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[摘 要] 任何政党、政府的管理理念、执政方略都是以各种公共政策的形式表现出来的，高质量的公共政策是政府、科研机构，乃至普通百姓的共同愿望。然而，要制定高质量的公共政策决非易事。在我国公共政策的整个过程中存在着许多问题，本文分析了当前我国公共政策质量所出现的问题以及出现问题的原因，探讨提高我国公共政策质量的对策建议，从而为后续的公共政策研究打下良好的基础。
[关键词] 公共政策 质量提升 对策
一、公共政策质量的相关概念
（一）公共政策质量的含义
对于公共政策质量的定义，很多学者有不同的解释，但是高质量的公共政策却有着一些共同的基本特征：阶级性、合法性、合理性、强制性、目标性、协调性、稳定性、连续性、政策之间能够良性循环及相对稳定性等。因此，笔者认为可以这样来界定公共政策质量：国家、政党及其他社会权威团体在一定时期为实现特定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则的阶级性、合法性、科学性及目标性的合理程度；集中反映或体现统治阶级的意志和愿望；作为执政党、国家或政府的公共管理工具或手段服务于经济的发展和文化的进步、调节各种社会利益关系的合理程度。
（二）公共政策质量的评价标准
学术界对于公共政策质量的评价标准各有不同的说法，但有一点是共同的，即评价公共政策质量最根本的标准，在于看其是否有利于后期的操作和执行，是否有利于公共政策执行力的提升，能否促进社会生产力的发展，能否适应社会全面发展的基本要求。
二、公共政策质量的问题探讨
（一）制度安排上的缺陷
由于政府拥有公共权力，其在公共政策过程中处于主导和支配地位，由此造成公众普遍的认识定势和习惯模式：即一提到政府公共政策决策，自然就会理解为是政府的職责。可见，政府在公共政策过程中的这种实际的垄断地位，使得它拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力，对社会公共问题能否进入政策议程、政策方案最终选择以及公共政策最终出台、执行、评估、调整等环节都具有决定性影响。
在当代中国，党组织和政府在利益表达的认定和利益综合等方面的作用显得极为重要。也就是说，在政策输入过程中，利益要求主要是由党组织和政府及官员们主动进行利益要求的认定和利益综合的输入，而公众对公共政策过程的参与影响是有限的，在很大程度上仍停留在作表面文章或形式上，使当代中国公共政策的输入过程呈现的是“内部输入”特征。这种“内部输入”特征造成政府政策制定部门在考虑公共问题时，除了考虑公共利益之外，还会考虑自己的利益，进而对公共政策质量产生不可估量的作用与影响。
（二）政策主体能力不足
政策质量低下与公共政策主体能力不足关系很大，而能力的高低又和主体已有的经验、知识的丰富程度以及分析、判断、决策能力的水平密切相关。具体来说，政策主体的知识背景差，分析与决策能力欠佳等都会在公共政策过程中的每个阶段上产生影响，导致公共政策质量低下，达不到预计的政策效果。例如，在决策问题确认阶段，由于政策主体的能力欠缺会使一些本应列入议程中的问题被排斥在外，而不该列入政策议程中的问题却在议程当中，从而造成一些失误。此时政策主体主观上想维护整体利益，但因能力不足和为了追求自己的利益而进行无意掩饰。这种由于政策主体能力不足、不强而导致公共政策质量低下的情况的存在，对几乎每项公共政策都会产生不良影响。
（三）公民参与程度低
由于受经济、文化发展和传统观念等诸多因素的制约，一部分公众虽然有较高的参与愿望，但却由于本身素质的影响不知道作为一个公众在政治生活中有哪些权利和义务，也不知道如何去参与和怎样才能实现有效参与。很多民众感觉到某项政策不合理，却无法道出缘由，无法运用法律武器来参与决策，很多时候民众会采取消极对待一些政府决策，甚至有时会爆发小规模的地区冲突，这类事件在我国转型时期非常常见。
