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摘要：县域作为推动国民经济发展的重要一环，优化县域营商环境显得尤为重要。常熟作为苏南县域经济的代表，在优化营商环境方面出台了一系列政策，取得了显著成效。但是，常熟营商环境仍存在政策稳定性不够、技能人才缺乏、主动服务不够、产业集聚度不高等短板。要聚焦突出问题精准施策，在致力法治诚信、坚持以人为本、突出用户思维、引导产业集聚等多方面发力，持续优化县域营商环境，不断提高县域经济竞争力。
关键词：营商环境;县域;路径
好的营商环境是一个城市的核心竞争力，也是最强生产力。县域作为推动国民经济发展的重要一环和决胜全面建成小康社会的主阵地，优化县域营商环境显得尤为重要。常熟作为苏南县域经济的代表，位列全国百强县第一方阵，营商环境优势得天独厚，近年来，常熟充分发挥自身优势，把营商环境作为发展的“生命线”来抓，不断创新政策、优化服务、强化落实，服务效能持续提升。但是，对照世行标准，对比北京、上海、深圳等先进城市，常熟营商环境仍存在一定差距。本文以常熟为例，探讨如何补齐短板、精准施策，持续优化营商环境，在当前区域经济发展中，发挥好县级市承上启下的作用，推动经济高质量发展。
一、常熟优化营商环境的举措和成效
常熟在2019年8月出台《常熟市进一步优化营商环境操作指引（2019版）》，聚焦市场准入、投资建设等领域的审批服务提出多项优化举措。2020年6月，常熟制定出台了《常熟市2020年优化营商环境工作要点》，强调了21项优化营商环境重点任务，进一步落实主体责任，一系列务实举措使得优化营商环境工作取得了显著成效。
（一）坚持把“放手”作为最大“抓手”，政务服务便捷高效
1. 简流程缩时限，提升政务服务质效。2020年以来，常熟在全面提升政务服务质效方面开展了创新探索。申请开办企业递交1套材料，1个工作日办结，免刻章费用;办理施工许可1个窗口综合受理，30个工作日内完成审批，有效缩短了时限，节约了成本。
2. 再造办事流程，深化一件事一次办。市行政审批局梳理企业群众“多次跑”“多头跑”事项，整合环节简化流程，推行套餐式“一件事”集成服务。上半年，梳理了66项套餐式服务事项，企业办理时间减少了69%，跑腿次数平均减少了3次。
3. 提高“否决”门槛，夯实主体责任。常熟在江苏省率先发布了《常熟市行政机关优化营商环境“否决事项”领导负责制工作规程》，窗口人员在受理审批过程中，遇到与现行政策不符的事项，须向负责人报告并及时作出回应，提高了“否决”门槛，夯实主体责任，推进行政审批规范化、透明化、人性化。
（二）坚持“放手”同时决不“甩手”，监督管理审慎宽容
1. 完善信用体系，构建新型监管机制。在重点领域、重点行业建立信用信息平台，完善申请人信用记录，设立红黑榜，对失信企业和从业人员进行严格的监管。加强信用信息共享，实现市信用信息平台与全国信用信息平台互联互通，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。
2. 出台免责清单，实施包容柔性监管。2019年6月，常熟出台了江苏首份《涉企轻微违法行为免罚清单》，按照法定程序对市场主体实施轻微免罚措施。“免罚轻罚清单”推行一年以来，共办理不予行政处罚案件32件，涉及金额130多万元;办理从轻、减轻行政处罚案件2件，涉及金额5.5万元，有力保障了市场主体稳定发展，推动形成宽严相济、刚柔并举的营商法治环境。
（三）主动“出手”抢占发展“先手”，服务企业舒心暖心
1. 全方位服务企业，零距离解难题。开展“服务民企360”主题活动，建立“三项制度”，架设“六座桥梁”，实现对民企的“零距离”服务。每季度召开民营企业家圆桌会议，建立民营企业家微信群，在重点企业开展信息直报工作，确保政府听得到企业的“苦”、解得了企业的“难”。
2. 优化配套服务，打造宜居环境。常熟特别制定了《优化营商环境补充意见》，筹集房源定向配租给符合条件的企业和人才;实施子女入学保障工程，满足符合条件的各类人才和投资者子女就近入学需求;为相关人才开通赴上海、南京、苏州等地就医绿色通道，优化综合配套服务。
二、常熟营商环境的主要短板
（一）政策稳定性不够影响企业预期
