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随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，人们的身份、财富、地位差距逐渐拉大，待遇观念也随之发生重大变化。群体之间、个体之间的待遇差距问题不断显化、升级，以致出现了老百姓得到的实惠最多、老百姓的骂声也最多的“两个最多”现象。
要破解“两个最多”现象，就必须紧紧围绕“四个全面”的战略思想进行理论总结和实践创新，构建与我国经济社会发展水平相适应的国民待遇制度，提出落实国民待遇的具体路径，进而不断缩小群体间的待遇差别，最终实现共同富裕。
中国已经进入并将长期处于三元社会结构时代
从中国发展的现实和趋势看，中国正处于城镇化加速期，预计到 2030 年，中国城镇化率将达到 70%，中国人口将达到15 亿，以市民、农民、移民（以农民工为主的流动人口群体）为主构成的三元社会结构的趋势将不断强化。三元社会结构对我国经济社会发展带来的，主要是积极效应而非消极影响，是在弱化而非固化市民与农民之间的利益秩序。在现阶段基本国情和人口发展趋势下，一方面城乡差距仍然较大，另一方面，还存在着户籍制度等显性的制度约束以及基本公共服务体系不健全等隐性的制度约束。因此，流动人口融入城市的过程会更慢，时间也会更长。三元社会结构在中国将长期存在，市民、农民、移民的待遇差距也将长期存在。
从“同城同待遇”到“同城同待遇指数”
基于中国将长期处于三元结构社会的认识、三大人群之间的待遇差距也将长期存在难以完全做到“同城同待遇”的基本判断，我们认为，必须在三元社会结构的背景和前提下，重新审视中国的人口城镇化政策特别是农民工市民化政策，避免政策单向地集中在使进城农民获得市民身份和同等待遇上，而应该一揽子谋划解决市民、农民、移民这三大群体的待遇问题。
当前，在理论界和实践中对“同城同待遇”的呼声很高，认为生活在一座城市中的市民、农民、移民都应该享有完全相同的待遇。但由于个体的年龄、学历、职业、居住地等自身条件不同，缴费、纳税、投资等个人付出也不一样，所以落实到每一个人身上的具体待遇千差万别。如在社保待遇上，不仅市民和农民的社保待遇政策不同，即使在市民中，事业单位职工与企业职工的社保待遇政策也不同。因此，如果在待遇上搞“一刀切”，不仅现实条件下做不到，还会造成法理上的冲突和不公，使得社会矛盾不断激化。在现有的生产力发展水平下，追求“同城同待遇”并不是指生活在一座城市中的市民、农民、移民享有完全相同的具体待遇，而应该是“同城同待遇指数”。它是依据相关的待遇指标体系，通过对不同的待遇指标进行赋权量化，反映三大群体待遇的一种综合指数。因为就具体待遇而言，不仅三大群体之间没有可比性，就是在同一群体中也没有可比性，而通过待遇指数，可以全面、科学、系统地反映市民、农民、移民三大群体的待遇，从而使不同群体的待遇可以比较，使不同区域的待遇也可以比较。
以“同城同待遇指数”理念
破解流动人口待遇问题的政策建议
坚持“分城、分层、分情、分步”的思路。实现不同群体的“同城同待遇”，事关城乡公共资源的重新配置，事关城乡居民各种利益的重新调整，事关城乡经济社会的协调发展。在工作推进机制上，要按照“分城、分层、分情、分步”的思路，逐步实现不同人群的“同城同待遇”目标。
一是“分城”，就是按照“城市”分类区别对待。根据每个城市经济社会发展状况、财政体制等方面的不同情况，对不同的城市采取不同的政策待遇、不同的解决方式和不同的实现路径。
二是“分层”，就是按照“圈层”分类区别对待。根据老城区、新城区、市域县（市）、省内城市、省外城市等不同圈层，采取不同的政策待遇、不同的解决方式和不同的实现路径。
三是“分情”，就是按照实际情况分别对待。根据外来流动人口的本人意愿与诉求，既可自由选择在流入地城市入户，自愿交出土地指标和原籍户口换取流入地城镇户籍、住房和社保；也可保留原籍身份和土地权益，只享受流入地城市提供的部分政策待遇。
四是“分步”，就是按照统一规划分步推进。先易后难、循序渐进地推进本地城镇居民与本地农村居民、本地居民与外地居民的“同城同待遇”。大致可以按照以下思路推进：第一步是推动老城区农村居民与老城区城镇居民的“同城同待遇”；第二步是推动几个新城区城乡居民与老城区城乡居民的“同城同待遇”；第三步是在条件成熟后推动县（市）的城乡居民及其在杭州市区工作生活的流动人口，与老城区城乡居民的“同城同待遇”；第四步是推进省内其他地区户籍在杭工作生活的流动人口与老城区城乡居民的“同城同待遇”；第五步是推进省外户籍在杭工作生活的流动人口与老城区城乡居民的“同城同待遇”。