目前，某些政府官员凌驾于公众之上和为民做主的观念比较浓厚，把制定政策看作是政府的事，是自己的事，无视公众的参与。还有一些政府官员往往只重视公众形式上的政治参与，局限于对民意代表、官员的选拔和监督上，相反，公共政策制定中的公众参与却没有得到应有的重视。另外政府决策机构由于片面强调“职业化”、“专业化”、“精英”治国，导致了官民的隔阂，导致了信息的从上到下的单方面流通，公众无法影响政府决策行为．从而导致政府治理中的公共精神被否定，公众在政策制定中的主体地位被削弱。
（四）责任追究制度不健全
从中国目前的公共政策权力来看，主要是首长负责制与集体决策两种，首长负责制权力集中于一人，决策者容易做出对自己有利的决策，不易监督，加之能力、精力有限，十分容易造成失误。而集体决策分散决策权，彼此相互制约，相互监督，但也容易造成决策时间长，责任不明确，议而不决，功就相争，过就相诿，以及政策成本居高的现象。正如国家行政学院杜刚建教授所说，中国是全世界政策成本最高的国家。位居主导地位的政府及官员在公共政策过程中拥有强大的话语权。由于受任期或显性政绩的影响，他们为了缓解眼前压力，显示政绩，谋求连任或晋升等，就会制定一些急功近利、立竿见影或从长远来看弊大于利的政策。如上届政府大肆举债兴建宽马路，大广场等，而把还债的义务与责任都留给下届政府，这样上届政府捞到了上升的利益，却把任期内的债务推给下届政府，以求得责任推脱。下届政府继续效仿前任的想法与做法，如此恶性循环为逃避责任埋下了深深的种子。
在我国，无论在法律上还是事实上，地方政府及官员一般并不承担因公共政策失误引起的责任，或者说承担的责任也是有限的。这在某种程度上助长了其推卸责任，我国责任追究制度不健全，存在诸多缺陷，这客观上助长了政府及官员逃避责任的投机心理。由于责任划分没有客观标准，责任追究不及时、滞后等因素的存在，导致对政策主体在公共政策过程中应该承担的责任缺乏必要的惩罚与约束。
三、公共政策质量提升的可行性研究
（一）完善公共政策的制定体制
在政策决策过程中，为适应现代科学决策的需要，使政策决策建立在科学的基础上，必须有一个完整的决策体制作为科学决策的组织保证。在决策体制上，要解决党政决策职责不分，权力过分集中的弊端，要实现党政分开、政企分开、适度分权。要努力克服决策过程中的个人主观主义、经验主义和家长制作风；最大限度的集中人民群众的智慧，集思广益，把民主集中制真正运用到现代化决策过程中。
根据现代决策原理依法确定决策权力的合理结构，明确区分中央与地方的职责权限，做到职、权、责一致；合理的划分中央和地方的财权和事权，并将这种关系用法律的形式确定下来。实行合理分权，建立起多方位、多层次的合理决策权力体系。既要给予地方对具体公共政策的自主权，又要加强中央对公共政策制定的宏观调控，协调中央与地方的关系，减少双方的利益博弈，确保中央出台的每一项公共政策在制定、执行过程中的权威性、严肃性和稳定性，使其朝着实现公共政策目标的方向有效发展。
（二）优化公共政策的制定主体
一个合格的公共政策制定人员至少应具备这么一些基本素质：①较高的公共政策认知水平；②牢固的纪律观念；③合理的知识结构；④较高的心理素质和流畅的驾驭能力；⑤因时、因地制宜的创造精神。
公共政策制定主体的“能力升级”，首先是人才的优化，有两个基本途径：
一方面是要根据市场经济的客观需要继续深化人事制度改革，要进一步完善公务员制度，增强公务员制度中的竞争机制。要坚持公开、公正、竞争、择优的原则，依靠科学、规范的法定程序，以民主的方式选贤任能，积极推行公开选拔，竞争上岗等措施。多引进符合岗位要求的高学历、综合素质高的精英来充实公务员队伍，以确保具有高素质的人才进入公共决策系统并不断更新。同时要完善考核制度和方法，建立激励和保障机制。