持续稳定的政策是营商环境的重要因素之一。近年来，常熟市政府出台了一系列旨在促进产业结构优化升级的产业政策，但政策兑现严肃性不足，稳定性不够，政策效力逐年递减，为企业决策增加了许多不确定性。为鼓励新兴产业发展，政府密集出台了一系列扶持政策，但这些政策往往是以牺牲传统产业，特别是中小企业的合法权益为代价的，侧重于应急性而忽视了连续性，降低了政策的可信度与投资者的投资热情。
（二）技能人才缺乏困扰民营企业
常熟地处长三角地区，临近城市如上海、南京、杭州对人才的虹吸效应明显，难以留住高端人才。而县域人才缺乏不仅仅体现在高端人才的缺乏上，发展实体经济所需的产业工人、技术工人也严重缺乏。民营企业很难吸引到合适的技能人才，引进难，留住更难。特别是对于乡镇民营企业而言，人才安居政策几乎难以覆盖，基础设施难以满足职工需求，子女入学也成问题。
（三）主动服务不够降低企业获得感
常熟着力推动“放管服”改革，在简政放权、簡化行政审批等方面取得了显著进展，但在准入之后的运营环节，企业仍需要与供水、供电、银行等部门沟通衔接，仍需付出大量的时间和精力，降低了获得感。在从“管控”向“服务”型政府转变过程中，存在基层工作人员承接事项能力不足、简化的审批事项缺乏事后管理、信息共享机制不完善等问题。
（四）产业集聚度不高缺少创新氛围
2018年，苏州市制定《“独角兽”企业培育计划（2018～2022年）》，以研发后补助的形式对入库培育企业给予累计最高1000万元的奖励。“独角兽”企业不仅自身具有强大的创新创造力，而且具有强烈的集聚和外溢能力，可以带动行业内其他企业成长，进而带动整个区域的创新创业。遗憾的是，常熟目前尚无企业入选。常熟在战略性新兴产业和先导产业领域虽有布局，但目前创新成果仍不显著，缺乏行业影响力和带动力，全行业中小企业居多、产业集聚度不够，缺乏创新动力和氛围。 三、持续优化常熟营商环境的路径选择
营商环境是一项系统性工程。持续优化营商环境必须进一步深化认识、凝聚共识，聚焦突出问题，对标一流，全力打造营商环境新高地。具体而言，需要重点做好以下四个方面的工作。
（一）致力法治诚信，塑造营商环境第一标志
“可预期”的营商环境是第一生产力。政府强大的公信力是优化营商环境的具体措施顺利落实的保障，企业才能形成稳定的心理预期，增强投资信心。因此，要形成可预期的制度环境，一是要将政务守信情况纳入考核体系。加快建立以信用为核心的政务诚信监督体系，把政府部门兑现政策、履行承诺纳入各级政府政务诚信建设考核。对危害群众利益、损害市场公平交易等失信行为，建立政务失信档案，并采取相应的惩戒措施。二是要为市场主体提供明确的维权渠道。在制定和修改重大投资政策过程中，全方面听取企业意见和建议，避免出现中短期内政策的颠覆性变化。当政府承诺不予兑现等现象发生时，赋予市场主体提起诉讼的权利。三是要强化政策法规的严肃性。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，避免增加对企业投资运行的不合理限制，制定更具指导性、实践性、可操作性的政策。进一步落实文件清理长效机制，定期开展清理工作并及时发布当前实行、废止、失效的规范性文件。
（二）坚持以人为本，营造更具吸引力的人才发展环境
企业的生产经营，需要资本与人才的有机结合。高效的制度环境和优质的硬件环境，吸引资本前来投资，但如果没有完善的人才引进政策，就无法吸引高素质人才;如果没有完善的配套服务，就无法留住人才。一方面，要以企业需求为导向精准引才。政府引进的人才要以当地产业发展为导向，与产业结构、发展战略相适应，实现人才和经济社会发展深度融合。政府应建立一套完整的人才政策，一方面要吸引高端人前来投资创业，另一方面也要考虑民营企业切实的人才需求，注意吸纳企业生产所需的产业工人、技能人才作为当地制造业发展的强大支撑，两者缺一不可。另一方面，要以配套服务为亮点留住人才。城市引进人才后能否留住人才，很大程度上取决于城市对人才的态度以及城市的公共服务水平。优化营商环境应深入推进教育、卫生、生态环境等领域的持续优化，帮助企业留住人才。在全市范围增加优租房试点，优化优租房在各乡镇的布局，保障外来人才住房生活问题;放宽积分入学条件、简化就学程序，为企业骨干人才解决孩子上学难的后顾之忧。