构建与生产力发展水平相适应、与三元结构社会相协调的国民待遇制度。构建待遇制度的方向主要是：一要分类指导，正视差别；二要立法定规，公开透明；三要缩小差距，追求公平。要围绕待遇指数，设定近期、中期和远期目标，近期目标是到 2030年，实现经济总量世界第一和城市化率达到 70%；中期目标是到 2050年，达到世界中等发达国家水平，基本实现现代化；远期目标是2050年后的发展情况。要根据近期、中期、远期目标，制定相应的待遇结构的改善目标，推动待遇制度的落实。
采取“完善市民待遇、提升农民待遇、落实移民待遇”的路径。按照待遇指数平等的理念，对待遇政策较为完善、待遇享受水平较高的市民群体，要继续完善他们的待遇；对待遇政策不太健全，待遇水平起点较低、现状不高的农民群体，要逐步提升他们的待遇；对跨城乡、跨地域流动的移民群体，要协调好流入地和流出地之间的待遇关系，按照“分城、分层、分情、分步”的思路逐步推动不同圈层群体的待遇均等化，当前亟需推动城市新城区居民与老城区居民的“同城同待遇”。当前比较紧迫的任务是，制定出专门针对移民这一“元”的政策。这一政策有别于对农民的政策，也有别于对市民的政策，按照“权利与义务对等”的原则，以权利、义务、时间门槛为三个基本要素，逐步扩大移民通过贡献和承担义务所获得福利的通道。
推动落实流动人口待遇的若干政策。一要推动移民的待遇政策实现法规化。当前迫切需要适应经济社会发展新形势，推进权利与义务相对等、国家与地方相协调的法制化建设，将解决流动人口问题的相关政策提高到法制化的高度，以法律法规的形式固化下来。特别是涉及流动人口子女的初高中阶段的就学、保障性住房、“五险一金”等重大问题，不是一个城市或者一个省可以解决的，国家层面也要抓紧研究这些问题，要提高立法层次和立法质量，将相关法规条例提升到省级层面，甚至国家层面去制定，进而在现有体制框架下切实保障流动人口的权益。二要确立待遇管理的主体机构。要设计一个机构，来管理和落实国（公）民待遇问题。若要新设一个机构，就是人口管理委员会；若要依附于一个原有机构，可以是卫生与计划生育委员会。三要明确待遇管理的载体。建议充分发挥“两证一卡”的作用，即身份证、居住证、社保卡（市民卡），以身份证落实基本国民待遇、以社保卡（市民卡）落实本地居民待遇、以居住证落实移民待遇。
（本文由浙江省城市治理研究中心供稿）
要破解“两个最多”现象，就必须紧紧围绕“四个全面”的战略思想进行理论总结和实践创新，构建与我国经济社会发展水平相适应的国民待遇制度，提出落实国民待遇的具体路径，进而不断缩小群体间的待遇差别，最终实现共同富裕。
中国已经进入并将长期处于三元社会结构时代
从中国发展的现实和趋势看，中国正处于城镇化加速期，预计到 2030 年，中国城镇化率将达到 70%，中国人口将达到15 亿，以市民、农民、移民（以农民工为主的流动人口群体）为主构成的三元社会结构的趋势将不断强化。三元社会结构对我国经济社会发展带来的，主要是积极效应而非消极影响，是在弱化而非固化市民与农民之间的利益秩序。在现阶段基本国情和人口发展趋势下，一方面城乡差距仍然较大，另一方面，还存在着户籍制度等显性的制度约束以及基本公共服务体系不健全等隐性的制度约束。因此，流动人口融入城市的过程会更慢，时间也会更长。三元社会结构在中国将长期存在，市民、农民、移民的待遇差距也将长期存在。
从“同城同待遇”到“同城同待遇指数”
基于中国将长期处于三元结构社会的认识、三大人群之间的待遇差距也将长期存在难以完全做到“同城同待遇”的基本判断，我们认为，必须在三元社会结构的背景和前提下，重新审视中国的人口城镇化政策特别是农民工市民化政策，避免政策单向地集中在使进城农民获得市民身份和同等待遇上，而应该一揽子谋划解决市民、农民、移民这三大群体的待遇问题。
当前，在理论界和实践中对“同城同待遇”的呼声很高，认为生活在一座城市中的市民、农民、移民都应该享有完全相同的待遇。但由于个体的年龄、学历、职业、居住地等自身条件不同，缴费、纳税、投资等个人付出也不一样，所以落实到每一个人身上的具体待遇千差万别。如在社保待遇上，不仅市民和农民的社保待遇政策不同，即使在市民中，事业单位职工与企业职工的社保待遇政策也不同。因此，如果在待遇上搞“一刀切”，不仅现实条件下做不到，还会造成法理上的冲突和不公，使得社会矛盾不断激化。在现有的生产力发展水平下，追求“同城同待遇”并不是指生活在一座城市中的市民、农民、移民享有完全相同的具体待遇，而应该是“同城同待遇指数”。它是依据相关的待遇指标体系，通过对不同的待遇指标进行赋权量化，反映三大群体待遇的一种综合指数。因为就具体待遇而言，不仅三大群体之间没有可比性，就是在同一群体中也没有可比性，而通过待遇指数，可以全面、科学、系统地反映市民、农民、移民三大群体的待遇，从而使不同群体的待遇可以比较，使不同区域的待遇也可以比较。