另外一方面是要加大对公共政策制定者的培训，健全培训制度，促使决策者在任职期间不断地学习和提高。教育培训应根据实际工作的需要制定科学的培训计划和方案，并着重对现代化的知识和技术的学习、掌握和运用，促使决策者和咨询、信息人才不断增加其知识存量和优化知识结构，推动他们充分利用现代科学技术方法，保证公共政策的正确和提高其绩效。培训的内容既要包括专业知识、理论水平的培训，还应涉及思想政治素质、组织协调能力、沟通能力等方面的培训，并将这种培训与其工资、福利、奖惩、提拔等相挂钩。并对培训结果进行考核，确保培训的质量和起到应有的效果，切实提高公共政策制定者的自身素质。
（三）扩大公民参与制定公共政策
政府应当是代表广大公众的利益，政府的公务员来自于民众，所以它的决策必然无法把民众排除在外的。不但不能，还应当明白，离开了民众也就不会存在政府。政府的一切决策都应只为一个大目标：为人民服务。而要更好做到这点，决策就必须要有广泛的民众参与，这样决策才能反映民意。
一般说来，当公民具有较高的法律意识水平时，他们就能认识法律中规定的权利、义务、都是与自己的利益紧密相联的，就能做到自觉守法，坚决维护法律的尊严，从而就能做到依法办事，依法维护自己的合法权益。公众的基本素质是其参与公共政策制定的一个前提条件，只有拥有了基本的法律常识，公众才有可能有的放矢。大力培育公众的民主法治意识，提高民众的法律认知程度，这对依法行政也起到监督和约束作用，更能吸引公众参与到决策中来。
法律赋予民众有知情权，对任何涉及到公民利益的决策，公民都应当有所了解，政府不能搞暗箱操作；政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府行政、动态有所了解，政府施政的目的、目标是使公众对政府行为的认同，遵从政府的法令等。政府要重视民意在社会活动和公共政策制定中的作用，为公众参与决策创造良好的社会环境。如开展民意调查、实行信息公开、听政会、人民代表大会和政治协商、领导接待制度、开座谈会、鼓励信访及上访等等。
（四）完善公共政策制定的监督机制
一是要建立和健全相对独立的监督体系，要强化人大的监督权，真正树立人大的监督权威。还要健全政党的监督、公共政策制定机关内部的监督以及由国家特设的行政机关和司法机关的监督，如纪检委、监察部门、审计机关和会计系统、检察机关和审判机关的监督。
二是要充分发挥各阶层公民、社会团体、利益团体及新闻媒介的监督作用，形成强大的社会舆论，确保公共政策制定的有效与公正。要鼓励社会公众、新闻媒体对公共政策制定进行公众监督，推行民主监督制度，并将其落到实处，用法律作为其有力的后盾，确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用。
三是要建立公共政策制定责任追究制，对公共政策制定失败产生重大影响的机构和工作人员，要依法追究其责任。在整个公共政策制定体制中必须建立严格的监督、考核机制，对每个制定机构及制定人员行使权限、尽职尽责的情况进行考核和监督，同时还要建立责任追究机制，对公共政策制定情况及时地跟踪评估，对公共政策制定失误而造成损失的制定主体要追究其责任。
在现实社会生活中，要保证公共政策本身在整个政策过程中不出现违规失范行为，只依靠任何一种力量都不够，应将各种解决的办法结合起来，相辅相成。应该看到，提高公共政策质量是一种涉及众多参量的复杂过程，是一项十分复杂的综合工程，建设的过程应该是漫长的，不可能一蹴而就。但是随着我国政治和经济体制改革的加快，制度的不断健全、完善，人们素质的不断提高，公共政策会越来越发挥其应有的效能。
参 考 文 献
[1] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.
[2] 张俊生.公共政策的有效执行[M].北京：清华大学出版社，2006.
[3] 廖筠.公共政策定量評估方法之比较研究[J].现代财经,2007,27(10):67-69.
[4] 林华,林豆豆.试论公共政策质量的提高[J].中共福建省委学报，2004,(6):31-35.