（三）突出用户思维，营造更加优质高效的政务环境
2020年3月，苏州发布《苏州市优化营商环境创新行动2020》，更加强调用户思维，加快以“审批为中心”向“服务为中心转变”，尽最大努力精准服务市场主体需求。从企业获得政务服务来看，要提供高效、高质政务服务。加速推进政务服务智能化，大力推动“数字政府”建设，打破政务服务分割化、强化信息系统整合、提升数据资源开发利用水平，打造贯通各个部门、各级政府的政务大数据中心，提高统筹协同管理水平。从企业获取政策信息来看，要提供广泛、有效、双向的信息推送途径。实现政策文件和解读的精准推送，详细梳理企业基础信息，按照企业类型、发展阶段等多种维度分类建档，为每一类企业量身配置政策推送信息，切实发挥扶持政策的激励引导作用。将各级政府各部门发布的政策信息整合到一个平台统一发布，并进行动态更新，形成全方位、整链条的政策推送路径。
（四）引导产业集聚，营造创新创业发展氛围
随著全球经济一体化的不断推进，企业间的竞争模式已转变为“一荣俱荣，一损俱损”的产业集群竞争模式。优化营商环境不应局限于以单个企业为服务对象，而应将服务视野拓展到产业链，打造以优势产业为主导的产业集群。一方面，要完善产业链体系，提升产业链质量。加快产业化布局，抓龙头企业、关键企业招商完善整个产业链体系，推动产业链的上、中、下游产业集聚，打通产业链垂直链条。鼓励新建企业和企业转型瞄准产业链的空缺环节和短板弱项，寻求差异化发展，精准做好补链、延链、强链工作。另一方面，要以产业集聚加强自主创新。在产业链上完善创新平台，支持龙头企业与科研院所开展协同创新推进产、学、研、用一体化创新，支持产业链上下游企业在创新过程中形成合作联盟，互相合作实现共同进步。对一些风险大、投入高的研发项目，政府部门应给予适当的资源支持，牵头组建专家委员会，协助项目推进，降低企业自主创新的不确定性，调动企业创新的积极性。
参考文献：
[1]刘刚，梁晗.外部性视角下营商环境的优化——基于企业需求导向的研究[J].中国行政管理，2019（11）：52-59.
[2]宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].中国行政管理，2018（04）：67-72.
[3]陈伟伟，张琦.系统优化我国区域营商环境的逻辑框架和思路[J].改革，2019（05）：70-79.
（作者单位：中共常熟市委党校）
关键词：营商环境;县域;路径
好的营商环境是一个城市的核心竞争力，也是最强生产力。县域作为推动国民经济发展的重要一环和决胜全面建成小康社会的主阵地，优化县域营商环境显得尤为重要。常熟作为苏南县域经济的代表，位列全国百强县第一方阵，营商环境优势得天独厚，近年来，常熟充分发挥自身优势，把营商环境作为发展的“生命线”来抓，不断创新政策、优化服务、强化落实，服务效能持续提升。但是，对照世行标准，对比北京、上海、深圳等先进城市，常熟营商环境仍存在一定差距。本文以常熟为例，探讨如何补齐短板、精准施策，持续优化营商环境，在当前区域经济发展中，发挥好县级市承上启下的作用，推动经济高质量发展。
一、常熟优化营商环境的举措和成效
常熟在2019年8月出台《常熟市进一步优化营商环境操作指引（2019版）》，聚焦市场准入、投资建设等领域的审批服务提出多项优化举措。2020年6月，常熟制定出台了《常熟市2020年优化营商环境工作要点》，强调了21项优化营商环境重点任务，进一步落实主体责任，一系列务实举措使得优化营商环境工作取得了显著成效。
（一）坚持把“放手”作为最大“抓手”，政务服务便捷高效
1. 简流程缩时限，提升政务服务质效。2020年以来，常熟在全面提升政务服务质效方面开展了创新探索。申请开办企业递交1套材料，1个工作日办结，免刻章费用;办理施工许可1个窗口综合受理，30个工作日内完成审批，有效缩短了时限，节约了成本。
2. 再造办事流程，深化一件事一次办。市行政审批局梳理企业群众“多次跑”“多头跑”事项，整合环节简化流程，推行套餐式“一件事”集成服务。上半年，梳理了66项套餐式服务事项，企业办理时间减少了69%，跑腿次数平均减少了3次。
