县和扶贫对象，对少数民族地区的扶贫效果进行综合评价，从精准扶贫实现精准脱贫[1]。因此，构建少数民族地区扶贫绩效评估指标体系和贫困程度评估体系，科学有效地评估精准扶贫的效果，对少数民族地区攻克脱贫攻坚“最后的堡垒”具有重要的推动作用。
1 文献综述
学者们对少数民族地区扶贫问题进行了定性与定量研究，针对少数民族地区精准扶贫定性方面的研究，汪三贵等提出少数民族地区扶贫开发工作中存在的问题和对策建议;董永波等提出少数民族地区精准扶贫的路径选择;陆春萍等提出少数民族地区精准扶贫模式的战略选择。而针对少数民族地区精准扶贫定量方面的研究，杨浩等以四川高原藏区和凉山彝区贫困县为例，从经济发展、社会效益和生态环境等方面构建精准脱贫评价指标体系，对少数民族地区的脱贫进程进行定量评价[9];刘传熙等以广西壮族自治区岩茶乡龙台村为例，从农村经济发展、农村生态发展、生态环境改善和村“两委”建设等方面构建精准扶贫绩效评价指标体系，开展扶贫绩效定量评价[10]。综合已有文献可知，大多数研究集中在精准扶贫开发工作的对策建议和发展模式上，对精准扶贫绩效进行定量评价的研究较少，且少有针对不同贫困程度评价少数民族地区扶贫绩效方面的研究。因此，本研究以贫困程度与扶贫绩效评价的相关理论为基础，依据少数民族地区的贫困特征，构建扶贫绩效评价指标和贫困程度评价指标体系，并以内蒙古自治区（简称内蒙古）为例，运用因子分析法，对少数民族地区的贫困程度与扶贫效果进行评估，并提出高质量打赢脱贫攻坚战的政策启示，进而实现如期全面脱贫。
2 少数民族地区扶贫绩效评估指标体系的构建
2.1 指标体系构建
目前关于贫困程度的评估方法应用较多的有瓦茨贫困测度方法（Watts方法）及双临界值贫困测度方法（AF方法），这些方法的数据来源主要通过实地调查获取。由于我国少数民族地区分布广，受人力、物力、财力等限制，使用这2种方法进行评估存在一定的困难。因此，本研究结合少数民族地区贫困人口的特征，通过绩效评估的相关理论（如人力资本理论、收入分配理论、经济关系相关理论、贫困评估理论等），重点挖掘少数民族地区贫困人口自身的脱贫能力和发展能力，从经济、交通、教育、人力资源[9]、生态文明建设[10]、信息化等视角构建贫困程度评估指标体系，从经济效益、社会效益、生态效益[11]3个方面构建扶贫绩效评估指标体系。
2.1.1 构建贫困程度评估指标体系
贫困指标体系主要从基础资本贫困、人力资本贫困、信息资本贫困、生态资本贫困4个方面，共构建4个一级指标和22个二级测量指标（表1）。
2.1.1.1 基础资本贫困
经济贫困作为贫困的根源，是基础资本贫困中最关键的贫困指标。而随着人们对生活质量的要求越来越高，交通基础设施建设的覆盖程度也越来越重要。因此，基础资本贫困主要涵盖人均耕地面积、公路里程数等5个二级指标。 2.1.1.2 人力资本贫困
一般而言，人力资本贫困主要揭示贫困问题和致贫原因。人力资本贫困指标主要从贫困人口的受教育程度、身体健康状况、能力素质等方面构建教育支出、新农合未覆盖率、农业机耕总动力等9个二级指标。
2.1.1.3 信息资本贫困
信息化普及程度、信息化基础建设等是测量信息资本贫困的主要测量指标。信息资本贫困主要由移动电话用户数、邮政业务量等4个二级指标组成。
2.1.1.4 生态资本贫困
生态文明建设情况、生态环境保护情况等是衡量生态资本贫困的主要方面，生态资本贫困指标主要由营造林面积、节能环保支出占总财政支出比等4个二级指标组成。
2.1.2 构建扶贫绩效评估指标体系
本研究基于少数民族地区贫困特征，结合王碧玉等关于农村反贫困评价指标体系，构建少数民族地区的扶贫绩效评价指标体系。指标体系主要是由经济效益、生态效益、社会效益3个一级指标组成，由人均GDP、人均粮食拥有量等9个二级指标构成（表2）。
2.2 数据来源及研究方法
2.2.1 数据来源
本研究主要选取内蒙古自治区的数据，以内蒙古调整前的31个贫困县为研究对象，原因在于内蒙古自治区在少数民族地区贫困县的退出方面作出了榜样。截至2020年3月，内蒙古的31个贫困县已经全部成功“摘帽”，说明内蒙古的扶贫开发工作效果显著，精准扶贫和脱贫攻坚工作走在了其他少数民族省份的前列，有可供其他少数民族地区借鉴的经验。
指标体系中涉及的人均GDP、人均粮食拥有量、人均耕地面积、人均农作物播种面积、新型养老保险覆盖率、非农业劳动力数量、节能环保支出占总财政支出比是根据2019年《内蒙古统计年鉴》和《中国县域资料》的相关数据计算所得。饲养牲畜数、人均可支配收入、衣着消费支出、文化消费支出、农业增加值、居民储蓄存款余额、公路里程数、R