[5] 罗芳.影响公共政策质量的主要因素分析[J].湖南行政学院学报，2007,(4):10-11.
[6] 沈晓霞,廖锦亮.论公共政策执行梗阻的成因与对策[J].前沿，2008,(4).■
[关键词] 公共政策 质量提升 对策
一、公共政策质量的相关概念
（一）公共政策质量的含义
对于公共政策质量的定义，很多学者有不同的解释，但是高质量的公共政策却有着一些共同的基本特征：阶级性、合法性、合理性、强制性、目标性、协调性、稳定性、连续性、政策之间能够良性循环及相对稳定性等。因此，笔者认为可以这样来界定公共政策质量：国家、政党及其他社会权威团体在一定时期为实现特定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则的阶级性、合法性、科学性及目标性的合理程度；集中反映或体现统治阶级的意志和愿望；作为执政党、国家或政府的公共管理工具或手段服务于经济的发展和文化的进步、调节各种社会利益关系的合理程度。
（二）公共政策质量的评价标准
学术界对于公共政策质量的评价标准各有不同的说法，但有一点是共同的，即评价公共政策质量最根本的标准，在于看其是否有利于后期的操作和执行，是否有利于公共政策执行力的提升，能否促进社会生产力的发展，能否适应社会全面发展的基本要求。
二、公共政策质量的问题探讨
（一）制度安排上的缺陷
由于政府拥有公共权力，其在公共政策过程中处于主导和支配地位，由此造成公众普遍的认识定势和习惯模式：即一提到政府公共政策决策，自然就会理解为是政府的職责。可见，政府在公共政策过程中的这种实际的垄断地位，使得它拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力，对社会公共问题能否进入政策议程、政策方案最终选择以及公共政策最终出台、执行、评估、调整等环节都具有决定性影响。
在当代中国，党组织和政府在利益表达的认定和利益综合等方面的作用显得极为重要。也就是说，在政策输入过程中，利益要求主要是由党组织和政府及官员们主动进行利益要求的认定和利益综合的输入，而公众对公共政策过程的参与影响是有限的，在很大程度上仍停留在作表面文章或形式上，使当代中国公共政策的输入过程呈现的是“内部输入”特征。这种“内部输入”特征造成政府政策制定部门在考虑公共问题时，除了考虑公共利益之外，还会考虑自己的利益，进而对公共政策质量产生不可估量的作用与影响。
（二）政策主体能力不足
政策质量低下与公共政策主体能力不足关系很大，而能力的高低又和主体已有的经验、知识的丰富程度以及分析、判断、决策能力的水平密切相关。具体来说，政策主体的知识背景差，分析与决策能力欠佳等都会在公共政策过程中的每个阶段上产生影响，导致公共政策质量低下，达不到预计的政策效果。例如，在决策问题确认阶段，由于政策主体的能力欠缺会使一些本应列入议程中的问题被排斥在外，而不该列入政策议程中的问题却在议程当中，从而造成一些失误。此时政策主体主观上想维护整体利益，但因能力不足和为了追求自己的利益而进行无意掩饰。这种由于政策主体能力不足、不强而导致公共政策质量低下的情况的存在，对几乎每项公共政策都会产生不良影响。
（三）公民参与程度低
由于受经济、文化发展和传统观念等诸多因素的制约，一部分公众虽然有较高的参与愿望，但却由于本身素质的影响不知道作为一个公众在政治生活中有哪些权利和义务，也不知道如何去参与和怎样才能实现有效参与。很多民众感觉到某项政策不合理，却无法道出缘由，无法运用法律武器来参与决策，很多时候民众会采取消极对待一些政府决策，甚至有时会爆发小规模的地区冲突，这类事件在我国转型时期非常常见。