3. 提高“否决”门槛，夯实主体责任。常熟在江苏省率先发布了《常熟市行政机关优化营商环境“否决事项”领导负责制工作规程》，窗口人员在受理审批过程中，遇到与现行政策不符的事项，须向负责人报告并及时作出回应，提高了“否决”门槛，夯实主体责任，推进行政审批规范化、透明化、人性化。
（二）坚持“放手”同时决不“甩手”，监督管理审慎宽容
1. 完善信用体系，构建新型监管机制。在重点领域、重点行业建立信用信息平台，完善申请人信用记录，设立红黑榜，对失信企业和从业人员进行严格的监管。加强信用信息共享，实现市信用信息平台与全国信用信息平台互联互通，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。
2. 出台免责清单，实施包容柔性监管。2019年6月，常熟出台了江苏首份《涉企轻微违法行为免罚清单》，按照法定程序对市场主体实施轻微免罚措施。“免罚轻罚清单”推行一年以来，共办理不予行政处罚案件32件，涉及金额130多万元;办理从轻、减轻行政处罚案件2件，涉及金额5.5万元，有力保障了市场主体稳定发展，推动形成宽严相济、刚柔并举的营商法治环境。
（三）主动“出手”抢占发展“先手”，服务企业舒心暖心
1. 全方位服务企业，零距离解难题。开展“服务民企360”主题活动，建立“三项制度”，架设“六座桥梁”，实现对民企的“零距离”服务。每季度召开民营企业家圆桌会议，建立民营企业家微信群，在重点企业开展信息直报工作，确保政府听得到企业的“苦”、解得了企业的“难”。
2. 优化配套服务，打造宜居环境。常熟特别制定了《优化营商环境补充意见》，筹集房源定向配租给符合条件的企业和人才;实施子女入学保障工程，满足符合条件的各类人才和投资者子女就近入学需求;为相关人才开通赴上海、南京、苏州等地就医绿色通道，优化综合配套服务。
二、常熟营商环境的主要短板
（一）政策稳定性不够影响企业预期
持续稳定的政策是营商环境的重要因素之一。近年来，常熟市政府出台了一系列旨在促进产业结构优化升级的产业政策，但政策兑现严肃性不足，稳定性不够，政策效力逐年递减，为企业决策增加了许多不确定性。为鼓励新兴产业发展，政府密集出台了一系列扶持政策，但这些政策往往是以牺牲传统产业，特别是中小企业的合法权益为代价的，侧重于应急性而忽视了连续性，降低了政策的可信度与投资者的投资热情。
（二）技能人才缺乏困扰民营企业
常熟地处长三角地区，临近城市如上海、南京、杭州对人才的虹吸效应明显，难以留住高端人才。而县域人才缺乏不仅仅体现在高端人才的缺乏上，发展实体经济所需的产业工人、技术工人也严重缺乏。民营企业很难吸引到合适的技能人才，引进难，留住更难。特别是对于乡镇民营企业而言，人才安居政策几乎难以覆盖，基础设施难以满足职工需求，子女入学也成问题。
（三）主动服务不够降低企业获得感
常熟着力推动“放管服”改革，在简政放权、簡化行政审批等方面取得了显著进展，但在准入之后的运营环节，企业仍需要与供水、供电、银行等部门沟通衔接，仍需付出大量的时间和精力，降低了获得感。在从“管控”向“服务”型政府转变过程中，存在基层工作人员承接事项能力不足、简化的审批事项缺乏事后管理、信息共享机制不完善等问题。
（四）产业集聚度不高缺少创新氛围
2018年，苏州市制定《“独角兽”企业培育计划（2018～2022年）》，以研发后补助的形式对入库培育企业给予累计最高1000万元的奖励。“独角兽”企业不仅自身具有强大的创新创造力，而且具有强烈的集聚和外溢能力，可以带动行业内其他企业成长，进而带动整个区域的创新创业。遗憾的是，常熟目前尚无企业入选。常熟在战略性新兴产业和先导产业领域虽有布局，但目前创新成果仍不显著，缺乏行业影响力和带动力，全行业中小企业居多、产业集聚度不够，缺乏创新动力和氛围。 三、持续优化常熟营商环境的路径选择
营商环境是一项系统性工程。持续优化营商环境必须进一步深化认识、凝聚共识，聚焦突出问题，对标一流，全力打造营商环境新高地。具体而言，需要重点做好以下四个方面的工作。
（一）致力法治诚信，塑造营商环境第一标志