以“同城同待遇指数”理念
破解流动人口待遇问题的政策建议
坚持“分城、分层、分情、分步”的思路。实现不同群体的“同城同待遇”，事关城乡公共资源的重新配置，事关城乡居民各种利益的重新调整，事关城乡经济社会的协调发展。在工作推进机制上，要按照“分城、分层、分情、分步”的思路，逐步实现不同人群的“同城同待遇”目标。
一是“分城”，就是按照“城市”分类区别对待。根据每个城市经济社会发展状况、财政体制等方面的不同情况，对不同的城市采取不同的政策待遇、不同的解决方式和不同的实现路径。
二是“分层”，就是按照“圈层”分类区别对待。根据老城区、新城区、市域县（市）、省内城市、省外城市等不同圈层，采取不同的政策待遇、不同的解决方式和不同的实现路径。
三是“分情”，就是按照实际情况分别对待。根据外来流动人口的本人意愿与诉求，既可自由选择在流入地城市入户，自愿交出土地指标和原籍户口换取流入地城镇户籍、住房和社保；也可保留原籍身份和土地权益，只享受流入地城市提供的部分政策待遇。
四是“分步”，就是按照统一规划分步推进。先易后难、循序渐进地推进本地城镇居民与本地农村居民、本地居民与外地居民的“同城同待遇”。大致可以按照以下思路推进：第一步是推动老城区农村居民与老城区城镇居民的“同城同待遇”；第二步是推动几个新城区城乡居民与老城区城乡居民的“同城同待遇”；第三步是在条件成熟后推动县（市）的城乡居民及其在杭州市区工作生活的流动人口，与老城区城乡居民的“同城同待遇”；第四步是推进省内其他地区户籍在杭工作生活的流动人口与老城区城乡居民的“同城同待遇”；第五步是推进省外户籍在杭工作生活的流动人口与老城区城乡居民的“同城同待遇”。
构建与生产力发展水平相适应、与三元结构社会相协调的国民待遇制度。构建待遇制度的方向主要是：一要分类指导，正视差别；二要立法定规，公开透明；三要缩小差距，追求公平。要围绕待遇指数，设定近期、中期和远期目标，近期目标是到 2030年，实现经济总量世界第一和城市化率达到 70%；中期目标是到 2050年，达到世界中等发达国家水平，基本实现现代化；远期目标是2050年后的发展情况。要根据近期、中期、远期目标，制定相应的待遇结构的改善目标，推动待遇制度的落实。
采取“完善市民待遇、提升农民待遇、落实移民待遇”的路径。按照待遇指数平等的理念，对待遇政策较为完善、待遇享受水平较高的市民群体，要继续完善他们的待遇；对待遇政策不太健全，待遇水平起点较低、现状不高的农民群体，要逐步提升他们的待遇；对跨城乡、跨地域流动的移民群体，要协调好流入地和流出地之间的待遇关系，按照“分城、分层、分情、分步”的思路逐步推动不同圈层群体的待遇均等化，当前亟需推动城市新城区居民与老城区居民的“同城同待遇”。当前比较紧迫的任务是，制定出专门针对移民这一“元”的政策。这一政策有别于对农民的政策，也有别于对市民的政策，按照“权利与义务对等”的原则，以权利、义务、时间门槛为三个基本要素，逐步扩大移民通过贡献和承担义务所获得福利的通道。
推动落实流动人口待遇的若干政策。一要推动移民的待遇政策实现法规化。当前迫切需要适应经济社会发展新形势，推进权利与义务相对等、国家与地方相协调的法制化建设，将解决流动人口问题的相关政策提高到法制化的高度，以法律法规的形式固化下来。特别是涉及流动人口子女的初高中阶段的就学、保障性住房、“五险一金”等重大问题，不是一个城市或者一个省可以解决的，国家层面也要抓紧研究这些问题，要提高立法层次和立法质量，将相关法规条例提升到省级层面，甚至国家层面去制定，进而在现有体制框架下切实保障流动人口的权益。二要确立待遇管理的主体机构。要设计一个机构，来管理和落实国（公）民待遇问题。若要新设一个机构，就是人口管理委员会；若要依附于一个原有机构，可以是卫生与计划生育委员会。三要明确待遇管理的载体。建议充分发挥“两证一卡”的作用，即身份证、居住证、社保卡（市民卡），以身份证落实基本国民待遇、以社保卡（市民卡）落实本地居民待遇、以居住证落实移民待遇。
（本文由浙江省城市治理研究中心供稿）