目前，某些政府官员凌驾于公众之上和为民做主的观念比较浓厚，把制定政策看作是政府的事，是自己的事，无视公众的参与。还有一些政府官员往往只重视公众形式上的政治参与，局限于对民意代表、官员的选拔和监督上，相反，公共政策制定中的公众参与却没有得到应有的重视。另外政府决策机构由于片面强调“职业化”、“专业化”、“精英”治国，导致了官民的隔阂，导致了信息的从上到下的单方面流通，公众无法影响政府决策行为．从而导致政府治理中的公共精神被否定，公众在政策制定中的主体地位被削弱。
（四）责任追究制度不健全
从中国目前的公共政策权力来看，主要是首长负责制与集体决策两种，首长负责制权力集中于一人，决策者容易做出对自己有利的决策，不易监督，加之能力、精力有限，十分容易造成失误。而集体决策分散决策权，彼此相互制约，相互监督，但也容易造成决策时间长，责任不明确，议而不决，功就相争，过就相诿，以及政策成本居高的现象。正如国家行政学院杜刚建教授所说，中国是全世界政策成本最高的国家。位居主导地位的政府及官员在公共政策过程中拥有强大的话语权。由于受任期或显性政绩的影响，他们为了缓解眼前压力，显示政绩，谋求连任或晋升等，就会制定一些急功近利、立竿见影或从长远来看弊大于利的政策。如上届政府大肆举债兴建宽马路，大广场等，而把还债的义务与责任都留给下届政府，这样上届政府捞到了上升的利益，却把任期内的债务推给下届政府，以求得责任推脱。下届政府继续效仿前任的想法与做法，如此恶性循环为逃避责任埋下了深深的种子。
在我国，无论在法律上还是事实上，地方政府及官员一般并不承担因公共政策失误引起的责任，或者说承担的责任也是有限的。这在某种程度上助长了其推卸责任，我国责任追究制度不健全，存在诸多缺陷，这客观上助长了政府及官员逃避责任的投机心理。由于责任划分没有客观标准，责任追究不及时、滞后等因素的存在，导致对政策主体在公共政策过程中应该承担的责任缺乏必要的惩罚与约束。
三、公共政策质量提升的可行性研究
（一）完善公共政策的制定体制
在政策决策过程中，为适应现代科学决策的需要，使政策决策建立在科学的基础上，必须有一个完整的决策体制作为科学决策的组织保证。在决策体制上，要解决党政决策职责不分，权力过分集中的弊端，要实现党政分开、政企分开、适度分权。要努力克服决策过程中的个人主观主义、经验主义和家长制作风；最大限度的集中人民群众的智慧，集思广益，把民主集中制真正运用到现代化决策过程中。
根据现代决策原理依法确定决策权力的合理结构，明确区分中央与地方的职责权限，做到职、权、责一致；合理的划分中央和地方的财权和事权，并将这种关系用法律的形式确定下来。实行合理分权，建立起多方位、多层次的合理决策权力体系。既要给予地方对具体公共政策的自主权，又要加强中央对公共政策制定的宏观调控，协调中央与地方的关系，减少双方的利益博弈，确保中央出台的每一项公共政策在制定、执行过程中的权威性、严肃性和稳定性，使其朝着实现公共政策目标的方向有效发展。
（二）优化公共政策的制定主体
一个合格的公共政策制定人员至少应具备这么一些基本素质：①较高的公共政策认知水平；②牢固的纪律观念；③合理的知识结构；④较高的心理素质和流畅的驾驭能力；⑤因时、因地制宜的创造精神。
公共政策制定主体的“能力升级”，首先是人才的优化，有两个基本途径：
一方面是要根据市场经济的客观需要继续深化人事制度改革，要进一步完善公务员制度，增强公务员制度中的竞争机制。要坚持公开、公正、竞争、择优的原则，依靠科学、规范的法定程序，以民主的方式选贤任能，积极推行公开选拔，竞争上岗等措施。多引进符合岗位要求的高学历、综合素质高的精英来充实公务员队伍，以确保具有高素质的人才进入公共决策系统并不断更新。同时要完善考核制度和方法，建立激励和保障机制。
另外一方面是要加大对公共政策制定者的培训，健全培训制度，促使决策者在任职期间不断地学习和提高。教育培训应根据实际工作的需要制定科学的培训计划和方案，并着重对现代化的知识和技术的学习、掌握和运用，促使决策者和咨询、信息人才不断增加其知识存量和优化知识结构，推动他们充分利用现代科学技术方法，保证公共政策的正确和提高其绩效。培训的内容既要包括专业知识、理论水平的培训，还应涉及思想政治素质、组织协调能力、沟通能力等方面的培训，并将这种培训与其工资、福利、奖惩、提拔等相挂钩。并对培训结果进行考核，确保培训的质量和起到应有的效果，切实提高公共政策制定者的自身素质。