“可预期”的营商环境是第一生产力。政府强大的公信力是优化营商环境的具体措施顺利落实的保障，企业才能形成稳定的心理预期，增强投资信心。因此，要形成可预期的制度环境，一是要将政务守信情况纳入考核体系。加快建立以信用为核心的政务诚信监督体系，把政府部门兑现政策、履行承诺纳入各级政府政务诚信建设考核。对危害群众利益、损害市场公平交易等失信行为，建立政务失信档案，并采取相应的惩戒措施。二是要为市场主体提供明确的维权渠道。在制定和修改重大投资政策过程中，全方面听取企业意见和建议，避免出现中短期内政策的颠覆性变化。当政府承诺不予兑现等现象发生时，赋予市场主体提起诉讼的权利。三是要强化政策法规的严肃性。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，避免增加对企业投资运行的不合理限制，制定更具指导性、实践性、可操作性的政策。进一步落实文件清理长效机制，定期开展清理工作并及时发布当前实行、废止、失效的规范性文件。
（二）坚持以人为本，营造更具吸引力的人才发展环境
企业的生产经营，需要资本与人才的有机结合。高效的制度环境和优质的硬件环境，吸引资本前来投资，但如果没有完善的人才引进政策，就无法吸引高素质人才;如果没有完善的配套服务，就无法留住人才。一方面，要以企业需求为导向精准引才。政府引进的人才要以当地产业发展为导向，与产业结构、发展战略相适应，实现人才和经济社会发展深度融合。政府应建立一套完整的人才政策，一方面要吸引高端人前来投资创业，另一方面也要考虑民营企业切实的人才需求，注意吸纳企业生产所需的产业工人、技能人才作为当地制造业发展的强大支撑，两者缺一不可。另一方面，要以配套服务为亮点留住人才。城市引进人才后能否留住人才，很大程度上取决于城市对人才的态度以及城市的公共服务水平。优化营商环境应深入推进教育、卫生、生态环境等领域的持续优化，帮助企业留住人才。在全市范围增加优租房试点，优化优租房在各乡镇的布局，保障外来人才住房生活问题;放宽积分入学条件、简化就学程序，为企业骨干人才解决孩子上学难的后顾之忧。
（三）突出用户思维，营造更加优质高效的政务环境
2020年3月，苏州发布《苏州市优化营商环境创新行动2020》，更加强调用户思维，加快以“审批为中心”向“服务为中心转变”，尽最大努力精准服务市场主体需求。从企业获得政务服务来看，要提供高效、高质政务服务。加速推进政务服务智能化，大力推动“数字政府”建设，打破政务服务分割化、强化信息系统整合、提升数据资源开发利用水平，打造贯通各个部门、各级政府的政务大数据中心，提高统筹协同管理水平。从企业获取政策信息来看，要提供广泛、有效、双向的信息推送途径。实现政策文件和解读的精准推送，详细梳理企业基础信息，按照企业类型、发展阶段等多种维度分类建档，为每一类企业量身配置政策推送信息，切实发挥扶持政策的激励引导作用。将各级政府各部门发布的政策信息整合到一个平台统一发布，并进行动态更新，形成全方位、整链条的政策推送路径。
（四）引导产业集聚，营造创新创业发展氛围
随著全球经济一体化的不断推进，企业间的竞争模式已转变为“一荣俱荣，一损俱损”的产业集群竞争模式。优化营商环境不应局限于以单个企业为服务对象，而应将服务视野拓展到产业链，打造以优势产业为主导的产业集群。一方面，要完善产业链体系，提升产业链质量。加快产业化布局，抓龙头企业、关键企业招商完善整个产业链体系，推动产业链的上、中、下游产业集聚，打通产业链垂直链条。鼓励新建企业和企业转型瞄准产业链的空缺环节和短板弱项，寻求差异化发展，精准做好补链、延链、强链工作。另一方面，要以产业集聚加强自主创新。在产业链上完善创新平台，支持龙头企业与科研院所开展协同创新推进产、学、研、用一体化创新，支持产业链上下游企业在创新过程中形成合作联盟，互相合作实现共同进步。对一些风险大、投入高的研发项目，政府部门应给予适当的资源支持，牵头组建专家委员会，协助项目推进，降低企业自主创新的不确定性，调动企业创新的积极性。
参考文献：
[1]刘刚，梁晗.外部性视角下营商环境的优化——基于企业需求导向的研究[J].中国行政管理，2019（11）：52-59.
[2]宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].中国行政管理，2018（04）：67-72.
[3]陈伟伟，张琦.系统优化我国区域营商环境的逻辑框架和思路[J].改革，2019（05）：70-79.
（作者单位：中共常熟市委党校）