（三）扩大公民参与制定公共政策
政府应当是代表广大公众的利益，政府的公务员来自于民众，所以它的决策必然无法把民众排除在外的。不但不能，还应当明白，离开了民众也就不会存在政府。政府的一切决策都应只为一个大目标：为人民服务。而要更好做到这点，决策就必须要有广泛的民众参与，这样决策才能反映民意。
一般说来，当公民具有较高的法律意识水平时，他们就能认识法律中规定的权利、义务、都是与自己的利益紧密相联的，就能做到自觉守法，坚决维护法律的尊严，从而就能做到依法办事，依法维护自己的合法权益。公众的基本素质是其参与公共政策制定的一个前提条件，只有拥有了基本的法律常识，公众才有可能有的放矢。大力培育公众的民主法治意识，提高民众的法律认知程度，这对依法行政也起到监督和约束作用，更能吸引公众参与到决策中来。
法律赋予民众有知情权，对任何涉及到公民利益的决策，公民都应当有所了解，政府不能搞暗箱操作；政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府行政、动态有所了解，政府施政的目的、目标是使公众对政府行为的认同，遵从政府的法令等。政府要重视民意在社会活动和公共政策制定中的作用，为公众参与决策创造良好的社会环境。如开展民意调查、实行信息公开、听政会、人民代表大会和政治协商、领导接待制度、开座谈会、鼓励信访及上访等等。
（四）完善公共政策制定的监督机制
一是要建立和健全相对独立的监督体系，要强化人大的监督权，真正树立人大的监督权威。还要健全政党的监督、公共政策制定机关内部的监督以及由国家特设的行政机关和司法机关的监督，如纪检委、监察部门、审计机关和会计系统、检察机关和审判机关的监督。
二是要充分发挥各阶层公民、社会团体、利益团体及新闻媒介的监督作用，形成强大的社会舆论，确保公共政策制定的有效与公正。要鼓励社会公众、新闻媒体对公共政策制定进行公众监督，推行民主监督制度，并将其落到实处，用法律作为其有力的后盾，确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用。
三是要建立公共政策制定责任追究制，对公共政策制定失败产生重大影响的机构和工作人员，要依法追究其责任。在整个公共政策制定体制中必须建立严格的监督、考核机制，对每个制定机构及制定人员行使权限、尽职尽责的情况进行考核和监督，同时还要建立责任追究机制，对公共政策制定情况及时地跟踪评估，对公共政策制定失误而造成损失的制定主体要追究其责任。
在现实社会生活中，要保证公共政策本身在整个政策过程中不出现违规失范行为，只依靠任何一种力量都不够，应将各种解决的办法结合起来，相辅相成。应该看到，提高公共政策质量是一种涉及众多参量的复杂过程，是一项十分复杂的综合工程，建设的过程应该是漫长的，不可能一蹴而就。但是随着我国政治和经济体制改革的加快，制度的不断健全、完善，人们素质的不断提高，公共政策会越来越发挥其应有的效能。
参 考 文 献
[1] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.
[2] 张俊生.公共政策的有效执行[M].北京：清华大学出版社，2006.
[3] 廖筠.公共政策定量評估方法之比较研究[J].现代财经,2007,27(10):67-69.
[4] 林华,林豆豆.试论公共政策质量的提高[J].中共福建省委学报，2004,(6):31-35.
[5] 罗芳.影响公共政策质量的主要因素分析[J].湖南行政学院学报，2007,(4):10-11.
[6] 沈晓霞,廖锦亮.论公共政策执行梗阻的成因与对策[J].前沿，2008,(4).■